จะมีลูกหาวิมานอะไร! ความท้าทายของนโยบายในวันที่ประชากรล้นโลกแต่เด็กเกิดน้อย?

จากการคาดการณ์ของสหประชาชาติ ประชากรโลกมีจำนวนแตะหลัก 8 พันล้านคนเป็นที่เรียบร้อยในเดือนพฤศจิกายน 2022 ที่ผ่านมา^[1]UNFPA. “State of World Population 2023: 8 Billion Lives, Infinite Possibilities – The Case for Rights and Choices,” 2023.  ทว่าขณะเดียวกัน ผู้คนบนโลกมากถึง 2 ใน 3 กลับอาศัยในประเทศที่อัตราการเกิด (total fertility rate) ต่ำกว่า 2.1/สตรีหนึ่งคน อันเป็นระดับทดแทน (replacement level) ที่จะคงขนาดของประชากรเอาไว้ได้^[2]เด็กกำเนิดจากผู้ใหญ่ 2 คน การมีลูกเฉลี่ยไม่น้อยกว่า 2 คนจึงช่วยทดแทนประชากรในรุ่นถัดไป โดยระดับทดแทนต้องพิจารณาร่วมกับอัตราการเสียชีวิต … Continue reading เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาประชากรหดตัว นานาประเทศจึงพยายามออกนโยบายเพิ่มอัตราการเกิดให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมเพื่อไม่ให้กระทบต่อเศรษฐกิจ

เนื่องในโอกาสวันประชากรโลกซึ่งตรงกับ 11 กรกฎาคมของทุกปี 101 PUB ชวนสำรวจแนวคิดของนโยบายประชากรในปัจจุบัน และชวนอ่าน 2 บทความว่าด้วยการสร้างสังคมและเมืองที่เอื้อให้คนมีลูก ในวันที่อัตราการเกิดของไทยอยู่ที่ 1.3 ต่ำที่สุดนับตั้งแต่มีการบันทึกข้อมูลมา^[3]ข้อมูลปี 2023 จาก UNFPA อย่างไรก็ตามข้อมูลจากสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล ระบุว่าอัตราการเกิดของไทยอาจต่ำถึง 1.1 แล้ว

ลำพังสวัสดิการและเงินอุดหนุนอาจยังไม่เพียงพอ

“คนหิวเงิน ขนาดท้องโย้ยังถ่อสังขารนั่งรถไฟใต้ดินไปทำงาน จะมีลูกหาวิมานอะไร!”

ทัศนคติต่อแม่ชาวเกาหลีใน คิมจียองเกิดปี 82 ภาพยนตร์ปี 2019 ที่ดัดแปลงจากนิยายชื่อเดียวกันซึ่งตีพิมพ์เมื่อปี 2016 อาจไม่ได้เป็นบทภาพยนตร์ที่เกินเลยไปจากความเป็นจริงนัก เมื่อ ‘เรื่องแต่ง’ เรื่องนี้สร้างแรงกระเพื่อมอย่างรุนแรงในสังคมเกาหลีใต้หลายต่อหลายครั้ง ครั้งหนึ่งเกิดจากเหตุเพียงแค่ศิลปินหญิงคนหนึ่งโพสภาพโปสเตอร์ลงในอินสตาแกรมส่วนตัวพร้อมข้อความว่า ‘นี่คือเรื่องของพวกเราทุกคน’^[4]BBC. “Kim Ji-Young, Born 1982: Feminist Film Reignites Tensions in South Korea.” BBC News, October 23, 2019, sec. Asia. https://www.bbc.com/news/world-asia-50135152. เรื่องราวว่าด้วยชีวิตประจำวันของผู้หญิงที่ต้องแบกรับความคาดหวังให้เป็นทั้ง ‘แม่’ ‘ภรรยา’ และ ‘พนักงานบริษัท’ ที่ดีในเวลาเดียวกัน ภาระอันหนักอึ้งนี้ไม่เพียงแต่วางอยู่บนบ่าของผู้หญิง แต่อาจยังเป็นปัจจัยที่ฉุดให้เกาหลีใต้กลายเป็นประเทศที่มีอัตราการเกิดต่ำที่สุดในโลกด้วย

ในห้วง 16 ปีที่ผ่านมาเกาหลีใต้ทุ่มงบประมาณคิดเป็นเงินกว่า 7 ล้านล้านบาทไปกับสวัสดิการครอบครัว เพิ่มศูนย์เด็กเล็ก ให้วันลาเลี้ยงดูลูกที่ยืดหยุ่นและได้รับเงินเดือนเต็มแก่ทั้งแม่และพ่อ ทว่าอัตราการเกิดก็ยังคงอยู่ที่ 0.9 ซึ่งต่ำที่สุดในโลก ปัญหาเกิดจากการที่บริษัทมักหลีกเลี่ยงการจ้างงานผู้หญิง ผู้หญิงที่จะมีลูกส่วนใหญ่ไม่ได้ทำงาน โดยมีเพียง 25% ใช้สิทธิดังกล่าว^[5]UNFPA. “Policy Responses to Low Fertility: How Effective Are They?” United Nations Population Fund, 2019. https://www.unfpa.org/publications/policy-responses-low-fertility-how-effective-are-they.

ในทำนองเดียวกัน รัฐบาลสิงค์โปร์ดำเนินนโยบายอุดหนุนจำนวนมาก อาทิ มอบ ‘เบบี้โบนัส’ (baby bonus) พร้อมด้วยสิทธิประโยชน์ต่างๆ ซึ่งคิดเป็นเงินรวมกว่า 6 แสนบาทแก่ครอบครัวที่มีลูก และให้เป็นจำนวนที่มากขึ้นอีกสำหรับลูกคนที่ 2-5 ทั้งยังมีมาตรการลดหย่อนภาษีอีกต่างหาก^[6]CPFB. “Baby Bonus Benefits and Support for New Parents,” 2023. https://www.cpf.gov.sg/member/infohub/educational-resources/baby-bonus-benefits-and-support-for-new-parents. กระนั้นสิงค์โปร์ก็ยังคงเป็นหนึ่งในประเทศที่อัตราการเกิดต่ำที่สุดในโลก (1.3)

หากนำอัตราการเกิดและรายได้เฉลี่ยต่อหัว (GDP) ของแต่ละประเทศมาเปรียบเทียบโดยพล็อตเป็นกราฟจะพบว่าแนวโน้มมีรูปร่างคล้ายตะขอ (Ⴑ) คือกลุ่มประเทศรายได้น้อยที่สุดมีอัตราการเกิดสูงถึง 5-6 จากนั้นดิ่งลงในประเทศที่รายได้มากขึ้น ลงต่ำสุดในกลุ่มประเทศรายได้ปานกลาง ก่อนจะเชิดกลับขึ้นมาเล็กน้อยในประเทศร่ำรวย อย่างไรก็ตามสองสิ่งนี้อาจเพียงสัมพันธ์กันแต่ไม่ได้เป็นเหตุเป็นผลต่อกัน ทั้งเกาหลีและสิงค์โปร์เป็นประเทศร่ำรวยกว่าไทยทั้งยังเพิ่มการลงทุนกับสวัสดิการครอบครัวอย่างมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ทว่านโยบายกลับไม่ประสบผลสำเร็จนัก การแก้ปัญหานี้จึงอาจต้องการคำอธิบายที่มากกว่าปัจจัยทางเศรษฐกิจ

UNFPA ระบุว่านโยบายที่มุ่งแก้ไขโครงสร้างประชากรส่วนใหญ่ยังไม่มีการวัดผลที่ชัดเจน บางมาตรการอาจกระตุ้นให้มีเด็กเกิดเพิ่มเป็นช่วงเวลาสั้นๆ แต่ไม่ได้ช่วยเพิ่มอัตราการเกิดโดยรวม ถึงที่สุดแล้วความพยายามที่จะให้คนในสังคมมีลูกเพิ่มเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนเกินกว่าที่นโยบายแทรกแซงโดยตรงจะเห็นผลชัด วาระของนโยบายด้านประชากรในปี 2023 จึงไม่ใช่การมุ่งเป้าเพิ่มตัวเลขอัตราการเกิด แต่เป็นการสร้างความเสมอภาคทางเพศของแรงงาน ซึ่งจะช่วยประคองเศรษฐกิจในสังคมสูงวัยและเด็กเกิดน้อยได้อย่างเห็นผลชัดกว่าการบอกให้ผู้หญิงมีลูกเพิ่ม

ทิศทางนโยบายมุ่งสู่การลดความเหลื่อมล้ำทางเพศ

ดัชนีช่องว่างทางเพศสภาวะ (Global Gender Gap Index) หรือ GGGI เป็นดัชนีที่จัดทำขึ้นเป็นประจำทุกปีโดยพิจารณาจากความเท่าเทียมระหว่างชายหญิงใน 4 ด้านคือ โอกาสและการมีส่วนร่วมในทางเศรษฐกิจ การเข้าถึงการศึกษา สุขภาพและการมีชีวิตรอด และการมีพลังในเชิงการเมือง คิดรวมเป็นคะแนน 0-1 โดย 1 คือการที่หญิงชายเท่าเทียมกันอย่างสมบูรณ์ 

ในปี 2022 ประเทศไทยจัดอยู่ในลำดับที่ 79 จาก 149 ประเทศ โดยดัชนีย่อยในด้านการมีส่วนร่วมและโอกาสทางเศรษฐกิจสูงเป็นลำดับต้นๆ ของโลก (15) แต่ดัชนีย่อยด้านการมีพลังในเชิงการเมืองกลับอยู่ในลำดับท้ายๆ (130) ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลกซึ่งเป็นด้านที่ต่ำมากอยู่แล้วเมื่อเทียบกับด้านอื่นๆ อาจสรุปได้ว่าผู้หญิงไทยมีโอกาสในหน้าที่การงานมาก แต่กลับไม่ค่อยมีปากมีเสียงเท่าที่ควร

งานวิจัย ของ JICA พบว่า GGGI ก็มีความสัมพันธ์กับอัตราการเกิด และพบแนวโน้มที่น่าสนใจคือกราฟมีรูปทรงแบบตะขอเช่นเดียวกับที่อัตราการเกิดสัมพันธ์กับ GDP แต่มีการเกาะกลุ่มของประเทศที่แตกต่างออกไป ในประเทศที่ช่องว่างระหว่างเพศสูงมาก อัตราการเกิดก็สูงด้วยเนื่องจากในประเทศเหล่านี้ผู้หญิงมักแต่งงานตั้งแต่อายุยังน้อย ถูกคลุมถุงชน และไม่มีสิทธิตัดสินใจวางแผนครอบครัว  ในประเทศที่ช่องว่างลดลง ผู้หญิงมีสิทธิเหนือเนื้อตัวร่างกายมากขึ้น เข้าถึงการศึกษาและมีส่วนร่วมในตลาดแรงงานมากขึ้น การมีลูกจึงถูกประวิงเวลาออกไป และส่งผลให้อัตราการเกิดดิ่งลง ทว่าในกลุ่มประเทศที่ช่องว่างทางเพศน้อยที่สุด กราฟกลับเชิดขึ้นเป็นรูปตะขอ^[8]Nakagaki, Yoko. “Inverse J-Shaped Relationship between Fertility and Gender Equality: Different Relationships of the Two Variables According to Income Levels | Publications – JICA Ogata Research Institute,” 2018. https://www.jica.go.jp/Resource/jica-ri/publication/workingpaper/wp_165.html. กล่าวคือในสังคมที่ชายหญิงเท่าเทียมกัน ผู้หญิงที่เรียนสูงและทำงานนอกบ้านไม่จำเป็นต้องเลือกระหว่างงานกับลูกอีกต่อไป โดยเฉพาะหลังทศวรรษ 2000s เป็นต้นมา ประเทศในกลุ่ม OECD ที่ผู้หญิงมีส่วนร่วมในตลาดแรงงานมากมีอัตราการเกิดสูงตามไปด้วย ซึ่งเป็นแนวโน้มที่สวนทางกับที่เคยเป็นมาในช่วง 2 ทศวรรษก่อนหน้า^[9]Doepke, Matthias, Anne Hannusch, Fabian Kindermann, and Michèle Tertilt. “The Economics of Fertility: A New Era.” Working Paper. Working Paper Series. National Bureau of Economic Research, April 2022. https://doi.org/10.3386/w29948.

ข้อมูลดังกล่าวเป็นเหตุผลบางส่วนที่ช่วยอธิบายว่าเหตุใดนโยบายส่งเสริมการมีลูกไม่ประสบผลสำเร็จนักในบางประเทศ และเป็นแรงผลักดันให้ประเทศร่ำรวยที่ความเท่าเทียมทางเพศต่ำอย่างจีน ญี่ปุ่น เกาหลี ต้องมุ่งหาทางแก้ไขปัญหาช่องว่างทางเพศในระดับวัฒนธรรมมากขึ้น^[10]Coulson, Justine. “Gender Equality Key to Addressing Low Fertility.” UNFPA China, March 1, 2023. https://china.unfpa.org/en/statement/23030101. และสำหรับประเทศรายได้ปานกลางลงมา นโยบายที่ควรได้รับความสำคัญเป็นลำดับต้นๆ จึงควรเป็นนโยบายที่สนับสนุนความเท่าเทียมทางเพศของแรงงาน เช่น สิทธิลาเลี้ยงลูกที่สนับสนุนให้พ่อมีส่วนร่วมเลี้ยงดูลูกมากขึ้น^[11]Thomas, Jac, Francisco Rowe, Paul Williamson, and Eric S. Lin. “The Effect of Leave Policies on Increasing Fertility: A Systematic Review.” Humanities and Social Sciences Communications 9, no. 1 (August 8, 2022): 1–16. https://doi.org/10.1057/s41599-022-01270-w.

สังคมแบบไหนที่คนไทยอยากมีลูก?

ความคิดเกี่ยวกับการมีลูกของคนรุ่นใหม่ได้เปลี่ยนไปจากเดิมอย่างมาก บทความ สังคมแบบไหนที่คนไทยอยากมีลูก? ฉายให้เห็นว่าคนรุ่นใหม่มีทัศนคติเกี่ยวกับการใช้ชีวิตและมีครอบครัวต่างไปจากคนรุ่นก่อน ให้ความสำคัญกับความก้าวหน้าในการงาน การได้ใช้ชีวิตอิสระ ก่อนที่จะคิดถึงการมีครอบครัวและลูก แต่ในขณะเดียวกัน ความคาดหวังที่สังคมมีต่อผู้หญิงกลับยังไม่ปรับตามวิถีชีวิตที่เปลี่ยนไปแล้ว

ร้อยละ 50-60 ของผู้หญิงไทยรุ่นใหม่โดยเฉพาะที่เกิดในช่วงทศวรรษ 2520 และจบการศึกษาระดับปริญญาตรีขึ้นไป มีแนวโน้มชะลอการแต่งงานให้ช้าลง จนถึงเลือกอยู่เป็นโสดและไม่มีลูกเลย ด้วยเหตุผลว่ายิ่งเรียนสูงและมีรายได้มาก ต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการแต่งงานและการลาคลอดลูกก็ยิ่งเพิ่มสูงขึ้น
…
ส่วนหนึ่งยังเป็นผลจากทัศนคติทางเพศในสังคมที่คาดหวังให้ผู้หญิงที่แต่งงานแล้วต้องทำหน้าที่ในบ้านและนอกบ้านได้ดีพอๆ กัน จนสร้างความกดดันและทำให้ผู้หญิงจำนวนหนึ่ง ‘ต้องเลือก’ ระหว่างการมีลูกและความก้าวหน้าในการงาน … สภาพแวดล้อมในที่ทำงานส่วนใหญ่ก็ยังไม่เอื้อต่อการเลี้ยงลูกและทำงานไปด้วยในเวลาเดียวกัน เช่น ยังมีไม่มีพื้นที่และสิ่งอำนวยความสะดวกสำหรับให้นมลูกที่ออฟฟิศ และอาจเผชิญกับอคติในที่ทำงาน ราคาที่ผู้หญิงต้องจ่ายให้กับการตัดสินใจเป็นแม่คนจึงเป็นเสมือนบทลงโทษที่อาจทำลายเส้นทางอาชีพทั้งชีวิต

อ่านบทความฉบับเต็มที่นี่

การสร้างสังคมที่เอื้อให้คนไทยอยากมีลูก นอกจากจะต้องพัฒนาระบบนิเวศที่เอื้อต่อการเลี้ยงลูกอย่างรอบด้านตั้งแต่การให้สวัสดิการทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่ใช่ตัวเงิน ขยายสิทธิลาคลอด พัฒนาศูนย์เด็กเล็ก ไปจนถึงการให้ความรู้และสร้างกลไกเชิงสังคมเพื่อสนับสนุนการเลี้ยงเด็ก อาจยังต้องคำนึงถึงปัจจัยที่อยู่รายรอบด้วย เช่น ความเท่าเทียมทางเพศสถานะ ไปจนถึงการทำให้พื้นที่เมืองเอื้อให้คนตกหลุมรักกัน

เมืองแบบไหนที่คนไทยจะตกหลุมรักกัน?

ก่อนจะคิดถึงการมีลูก บางคนอาจต้องปลุกตัวเองจากภวังค์ขึ้นมาพบกับความจริงที่ว่า แม้แต่คนรักสักคนฉันก็ยังไม่มี! ในขณะที่ผู้หญิงไทยออกจากบ้านไปทำงานมากเป็นลำดับต้นๆ ของโลก แต่เมืองหลวงซึ่งดึงดูดแรงงานให้หลั่งไหลเข้ามากลับกลายเป็นศัตรูหัวใจที่กีดกันความรักของเยาวชนไทย บทความ กรุงเทพ เมืองร้างรัก: เมื่อเมืองไม่ดี… โอกาสพบรักดีๆ ของเยาวชนก็ไม่เกิด สำรวจสถานะความรักของเยาวชนจากผลสำรวจเยาวชน 2022 พบว่าเยาวชนอายุ 15-25 ในกรุงเทพเป็นโสดมากถึง 53.5% มากกว่าจังหวัดอื่นๆ และค่าเฉลี่ยของประเทศ (48.1%)

กรุงเทพฯ บีบให้เยาวชนต้องเรียนและทำงานอย่างหนักจนไม่มีเวลาว่างให้ ‘ใช้ชีวิต’ และเสี่ยงผจญกับความรัก ผลการศึกษาเมืองใหญ่ 100 แห่งทั่วโลกในปี 2022 พบว่ากรุงเทพฯ เป็นเมืองที่มีประชากรทำงานหนักเกินไปมากที่สุดเป็นอันดับ 7 ของโลก และมีสมดุลการทำงาน-การใช้ชีวิต (work-life balance) แย่ที่สุดเป็นอันดับ 5 ของโลก

แม้ความรักจะไม่มีสูตรสำเร็จ แต่หากสังคมมีหลักประกันให้กับแรงงาน มีระบบขนส่งมวลชนที่ดี มีพื้นที่สาธารณะให้ผู้คนได้พบปะและรู้จักกัน โอกาสที่ความรักจะงอกเงยก็อาจเพิ่มขึ้นบ้างไม่มากก็น้อย

อ่านบทความฉบับเต็มที่นี่

นโยบายแบบไหนที่คนยุคใหม่อยากเห็น

รายงาน Gender, power and progress: How norms change (2020) ระบุว่าบรรทัดฐานสังคมเกี่ยวกับเพศสภาวะเปลี่ยนแปลงไปมากในห้วง 25 ปีที่ผ่านมา แม้หลายเรื่องอาจอยู่พ้นขอบเขตอำนาจของรัฐ เช่น ทำอย่างไรให้สามีช่วยทำงานบ้านมากขึ้น แต่ยังมีปัจจัยแวดล้อมที่นโยบายภาครัฐสามารถช่วยส่งเสริมให้การเปลี่ยนแปลงนี้คืบหน้าไปอย่างช้าๆ แต่มั่นคงยิ่งขึ้น นอกจากการสร้างความเสมอภาคในที่ทำงาน รัฐควรสนับสนุนให้มีเนื้อหาเกี่ยวกับความเสมอภาคทางเพศในหลักสูตรการศึกษา สร้างกลไกป้องกันและช่วยเหลือผู้หญิงจากความรุนแรงในครัวเรือน ทบทวนแก้ไขกฎหมายให้ทันสมัย ไปจนถึงการรณรงค์ผ่านสื่อต่างๆ ^[12]Harper, C., Marcus, R., George, R., D’Angelo, S. and Samman, E. (2020) ‘Gender, power and progress: How norms change’. London: ALIGN สำหรับประเทศไทย รัฐอาจเริ่มต้นด้วยการเปลี่ยนวิธีสื่อสารกับประชาชน จากการป่าวประกาศให้ ‘มีลูกเพื่อชาติ’ หรือจ้างอินฟลูเอนเซอร์มาชวนให้คนมีลูก^[13]https://www.bangkokbiznews.com/social/988642 เป็นการรณรงค์เกี่ยวกับความเสมอภาคทางเพศให้มากขึ้น

นอกจากนี้นโยบายครอบครัวที่มีอยู่ อาจยังต้องพิจารณาปรับปรุงให้ทันต่อความเปลี่ยนแปลงของรูปแบบครอบครัวด้วย หนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทำให้นโยบายเพิ่มการเกิดในหลายประเทศไม่ประสบผล เกิดจากการที่นโยบายมุ่งเป้าไปที่ครอบครัวตามขนบเพียงอย่างเดียว^[14]UNFPA. “Policy Responses to Low Fertility: How Effective Are They?” United Nations Population Fund, 2019. https://www.unfpa.org/publications/policy-responses-low-fertility-how-effective-are-they. ปัจจุบันการมีลูกไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในสถาบันการแต่งงานและระหว่างชายหญิงอีกต่อไป กฎหมายและมาตรการต่างๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับทางเลือกในการใช้ชีวิตคู่ และมีลูกแบบอื่นๆ จึงควรได้รับการทบทวนและแก้ไขให้สอดคล้องกับครอบครัวแบบใหม่ๆ โดยที่ยังคงรักษาเจตนาเดิมของกฎหมายเอาไว้ในยุคสมัยที่เปลี่ยนไป