‘กล่องแรกเกิด’ ความเท่าเทียมก้าวแรกของชีวิต

เมื่อผมอยู่ในครรภ์ของแม่ ผมต้องการให้แม่ได้รับประทานอาหารที่เป็นคุณประโยชน์ และได้รับความเอาใจใส่ และบริการอันดีในเรื่องสวัสดิภาพของแม่และเด็ก

ข้อความข้างต้นคือประโยคเปิดของบทความเรื่องคุณภาพชีวิต ปฏิทินแห่งความหวัง จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน ซึ่งดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เขียนไว้ตั้งแต่ปี 2516 ใจความสำคัญบอกชัดเจนว่า คุณภาพชีวิตที่ดีของคนหนึ่งคนนั้นเริ่มต้นตั้งแต่อยู่ในท้องของแม่

แต่เป็นเรื่องน่าเศร้าที่ชีวิตของเด็กไทยจำนวนมากก็ยังไม่เคยเข้าใกล้ความหวังที่ ‘อ.ป๋วย’ ตั้งไว้ เพราะความจริงของยุคสมัยเผยให้เห็นว่า คุณภาพชีวิตของคนไทยเหลื่อมล้ำตั้งแต่ครรภ์มารดา ถึงเชิงตะกอน เด็กแรกเกิด ซึ่งควรจะเป็นวัยที่ได้รับการสนับสนุนมากที่สุด กลับได้รับสวัสดิการจากรัฐน้อยที่สุด และยังเผชิญความเหลื่อมล้ำในขั้นพื้นฐานที่สุดนั่นคือโอกาสที่จะมีชีวิตรอดปลอดภัย

สังคมไทยยังจำเป็นต้องคิดเรื่องนโยบายสวัสดิการเด็ก ซึ่งแนวโน้มใหญ่ของโลกคือการหันมาให้ความสำคัญกับเด็กเล็กช่วงอายุ 0-6 ปี โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้เงินอุดหนุนโดยตรงไปยังครอบครัวเด็ก อย่างไรก็ตาม นโยบายลดความเหลื่อมล้ำๆ อื่นก็สำคัญและจำเป็นเช่นกัน

คิด for คิดส์ โดยความร่วมมือระหว่าง 101 PUB กับ สสส.ชวนสำรวจสถานการณ์สุขภาพแม่และเด็กไทยวัยแรกเกิด พร้อมนำเสนอทางเลือกในการจัดสวัสดิการที่ไม่ใช่ตัวเงิน หรือ ‘กล่องแรกเกิด’ (baby box) เพื่อให้เด็กไทยทุกคนได้มีโอกาสเริ่มต้นก้าวแรกของชีวิตอย่างเท่าเทียมกัน

สุขภาวะเด็กแรกเกิดในไทยน่าเป็นห่วง

ท่ามกลางสถานการณ์ที่ประเทศไทยมีเด็กเกิดน้อยลงอยู่แล้ว สุขภาวะของสตรีตั้งครรภ์และเด็กแรกเกิดก็ยังถดถอยลงด้วย การสูญเสียชีวิตเด็กทารก 1 คนนับเป็นความโศกเศร้าอันประมาณไม่ได้ของครอบครัว และตัวเลขความสูญเสียที่รวมเข้าด้วยกันยังเผยให้เห็นสิ่งที่น่าสลดยิ่งกว่า คือโอกาสมีชีวิตรอดปลอดภัยที่เหลื่อมล้ำกันนับแต่ลืมตาดูโลก

4 สัปดาห์แรกของชีวิตคือช่วงเวลาที่เปราะบางที่สุดของเด็กแรกเกิด อัตราการเสียชีวิตของทารกแรกเกิดภายใน 28 วัน (Neonatal Mortality Rate หรือ NMR) จึงเป็นเครื่องชี้วัดสถานการณ์สาธารณสุขด้านแม่และเด็กตัวสำคัญที่ถูกใช้ทั่วโลก  แม้ว่า NMR ของไทยจะต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลก และบรรลุเป้าหมายขององค์การอนามัยโลกที่ 12 รายต่อทารก 1,000 คน^[1]World Health Organization. (n.d.). Neonatal mortality rate (0 to 27 days) per 1000 live births) (SDG 3.2.2). Retrieved October 25, 2022, from https://www.who.int/data/gho/data/indicators/indicator-details/GHO/neonatal-mortality-rate-(per-1000-live-births) แต่แทนที่จะมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง ตัวเลข NMR จากกระทรวงสาธารณสุขไทยกลับมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในช่วง 8 ปีหลัง^[2]ระบบสารสนเทศสนับสนุนด้านการส่งเสริมสุขภาพและอนามัยสิ่งแวดล้อม. 2565. “อัตราการตายทารกแรกเกิดภายใน 28 วัน (Neonatal Mortality Rate : NMR).” 2565. http://dashboard.anamai.moph.go.th/dashboard/nmr?year=2022. นอกจากนี้อัตราทารกแรกเกิดไร้ชีพ (still birth)^[3]ระบบสารสนเทศสนับสนุนด้านการส่งเสริมสุขภาพและอนามัยสิ่งแวดล้อม. (2565). อัตราส่วนทารกแรกเกิดไร้ชีพ (Still Birth). http://dashboard.anamai.moph.go.th/dashboard/stillbirth/index?year=2021 และสัดส่วนเด็กแรกเกิดน้ำหนักตัวน้อยก็ยังเพิ่มสูงขึ้นด้วย^[4]ระบบสารสนเทศสนับสนุนด้านการส่งเสริมสุขภาพและอนามัยสิ่งแวดล้อม. (2565). ร้อยละของทารกแรกเกิดน้าหนักน้อยกว่า 2,500 กรัม. http://dashboard.anamai.moph.go.th/dashboard/lbw?year=2022

เหลื่อมล้ำตั้งแต่ลืมตาดูโลก

ในอดีต ประเทศไทยประสบความสำเร็จอย่างมากในการลดอัตราการเสียชีวิตของทารกแรกเกิดจากราว 11 รายต่อทารก 1,000 คนในปี พ.ศ.2545 เหลือเพียงราว 4 รายต่อทารก 1,000 คนในทศวรรษที่ผ่านมา^[5]ตัวเลขจากการประมาณการณ์ของ The United Nations Inter-agency Group for Child Mortality Estimation (UN IGME) ที่มา: https://childmortality.org/data/Thailand แต่ภายใต้ค่าเฉลี่ยรวมระดับประเทศที่ลดลง ยังคงมีปัญหาความเหลื่อมล้ำในหลายมิติให้ต้องพิจารณาต่อ

ความเหลื่อมล้ำในการมีชีวิตรอดปลอดภัยนี้เป็นปรากฏการณ์ทั่วโลก กระทั่งในประเทศพัฒนาแล้วก็ยังคงพบว่าช่องว่างความเหลื่อมล้ำภายในไม่ลดลงหรือกระทั่งถ่างกว้างออก^[6]Harpur, A., Minton, J., Ramsay, J., McCartney, G., Fenton, L., Campbell, H., & Wood, R. (2021). Trends in infant mortality and stillbirth rates in Scotland by socio-economic position, 2000–2018: A longitudinal ecological study. BMC Public Health, 21(1), 995. ทารกที่เกิดในครอบครัวผิวดำในอังกฤษมีโอกาสเสียชีวิตก่อน 1 ขวบ (Infant Mortality rate) มากกว่าทารกผิวขาวหนึ่งเท่าตัว^[7]Office for National Statistics. (2021). Births and infant mortality by ethnicity, England and Wales. ทารกในครอบครัวชนพื้นเมืองออสเตรเลียเสี่ยงต่อการเสียชีวิตอย่างฉับพลันหรือไหลตายมากกว่าประชากรกลุ่มอื่นมากกว่า 3 เท่า^[8]Shipstone, R. A., Young, J., Kearney, L., & Thompson, J. M. D. (2020). Applying a Social Exclusion Framework to Explore the Relationship Between Sudden Unexpected Deaths in Infancy (SUDI) and Social Vulnerability. Frontiers in Public Health, 8. งานวิจัยในสหราชอาณาจักรพบว่า เมื่ออัตราการเสียชีวิตของทารกมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในช่วงปี 2013-2017 ความสูญเสียเพิ่มขึ้นมากที่สุดในพื้นที่ยากจน ตอกย้ำสภาพความเหลื่อมล้ำให้รุนแรงมากยิ่งขึ้น^[9]Taylor-Robinson, D., Lai, E. T. C., Wickham, S., Rose, T., Norman, P., Bambra, C., Whitehead, M., & Barr, B. (2019). Assessing the impact of rising child poverty on the unprecedented rise in infant mortality in England, 2000–2017: Time trend analysis. BMJ Open, 9(10), e029424. 

ในประเทศไทย นโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือที่รู้จักกันในนาม “30 บาทรักษาทุกโรค” มีผลลัพธ์ทางสาธารณสุขอย่างเห็นได้ชัด อัตราการเสียชีวิตของทารกลดลงทันที 13-30% ตั้งแต่ปีแรกของการดำเนินงาน^[10]Gruber, J., Hendren, N., & Townsend, R. M. (2014). The Great Equalizer: Health Care Access and Infant Mortality in Thailand. American Economic Journal. Applied Economics, 6(1), 91. อย่างไรก็ตาม การศึกษาผลการดำเนินงานระยะยาวในปี พ.ศ.2557 กลับพบว่าความเหลื่อมล้ำด้านอัตราการมีชีวิตรอดบรรเทาลงในกลุ่มประชากรอายุ 15 ปีขึ้นไปเท่านั้น แต่ยิ่งถ่างกว้างออกมากที่สุดในเด็กเล็กวัย 0-4 ขวบ^[11]Aungkulanon, S., Tangcharoensathien, V., Shibuya, K., Bundhamcharoen, K., & Chongsuvivatwong, V. (2016). Post universal health coverage trend and geographical inequalities of mortality in Thailand. International Journal for Equity in Health, 15(1), 190. ดังนั้น แม้ตัวเลขอัตราการเสียชีวิตจะลดลงในภาพรวม แต่สำหรับพ่อแม่เด็กอ่อนในหลายพื้นที่ทั่วประเทศ ความเศร้าตรมนี้ยังคงได้รับการบรรเทาลงอย่างเชื่องช้า

นอกจากนี้ ตัวเลขอย่างเป็นทางการของไทยมีค่าต่ำมากมาโดยตลอด ซึ่งเป็นผลมาจากการเก็บข้อมูลสถิติไม่ทั่วถึงในพื้นที่ห่างไกล เช่น เด็กบางรายอาจเสียชีวิตก่อนที่จะได้รับการแจ้งเกิด^[12]Lumbiganon, P., Panamonta, M., Laopaiboon, M., Pothinam, S., & Patithat, N. (1990). Why are Thai official perinatal and infant mortality rates so low? International Journal of Epidemiology, 19(4), 997–1000. หมายความว่าตัวเลขจริงของไทยอาจมีค่าเฉลี่ยและความเหลื่อมล้ำมากกว่าที่เห็น และแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นนับตั้งแต่ พ.ศ.2557 เป็นต้นมา ส่วนหนึ่งจึงอาจเป็นผลของการพัฒนาระบบสารสนเทศด้านข้อมูลสุขภาพ (Health Data Center) ที่ครอบคลุมและสะท้อนความเป็นจริงมากขึ้นด้วย การมีข้อมูลที่แม่นยำยิ่งขึ้นทำให้ภาครัฐตระหนักถึงปัญหาเร่งด่วนนี้  อย่างไรก็ดี มาตรการที่ได้ประกาศออกมา เช่น การเพิ่มจำนวนครั้งฝากครรภ์ฟรีจาก 5 เป็น 8 ครั้ง^[13]สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.). (2565). ยกระดับการให้บริการฝากครรภ์ เน้น ‘คุณภาพ-เท่าเทียม.’ https://www.nhso.go.th/news/3451 อาจยังไม่เพียงพอต่อการพลิกสถานการณ์ที่น่ากังวลนี้

ช่องว่างของสวัสดิการเด็กเล็ก

เด็กไทยวัยแรกเกิดได้รับสวัสดิการและการสนับสนุนจากรัฐน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับช่วงวัยอื่นๆ ในขณะที่แนวปฏิบัติในการดูแลทารกเรียกร้องสูงขึ้นเรื่อยๆ ช่องว่างในระบบสวัสดิการเด็กปฐมวัยทำให้การดูแลทารกให้เกิดมาแข็งแรงสมบูรณ์กลายเป็นภาระที่หนักอึ้งทั้งในด้านการเงินและจิตใจต่อความคาดหวังที่ยากจะปฏิบัติได้จริง

การให้กำเนิดทารกให้มีชีวิตรอดปลอดภัยทั้งแม่และเด็ก เริ่มต้นตั้งแต่การเตรียมตัวก่อนคลอดนานหลายเดือน องค์การอนามัยโลกแนะนำให้เริ่มฝากครรภ์ภายใน 12 สัปดาห์แรกของการตั้งครรภ์ และตรวจครรภ์ให้ครบ 8 ครั้ง จากเดิมที่เคยกำหนดเพียง 4 ครั้ง ^[14]World Health Organization. (2016). WHO recommendations on antenatal care for a positive pregnancy experience. https://www.who.int/publications-detail-redirect/9789241549912 ส่วนระยะเวลาที่แนะนำให้ป้อนนมแม่อย่างเดียว ก็ถูกปรับจาก 4-6 เดือน^[15]World Health Organization. Maternal and Child Health Unit, Unit, W. H. O. N., & Fund (UNICEF), U. N. C. (1990). Breastfeeding in the 1990’s: Review and implications for a global strategy, based on the technical meeting, Geneva, 25-28 June 1990 (WHO/MCH/NUT/90.2. Unpublished). World Health Organization. https://apps.who.int/iris/handle/10665/61550 ให้เป็น 6 เดือน^[16]World Health Organization. (n.d.). Breastfeeding. Retrieved October 28, 2022, from https://www.who.int/health-topics/breastfeeding แม้สวัสดิการสำหรับสตรีมีครรภ์ในไทยจะได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่องในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา นับตั้งแต่การเปิดให้ฝากครรภ์ได้ฟรีทุกที่ ทุกสิทธิ์ และสนับสนุนค่าทำคลอด ทว่าหลังจากทารกลืมตาดูโลกได้ราว 48 ชั่วโมง แม่และเด็กก็จะถูกปล่อยตัวให้กลับไปเผชิญกับห้วงเวลาเปราะบางของชีวิตแรกเกิดนี้โดยลำพัง^[17]Kiatchoosakun, P., Jirapradittha, J., Areemitr, R., Sutra, S., & Thepsuthammarat, K. (2012). Current challenges in reducing neonatal morbidity and mortality in Thailand. Journal of the Medical Association of Thailand = Chotmaihet Thangphaet, 95 Suppl 7, S17-23.

นโยบายส่งเสริมการเลี้ยงดูเด็กของไทยเต็มไปด้วยโครงการรณรงค์และติดตามพัฒนาการเด็กตามแนวทางขององค์การอนามัยโลก ทว่าสวัสดิการที่จะสนับสนุนให้สามารถเลี้ยงดูลูกอย่างมีคุณภาพตามคำแนะนำเหล่านั้นไม่สอดคล้องกับคำแนะนำที่เรียกร้องสูง^[18]คณะอนุกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการ กลุ่มกระทรวง คณะที่ 2. (2562). การพัฒนาเด็กปฐมวัย. และไม่ครอบคลุมประชากรจำนวนมาก สิทธิลาคลอดที่มียังไม่เพียงพอ ส่วนเงินอุดหนุนก็ถูกจำกัดเฉพาะผู้มีรายได้น้อย มีขั้นตอนการขอใช้สิทธิ์ที่ซับซ้อนและทำให้ผู้มีสิทธิตกหล่นกว่าครึ่งในปี 2564^[19]สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย ปี 2564. การเลี้ยงดูเด็กอ่อนวัยก่อนอนุบาลหรือก่อนถึงเกณฑ์เข้าศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก จึงเป็นห้วงเวลาที่ครอบครัวไทยต้องดิ้นรนกันเองทั้งในด้านการเงินและหาที่พึ่งในการช่วยดูแลทารกเมื่อต้องกลับไปทำงาน

ที่ผ่านมา รัฐมองว่าผู้มีรายได้น้อยคือกลุ่มเปราะบางซึ่งจะต้องได้รับการช่วยเหลืออย่างเจาะจง โดยกำหนดให้เงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิดสำหรับเด็กในครอบครัวที่มีรายได้เฉลี่ยต่อคนไม่เกิน 100,000 บาทต่อปี ^[20]ศูนย์ปฏิบัติการโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด กรมกิจการเด็กและเยาวชน. (ม.ป.ป.). หลักเกณฑ์การเข้าร่วมโครงการ. สืบค้น 28 ตุลาคม 2022, … Continue reading อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจากการรับฟังแม่และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในระบบสาธารณสุขเกี่ยวกับการดูแลแม่และเด็ก เผยให้เห็นว่าแม่ชนชั้นกลางก็ตกอยู่ในสภาวะเปราะบางไม่ต่างกัน

การให้กำเนิดทารกเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ของชีวิตซึ่งเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน ไม่เว้นกระทั่งต่อคนทำงานประจำและชนชั้นกลาง วิภา (33) แม่ลูกอ่อนวัย 4 เดือนในจังหวัดตราด เล่าให้ฟังว่า ก่อนคลอดลูกเธอทำงานประจำในกรุงเทพ เคยเข้าระบบประกันสังคมมาก่อน แต่ในการทำงานด้านสื่อปีหลังๆ ไม่มีประกันสังคมจึงเปลี่ยนมาสมทบเป็นมาตรา 39 ซึ่งได้จ่ายบ้างไม่จ่ายบ้าง ในที่สุดก็ขาดไป

ตอนแรกเลยเราฝากครรภ์ที่กทม. แต่สุดท้ายตัดสินใจลาออกจากงาน ส่วนหนึ่งก็คือกังวลเพราะตอนอยู่กทม. เราไม่ค่อยป่วย ไม่คุ้นกับโรงพยาบาลที่นั่น อีกส่วนหนึ่งคือสิทธิ์บัตรทองของเราก็อยู่ที่โรงพยาบาลที่ตราด แล้วก็อยู่ใกล้บ้านพ่อแม่ด้วย ก็เลยกลายเป็นว่าเราฝากครรภ์สองที่ ตอนนั้นรู้สึกว่าการลาออกกระทบเรามาก รู้สึกว่าเงิน 600 มันจำเป็นกับเรามาก อย่างน้อยก็ได้ค่าแพมเพิสแหละ หรือถ้าเราให้นมไม่ได้ก็ต้องนมผง แต่พอหาข้อมูลดูแล้วปรากฏว่ารายได้ของเราเกินที่กำหนด

ปัจจุบันวิภาทำงานฟรีแลนซ์ที่บ้านในจังหวัดตราดเพื่อให้สะดวกต่อการดูแลลูก แต่กว่าที่สามีซึ่งเป็นชาวต่างชาติจะย้ายมาอยู่ด้วยกันก็ถือว่าเป็นช่วงเวลาที่ยากลำบาก ทั้งในด้านการเงินและด้านจิตใจที่เธอต้องแบกรับความรู้สึกผิด ทบทวีเข้าไปอีกจากความเครียดในการเลี้ยงลูกอ่อนที่มีอยู่แล้ว

มันเป็นปมในใจเราเลยนะ พ่อแม่ชอบบอกเราว่าให้มีลูกเมื่อพร้อม มันจะลำบากนะต้องวางแผน เราอยากมีลูก แค่ไม่ได้อยากมีตอนนี้ พอมีลูกถึงเพิ่งมาเข้าใจว่าสวัสดิการมันสำคัญ อยากให้มีวันลาคลอด พอเราไม่มี ก็รู้สึกว่ามันเป็นความไม่พร้อมของเราเองรึเปล่า แต่เราเข้าใจเลยว่ารัฐต้องดูแลเรา เพราะลูกเราก็เหมือนเป็นทรัพยากรของประเทศ แต่เราจะไปขอรับสิทธิ์อะไรก็ไม่ได้ มันทำให้เรารู้สึกเหมือนไม่ดีพอ

เรื่องของวิภาไม่ได้เป็นเพียงปัญหาส่วนตัวของเธอคนเดียว จากการพูดคุยกับพยาบาลวิชาชีพในโรงพยาบาลของรัฐ พยาบาลประจำโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) และอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) ในกรุงเทพและปริมณฑล พบว่าผู้ที่เข้าใจสถานการณ์ยากลำบากของแม่ลูกอ่อนต่างพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดควรเป็น “สิทธิ์ติดตัว” ที่ให้กับเด็กทุกคน ข้อนี้ไม่ได้เป็นเพียงความคิดเห็น เพราะบางคนยังทำให้เป็นจริงในทางปฏิบัติด้วย ประธาน อสม.ของหมู่บ้านแห่งหนึ่งเล่าด้วยน้ำเสียงขุ่นใจว่า

จะไปเลือกแบบนั้นมันไม่มีหรอก มันจะเป็นไปได้ยังไงเงินเดือนทั้งปีไม่เกินแสน มันไม่มีหรอก จะไปพอกินพอใช้ได้ยังไง อสม.นี่แหละจะเป็นคนไปขอเอกสารให้ที่เทศบาล เอามาให้ที่บ้าน แล้วก็เซ็นรับรอง เราจะไปสอนเขาเลยว่า ต้องกรอกยังไงถึงจะได้เงิน เพราะพี่ว่ามันเป็นสิทธิ์ที่เขาควรได้ เด็กทุกคนควรจะได้

ช่องว่างของสวัสดิการเด็กปฐมวัยผลักภาระให้การมีลูกเป็นเรื่อง ‘ความพร้อม’ ส่วนบุคคล มากกว่าที่จะเป็นความพร้อมของรัฐ ที่ผ่านมารัฐยังขาดความกระตือรือร้นในการปิดช่องว่างนี้และมาตรการที่ออกมาก็ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร นโยบายส่งเสริมการตั้งศูนย์รับเลี้ยงเด็กในสถานประกอบการของกระทรวงแรงงาน ร่วมด้วยมาตรการลดหย่อนภาษีให้นายจ้างของกระทรวงการคลัง นำมาสู่การจัดให้มีศูนย์รับเลี้ยงเด็กในสถานประกอบการได้เพียง 96 แห่งหลังจากดำเนินงานมา 4 ปี^[21]สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ทำเนียบรัฐบาล. (2565). กสร. ชู ‘วันสตรีสากล’ ลุยจัดสวัสดิการนอกเหนือกฎหมาย แนะกฎหมายควรรู้ส่งเสริมแรงงานหญิง. … Continue reading

เพื่อปิดช่องว่างนี้ 101 PUB และศูนย์ความรู้นโยบายเด็กและครอบครัวเสนอว่า รัฐต้องสร้างระบบนิเวศเลี้ยงดูเด็กที่ประกอบด้วย การเพิ่มเงินอุดหนุนเด็กเล็กถ้วนหน้า ขยายสิทธิลาคลอดและบริการของศูนย์เด็กเล็ก และลงทุนด้านความรู้เพื่อลดภาระพ่อแม่^[22]เจณิตตา จันทวงษา. (2565). สังคมแบบไหนที่คนไทยอยากมีลูก? คิด for คิดส์. https://kidforkids.org/parenting-support-policy/ นอกจากนี้ เพื่อลดความสูญเสียและความเหลื่อมล้ำในเด็กแรกเกิด รัฐควรพิจารณาจัดสวัสดิการที่ไม่ใช่ตัวเงินเพิ่มเติม เพื่อให้การสนับสนุนอย่างเป็นรูปธรรมแก่กลุ่มเปราะบาง และเพื่อแสดงสัญลักษณ์ว่ารัฐก็มี ‘ความพร้อม’ ที่จะดูแลเด็กๆ ของประเทศนี้เช่นกัน

ต้นแบบ “กล่องแรกเกิด”

ในทศวรรษ 1930s ฟินแลนด์ยังเป็นหนึ่งในประเทศที่ยากจนที่สุดในยุโรป อัตราการเสียชีวิตของทารก อยู่ที่ราว 75 ราย/ทารก 1,000 คน แม้มีความพยายามผลักดันสวัสดิการแก่แม่และเด็ก แต่ก็ใช้เวลายาวนานนับสิบปีจึงจะสำเร็จ เพราะฟินแลนด์ในเวลานั้นยังเป็นประเทศที่พึ่งพาเกษตรกรรมสูง และพรรคการเมืองที่มีฐานเสียงเป็นเกษตรกรในชนบทกับพรรคที่มีฐานเสียงเป็นชนชั้นแรงงานในเมืองมีมุมมองต่อการจัดให้มีสวัสดิการที่แตกต่างกันมาก ในระหว่างนั้น องค์กรการกุศลแห่งหนึ่งจึงริเริ่มจัดหาของใช้จำเป็น อาทิ เสื้อผ้าเด็ก ผ้าห่ม ผ้ารองนอน บรรจุลงกล่องแจกจ่ายให้แก่ครอบครัวยากจน จากนั้นในปี 1938 รัฐจึงเข้ามาจัดสรรให้เป็นสวัสดิการแก่สตรีรายได้น้อย ก่อนจะขยายให้เป็นสวัสดิการถ้วนหน้าในปี 1949^[23]de la Porte, C., Eydal, G. B., Kauko, J., Nohrstedt, D., ’t Hart, P., Tranøy, B. S., University, T., & Education. (2022). Successful Public Policy in the Nordic Countries: Cases, Lessons, Challenges. Oxford University Press.  ปัจจุบันฟินแลนด์อยู่ในกลุ่มประเทศที่มีอัตราการเสียชีวิตของทารกต่ำที่สุดในโลก NMR อยู่ที่ 1.3 ราย/ทารก 1,000 คนเท่านั้น

“กล่องแรกเกิด” (maternity package / baby box) ของฟินแลนด์เป็นกล่องกระดาษ บรรจุเสื้อผ้าเด็ก ผ้าห่ม ผ้าปูนอน ของใช้เด็ก เครื่องทำความสะอาด ของเล่น และหนังสือ รวมประมาณ 50 ชิ้น โดยเมื่อนำของทั้งหมดออกแล้วสามารถใช้กล่องเป็นที่นอนชั่วคราวให้ทารกได้ แม้พ่อแม่สามารถเลือกรับเป็นเงิน €170 (ประมาณ 6,400 บาท) แทนได้ แต่พ่อแม่ถึง 94% เลือกรับกล่อง เนื่องจากกล่องแรกเกิดนี้ได้กลายเป็นประสบการณ์ที่คนหลายรุ่นมีร่วมกัน ให้ความรู้สึกเหมือนได้รับของขวัญแม้จะทราบดีว่าเป็นสวัสดิการของรัฐ 

ความสำเร็จของฟินแลนด์มีที่มาจาก 2 ปัจจัยหลักคือ การจัดให้มีสวัสดิการครอบครัวอย่างครอบคลุมและถ้วนหน้า และกลไกการจูงใจให้มาฝากครรภ์

งบประมาณในการจัดทำกล่องแรกเกิดของฟินแลนด์คิดเป็นสัดส่วนเพียง 0.4% ของงบประมาณสวัสดิการครอบครัวทั้งหมด 2.9 พันล้านยูโร (ประมาณ 1 แสนล้านบาท) ในปี 2021 ซึ่งครอบคลุมตั้งแต่การลาเลี้ยงลูกที่พ่อแม่สามารถแบ่งกันใช้สิทธิ์ได้ 158 วันทำงาน หลังจากนั้นหากไม่เข้าศูนย์เด็กเล็ก สามารถขอรับเงินอุดหนุนเลี้ยงดูเด็กที่บ้านต่อได้จนถึงอายุ 3 ขวบ และมีเงินอุดหนุนเป็นสวัสดิการเด็กต่างหากจนถึงอายุ 17 ปี สวัสดิการเหล่านี้ครอบคลุมไปถึงเด็กกำพร้า และ “ครอบครัวสีรุ้ง”  กล่องแรกเกิดจึงเป็นเพียงเสี้ยวหนึ่งของความสำเร็จในการจัดสวัสดิการทั้งระบบ เป็นสัญลักษณ์ของความเท่าเทียมที่จับต้องได้ง่ายและหนุนเสริมนโยบายอื่นๆ แต่ไม่ใช่นโยบายที่ครบถ้วนในตัวเอง

กลไกเชิงนโยบายของกล่องแรกเกิดในฟินแลนด์คือการส่งเสริมการฝากครรภ์ (antenatal care) โดยแม่จะต้องลงทะเบียนกับพยาบาลผดุงครรภ์ภายในสัปดาห์ที่ 18 ของการตั้งครรภ์ และจะได้รับกล่องประมาณ 2 เดือนก่อนกำหนดคลอด นโยบายนี้เกิดขึ้นพร้อมๆ กับการปรับปรุงสวัสดิการครอบครัวด้านอื่นๆ ซึ่งทำให้การฝากครรภ์เข้าถึงง่ายและฟรีด้วย^[24] BBC. (2017, March 25). Do baby boxes really save lives? BBC News. https://www.bbc.com/news/magazine-39366596 ในปัจจุบันอัตราการฝากครรภ์ของฟินแลนด์สูงถึง 99.7% ในขณะที่สัดส่วนของไทยในปี 2565 อยู่ที่ 74.6%

ส่อง “กล่องแรกเกิด” ทั่วโลก

นโยบายกล่องแรกเกิดกลายเป็นกระแสนิยมในระดับนานาชาติจากบทความของ BBC ในปี 2013 เรื่อง “ทำไมทารกฟินแลนด์ถึงนอนในกล่องกระดาษ”^[25]Lee, H. (2013, June 4). Why Finnish babies sleep in cardboard boxes. BBC News. https://www.bbc.com/news/magazine-22751415 ซึ่งจุดกระแสให้รัฐบาล สถาบันการแพทย์ องค์กรการกุศลทั่วโลกนำไปใช้ในหลายรูปแบบ โครงการในสหราชอาณาจักรมีทั้งแบบที่ดำเนินการโดยรัฐทั้งหมด เช่น รัฐบาลสกอตแลนด์จัดให้เป็นสวัสดิการเด็กแรกเกิดถ้วนหน้าในปี 2015 มีการร่วมมือกับเอกชนในรูปแบบต่างๆ รวมถึงมีบริษัทที่ผลิตกล่องลักษณะดังกล่าวเป็นสินค้าออกจำหน่าย^[26]Ball, H. L., & Taylor, C. E. (2020). Baby-box schemes in England: Parent and practitioner experiences, and recommendations. BMC Pediatrics, 20(1), 154.

กระแสดังกล่าวทำให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อนว่า การให้เด็กนอนในกล่องจะช่วยลดความเสี่ยงจากการเสียชีวิตเฉียบพลันในทารก (Sudden unexpected infant death หรือ SUID) หรือที่รู้จักในชื่อ “โรคไหลตาย” เพราะนโยบายนี้ช่วยให้อัตราเสียชีวิตในฟินแลนด์ลดลงอย่างรวดเร็ว ข้อนี้เป็นความเชื่อที่ไม่มีงานวิจัยรองรับ^[27]Blair, P. S., Pease, A., Bates, F., Ball, H., Thompson, J. M. D., Hauck, F. R., Moon, R., McEntire, B., Shatz, A., Cohen, M., Ward, T. C. S., & Fleming, P. (2018). Concerns about the promotion of a cardboard baby box as a place for infants to sleep. BMJ, 363, k4243. และหากพิจารณาแนวโน้มของทั้งโลกในห้วงเวลาเดียวกัน ก็จะพบว่าอัตราการเสียชีวิตลดลงจากหลายปัจจัย เช่น การค้นพบทางการแพทย์และวัคซีนใหม่ๆ และยังอาจเป็นผลมาจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจ มีการศึกษาว่านโยบายการค้าซึ่งเพิ่มการจ้างงานในแอฟริกา มีความสัมพันธ์กับอัตราการเสียชีวิตของทารกที่ลดลงเช่นกัน^[28]Panda, P. (2020). Does trade reduce infant mortality? Evidence from sub-Saharan Africa. World Development, 128, 104851. กล่องแรกเกิดที่ถูกส่งมอบให้แม่แรกคลอดทั่วโลกจึงมีจุดเน้นทางนโยบายที่แตกต่างกัน เพื่อแก้โจทย์สุขภาวะแม่และเด็กที่ต่างกันออกไปในแต่ละประเทศ

“กล่องแรกเกิด” 91 โครงการใน 63 ประเทศทั่วโลก โดยส่วนมากดำเนินการโดยองค์กรไม่แสวงผลกำไร และรัฐบาลท้องถิ่น ทั้งหมดมีจุดมุ่งหมายหลักคือมุ่งลดความเหลื่อมล้ำ แบ่งเบาภาระทางการเงิน และลดอัตราการเสียชีวิตของทารกและแม่^[29]Koivu, A., Phan, Y. T. H., Näsi, E., Abuhamed, J., Perry, B. L., Atkins, S., Perkiö, M., & Koivusalo, M. (2020). The baby box. Enhancing the wellbeing of babies and mothers around the world. Kela. นอกจากนี้มักมีการกำหนดเงื่อนไขในการรับกล่องเพื่อหนุนเสริมนโยบายด้านอื่นๆ เช่น จูงใจให้มาทำคลอดที่สถานพยาบาล (อินเดีย)  ให้ความรู้กับผู้ดูแล โดยกำหนดให้ต้องเข้ารับการอบรมความรู้ในการเลี้ยงดูทารกและติดตามพัฒนาการเด็ก (มหาวิทยาลัยคาลการี, แคนาดา) หรือดูคลิปวิดีโอแล้วทำข้อสอบให้ผ่านเพื่อรับกล่อง (รัฐนิวเจอร์ซีย์, สหรัฐอเมริกา)  ฯลฯ

ราว 59% ของโครงการทั้งหมดส่งมอบของน้อยกว่า 1,000 ชุด เป็นการดำเนินงานในพื้นที่และกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ มีจุดเน้นที่แตกต่างตามความท้าทายของแต่ละแห่ง ในประเทศแถบแอฟริกาซึ่งการเข้าถึงบริการสาธารณสุขเป็นเรื่องยาก มักมุ่งเน้นไปที่การคลอดลูกอย่างปลอดภัย ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วมักมุ่งเข้าถึงประชากรเปราะบางเฉพาะกลุ่ม เช่น แม่มือใหม่ในครอบครัวยากจนและเสี่ยงต่อความรุนแรงในแคนาดา

เหตุผลที่โครงการส่วนมากดำเนินงานในระดับชุมชนและท้องถิ่น เพราะยิ่งมีขนาดเล็กก็ยิ่งออกแบบ “กล่อง” ให้ตรงกับความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากขึ้นเท่านั้น โครงการ Barakat Bundle ในอินเดียสำรวจความต้องการของแม่ชาวอินเดียเพื่อจัดของให้สอดคล้องกับวิถีชีวิตคนในพื้นที่มากที่สุด มอบเปลไม้ไผ่ให้แทนที่จะให้ทารกนอนในกล่อง โครงการนี้ส่งมอบของเพียงหลักสิบชุดเท่านั้น^[30]Barakat Bundle. (n.d.). Our Work. Retrieved 21 November 2022, from https://barakatbundle.org/our-work/

ในกรณีของฟินแลนด์ กล่องแรกเกิดมีประวัติศาสตร์ยาวนานกว่า 80 ปี และได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของวัฒนธรรมและความภาคภูมิใจในชาติไปโดยปริยาย แต่ประเทศอื่น ๆ ที่นำนโยบายนี้ไปใช้ มักเผชิญความท้าทายในการปรับให้เข้ากับวัฒนธรรมและวิถีชีวิตที่หลากหลาย ของใช้หลายรายการในกล่องต้นฉบับถูกมองว่ามีความเป็น “ตะวันตก” มากเกินไปและไม่สอดคล้องกับบริบทท้องถิ่น เช่น ชาวมาลาวีมองว่าการให้เด็กนอนในกล่อง คล้ายกับการนอนในโลงศพซึ่งเป็นลางร้าย  โครงการกล่องแรกเกิดในปาปัวนิวกีนี แจกถุงยางอนามัยเพื่อส่งเสริมการวางแผนครอบครัว แต่กลับพบว่าเกือบทั้งหมดถูกนำไปใช้เป็นเหยื่อตกปลา

นอกจากนี้ความคาดหวังถึงแนวทางเลี้ยงลูกที่ดีซึ่งมาพร้อมกับของในกล่อง ยังถูกมองว่าเป็นการครอบงำทางวัฒนธรรมซึ่งทำให้แม่ในวัฒนธรรมอื่นกลายเป็นแม่ที่ไม่ดี เพียงเพราะไม่เลี้ยงลูกตามแนวทางตะวันตก^[31]Reid, J., & Swann, D. (2019). Decolonising the Finnish Baby box: A sociomaterial approach to designing interventions for infant and maternal health and well-being in Zambia. Journal of Early Childhood Education Research, 8, 312–331. การดำเนินโครงการในหลายประเทศจึงต้องหาทางออกให้กับความไม่ลงรอยเหล่านี้ เช่น ใช้ตะกร้าจักสาน (Wahakura) เป็นที่นอนร่วมเตียงกับพ่อแม่ แทนที่จะแยกเด็กออกมานอนในกล่องซึ่งขัดแย้งกับวิถีชีวิตชนพื้นเมืองนิวซีแลนด์  ตะกร้านี้มีขอบที่ไม่สูงจนเกินไปเพื่อให้พ่อแม่มองเห็นลูกได้ง่าย แต่ก็สูงพอที่จะช่วยให้ทารกนอนได้อย่างปลอดภัย และยังส่งเสริมความสัมพันธ์ของคนในชุมชนด้วย

สำหรับประเทศไทย เคยมีการดำเนินนโยบายนี้เป็นระยะเวลาสั้นๆ ในสมัยรัฐบาลไทยรักไทย ช่วงปี พ.ศ.2548-2549  ตั้งชื่อโครงการว่า “ถุงรับขวัญ” ซึ่งสอดรับกับความเชื่อในวัฒนธรรมไทย โดยมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมพัฒนาการเด็ก แต่ไม่ได้สนับสนุนของใช้พื้นฐาน

ข้อดีของสวัสดิการที่ไม่ใช่ตัวเงิน

การอุดหนุนเป็นตัวเงินทำได้รวดเร็วและตรงความต้องการ ผู้รับสวัสดิการเป็นผู้ให้ความหมายแก่เงินก้อนนั้นโดยเลือกใช้จ่ายไปกับสิ่งที่เห็นสมควรและเงินย่อมหมดไป สวัสดิการที่ไม่ใช่ตัวเงินมีข้อได้เปรียบในทางกลับกัน คือสิ่งของนำพาความหมายไปด้วยและปรากฎอยู่อย่างคงทน สวัสดิการรูปแบบนี้สอดคล้องกับการส่งเสริมพฤติกรรมด้านสุขภาพที่ต้องการสื่อสารย้ำเตือนให้ผู้รับทำหรือไม่ทำบางอย่าง รวมถึงยังอาจใช้เป็นเครื่องสร้างความร่วมมือกับคนในชุมชนซึ่งเป็นกุญแจสำคัญของการดำเนินนโยบายสาธารณสุขที่ประสบความสำเร็จ

โครงการส่งเสริมการนอนที่ปลอดภัยของทารกในนิวซีแลนด์เริ่มต้นในปี 2009 เป็นการดำเนินงานอย่างรอบด้านเพื่อลดอัตราการเสียชีวิตของทารกชาวมาวรี มีการสร้างความร่วมมือกับชุมชน ให้ความรู้เกี่ยวกับการจัดที่นอนให้ปลอดภัย และให้การสนับสนุนอย่างเป็นรูปธรรมคือตะกร้า  (Wahakura)  สำหรับเป็นที่นอนของทารก ตะกร้านี้ผลิตได้คราวละไม่มากนัก ต่อมาในปี 2011 จึงนำกล่องพลาสติกใส (Pēpi-Pod) มาใช้ร่วมด้วย โดย “Pēpi” แปลว่า “ทารก” ในภาษามาวรี การรณรงค์อย่างเข้าอกเข้าใจชาวมาวรีและติดตามผลอย่างใกล้ชิดส่งผลให้อัตราการเสียชีวิตของทารกและช่องว่างความเหลื่อมล้ำลงอย่างเห็นได้ชัดภายใน 3 ปี^[32]Mitchell, E. A., Cowan, S., & Tipene-Leach, D. (2016). The recent fall in postperinatal mortality in New Zealand and the Safe Sleep programme. Acta Paediatrica, 105(11), 1312–1320.

โครงการส่งเสริมสุขภาพแม่ซึ่งมี Thula Baba Box เป็นส่วนประกอบ ในเคปทาวน์ ประเทศแอฟริกาใต้ มุ่งส่งเสริมการฝากครรภ์โดยกำหนดให้แม่เข้ารับการอบรมและฝากครรภ์ฟรีในคลินิกที่ร่วมโครงการเพื่อรับกล่องแรกเกิด ควบคู่ไปกับการทำงานร่วมกับเจ้าหน้าที่สุขภาพชุมชน (community health worker) ซึ่งออกเยี่ยมบ้านแม่ตั้งครรภ์เดือนละครั้ง  การศึกษาผลการดำเนินงานพบว่าแม่ที่เข้าร่วมโครงการเข้ารับการฝากครรภ์เร็วขึ้น 1.35 เดือน เทียบกับประชากรควบคุมซึ่งไม่ได้เข้าร่วม^[33]Rossouw, L., Burger, R. P., & Burger, R. (2019). An Incentive-Based and Community Health Worker Package Intervention to Improve Early Utilization of Antenatal Care: Evidence from a Pilot Randomised Controlled Trial. Maternal and Child Health Journal, 23(5), 633–640. และยังพบว่าระดับความรุนแรงของอาการซึมเศร้าหลังคลอดลดลง^[34] Rossouw, L., Burger, R., & Burger, R. (2021). Testing an Incentive-Based and Community Health Worker Package Intervention to Improve Maternal Health and Nutrition Outcomes: A Pilot Randomized Controlled Trial. Maternal and Child Health Journal, 25. นอกจากเป็นความช่วยเหลือที่จับต้องได้แล้ว กล่องแรกเกิดจึงยังมีความหมายทางจิตใจด้วย

พ่อแม่ชาวฟินแลนด์ส่วนใหญ่ระบุว่ากล่องแรกเกิดช่วยบรรเทาความเครียดในห้วงเวลาอันปั่นป่วนของการมีลูก^[35] Valkama, V., M. Saarikallio-Torp and H.-M. Heinonen. 2020. ‘Äitiyspakkaus käyttäjien puntarissa X’ (Users’ Appraisal of the Maternity Package X). Kela research. Working papers 159. และในอีกหลายประเทศ กล่องที่ไปถึงมือกลุ่มเปราะบางและยากจน เป็นมากกว่าของใช้หรือเครื่องแบ่งเบาภาระทางการเงิน แต่ยังเป็นสัญลักษณ์ว่ารัฐบาลไม่ได้ทอดทิ้งพวกเขาให้ต้องดิ้นรนโดยลำพัง^[36]UNOPS. (n.d.). Baby boxes give newborns in Ukraine a stronger start to life. UNOPS. Retrieved November 16, 2022, from https://www.unops.org/news-and-stories/stories/baby-boxes-give-newborns-in-ukraine-a-stronger-start-to-life

การสนับสนุนด้านจิตใจหลายกรณีประเมินเป็นตัวเลขไม่ได้ สำหรับแม่ที่ให้กำเนิดลูกในสถานการณ์ยากลำบากสุดขีด การที่ทารกต้องร่วมเผชิญชาตะกรรมไปด้วยอาจสร้างบาดแผลทางจิตใจ สร้างความรู้สึกผิดที่ไม่สามารถดูแลลูกได้อย่างเหมาะสม  กล่องแรกเกิดที่มอบให้กับผู้ประสบภัยพิบัติ ครอบครัวยากจน ไปจนถึงแม่ที่คลอดลูกในเรือนจำ^[37] Early Childhood Development Center. (2022). Butterfly Baby Box. http://ecdcnepal.org/our-work/category/17-butterfly-baby-box ไม่เพียงแต่ช่วยให้ทารกมีโอกาสรอดชีวิตมากขึ้น แต่ยังกอบกู้ความรู้สึกมีศักดิ์ศรีให้กับคนเป็นแม่ด้วย

ปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จของโครงการกล่องแรกเกิดทั่วโลก คือวิธีดำเนินงานและนโยบายที่หนุนเสริมความเป็นอยู่ที่ดีของแม่และเด็กอย่างรอบด้าน  แม้จะมีความเป็นรูปธรรมที่คงทน แต่กล่องแรกเกิดไม่ใช่ยาวิเศษที่จะแก้ไขทุกปัญหาได้ในตัวเอง เพราะยังต้องอาศัยการทำงานร่วมกับชุมชน การยื่นมือออกไปหากลุ่มเปราะบาง ให้ความรู้อย่างใกล้ชิด และติดตามผลหลังจากมอบของไปแล้ว กล่องจึงจะทำหน้าที่เป็นเครื่องผลักดันนโยบายต่างๆ ได้อย่างเต็มที่

โรคไหลตายในทารกเป็นสาเหตุการเสียชีวิตที่ยังหาคำอธิบายแน่ชัดไม่ได้ แต่มักเกิดขึ้นในขณะนอนหลับหรือในที่นอน มีการค้นพบว่าการจัดที่นอนให้ทารกเป็นสัดส่วน ให้นอนในท่าหงาย และเลี่ยงการนอนกับผู้ใหญ่ที่สูบบุหรี่หรือใช้สารเสพติดสามารถลดความเสี่ยงของโรคนี้ได้อย่างมาก  โครงการกล่องแรกเกิดหลายแห่งจึงมุ่งลดความเสี่ยงที่ป้องกันได้เหล่านี้  การดำเนินงานของโรงพยาบาลแห่งหนึ่งในเมืองฟิลาเดลเฟีย ประเทศสหรัฐอเมริกา พบว่าการมอบกล่องควบคู่กับการอบรมแบบตัวต่อตัว ส่งผลให้การนอนร่วมเตียงลดลง 50% ในกลุ่มแม่ให้นมลูกที่เข้าร่วมโครงการ^[38]Lewis Katz School of Medicine. (2017). Temple Study Shows that Baby Boxes, Combined with Personalized Sleep Education, Reduced Rates of a Key Unsafe Infant Sleep Practice during First Week of Infancy. https://medicine.temple.edu/news/temple-study-shows-baby-boxes-combined-personalized-sleep-education-reduced-rates-key-unsafe

การส่งเสริมที่นอนปลอดภัยมีประสิทธิภาพมากขึ้นอีกเมื่อมีการติดตามผลอย่างต่อเนื่อง งานวิจัยระยะยาวในรัฐเวอร์จิเนีย ประเทศสหรัฐอเมริกา ติดตามผลการดำเนินงานกล่องแรกเกิดกับครอบครัวยากจนในเขตเมือง พบว่าการให้ความรู้และติดตามผลภายหลังคลอด ส่งผลต่อพฤติกรรมการเลี้ยงดูอย่างชัดเจน กลุ่มตัวอย่าง 98% ให้ทารกนอนหงาย และ 91.2% ไม่ได้นอนร่วมเตียงกับทารก^[39]Shin, S., Jiskrova, G. K., Kimbrough, T., Lee, E., & Ayers, C. (2020). Feasibility of a Multi-Level, Transdisciplinary Longitudinal Study to Prevent Sudden Unexpected Infant Death in Low-Income Families. Society for Social Work and Research 24th Annual Conference – Reducing Racial and Economic Inequality.

แน่นอนว่าการดำเนินนโยบายกล่องแรกเกิดไม่ได้ประสบความสำเร็จไปเสียทั้งหมด ในปี 2020 รัฐบาลสกอตแลนด์ส่งมอบกล่องมากกว่า 4 หมื่นใบแก่ครอบครัวเด็กแรกเกิดอย่างถ้วนหน้า โครงการนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ในแง่ความคุ้มค่าของงบประมาณเนื่องจากผลลัพธ์หลายด้านไม่เป็นไปตามเป้า คูปองแลกผ้าอ้อมแบบใช้ซ้ำถูกนำมาแลกน้อยกว่า 20%^[40] Hutcheon, P. (2022, April 27). Baby Box item claimed by fewer than 20 per cent of Scots parents. Daily Record. https://www.dailyrecord.co.uk/news/politics/baby-box-item-claimed-fewer-26804523 ครอบครัวส่วนใหญ่ 87% มีที่นอนสำหรับทารกอยู่แล้วจึงไม่ได้ใช้กล่องเป็นที่นอนทารกตามความมุ่งหมายของโครงการ และมีเพียง 26% ที่ระบุว่าของในกล่องช่วยสนับสนุนการให้นมแม่จริงๆ  แม้เป้าหมายในเชิงสิ่งแวดล้อมและพฤติกรรมการเลี้ยงดูจะไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร แต่ผลการประเมินชี้ว่าโครงการนี้ประสบความสำเร็จอย่างมากในแง่การสนับสนุนของใช้จำเป็น และให้ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับความปลอดภัยในการดูแลทารก การสำรวจพบว่าพ่อแม่อายุน้อยและยากจนเป็นกลุ่มที่ได้รับประโยชน์มากที่สุด โดยเป็นกลุ่มที่ใช้กล่องเป็นที่นอนทารกมากที่สุด และได้ใช้ของเล่นกับลูกมากที่สุดด้วย  ผลการประเมินยังระบุว่าพ่อแม่และบุคลากรสาธารณสุขส่วนใหญ่มองว่ากล่องแรกเกิดตอบโจทย์ขั้นพื้นฐานได้เป็นอย่างดี และควรเป็นสวัสดิการถ้วนหน้าต่อไป^[41]Ipsos MORI Scotland. (2021). Baby Box: Evaluation – research findings. http://www.gov.scot/publications/baby-box-evaluation-research-findings/

“กล่องแรกเกิด” ในประเทศไทย

ผู้คนในแถบอุษาคเนย์มีความเชื่อเรื่องการ “รับขวัญ” เด็กแรกเกิดมาตั้งแต่โบราณ ประเพณีรับขวัญทารกเข้าสู่ครอบครัวปรากฏอยู่ในแทบทุกท้องถิ่นและผสานเข้ากับความเชื่อทางศาสนา  เมื่อมีการดำเนินนโยบายแจกของให้กับเด็กแรกเกิดเป็นครั้งแรกใน พ.ศ.2548 จึงเลือกใช้ชื่อโครงการว่า “ถุงรับขวัญ” แม้โครงการจะหยุดชะงักไปภายหลังการรัฐประหาร แต่นโยบายนี้ได้กลายเป็นแรงบันดาลใจให้ท้องถิ่นทั่วประเทศดำเนินรอยตาม ก่อนจะเกิดเป็นกระแสในต่างประเทศนานหลายปี

จุดเริ่มต้นของนโยบายในประเทศไทยคล้ายคลึงกับฟินแลนด์ เริ่มต้นจากการดำเนินงานโดยองค์กรไม่แสวงผลกำไร แล้วจึงผลักดันให้เป็นนโยบายของรัฐบาล  มูลนิธิหนังสือเพื่อเด็ก ริเริ่มโครงการ “หนังสือเล่มแรก” (Bookstart) จัดชุดหนังสือและของเล่นแจกให้แก่เด็กในชุมชนแออัดและสถานสงเคราะห์ในปี พ.ศ.2546 มูลนิธินี้ยังมีส่วนผลักดันให้เกิดโครงการ “ถุงรับขวัญ” ที่รัฐบาลจัดทำขึ้นแจกเด็กทุกคนที่เกิดระหว่างวันที่ 28 กรกฎาคม พ.ศ.2548 – 27 กรกฎาคม พ.ศ.2549 จำนวน 900,000 ชุด^[42]เรืองศักดิ์ ปิ่นประทีป. (2557). 10 ปี หนังสือเล่มแรก Bookstart. แปลนพริ้นติ้ง จํากัด. กรุงเทพฯ. มุ่งหมายให้เป็นของที่จะช่วยเสริมสร้างพัฒนาการทางสมองให้แก่เด็กไทย ในถุงประกอบด้วยของ 8 ชิ้น ได้แก่ โมบายเด็กซึ่งมีของเล่นเขย่ากัดแขวนอยู่ สามารถถอดออกมาใช้งานต่างหากได้ หนังสือลอยน้ำ ซีดีและเทปเพลงกล่อมเด็ก หนังสือนมแม่ หนังสือเล่มแรก คู่มือการใช้ของเพื่อเสริมพัฒนาการ และผ้าพัฒนาการซึ่งสามารถใช้เป็นผ้าห่มและเป็นถุงที่ห่อของทั้งหมดเอาไว้

แม้โครงการถุงรับขวัญจะชะงักไปภายหลังการรัฐประหารในปี พ.ศ.2549 แต่มูลนิธิหนังสือเพื่อเด็กยังคงดำเนินงานต่อมา มีการร่วมมือกับกรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข พิมพ์หนังสือจำนวน 3 ล้านเล่มในปี พ.ศ.2552 และร่วมมือกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั่วประเทศ จัดหนังสือให้ท้องถิ่นนำไปบรรจุลงถุงรับขวัญเด็กแรกเกิด หลายแห่งยังคงดำเนินงานมาจนถึงปัจจุบัน

โครงการถุงรับขวัญของรัฐบาลได้กลายเป็นแรงบันดาลใจให้อปท.ทั่วประเทศหยิบมาสานต่อในแบบของตัวเองเป็นเวลานานหลายปีก่อนที่จะเกิดเป็นกระแสในระดับโลก ในขณะที่ถุงของรัฐบาลมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมพัฒนาการเด็ก แต่การดำเนินงานในท้องถิ่นมักมีการบรรจุของใช้เด็กลงไปด้วย ทั้งยังผสานกับความเชื่อเรื่อง “ขวัญ” อย่างเป็นธรรมชาติ  ในทางปฏิบัติ “ถุงรับขวัญ” อาจมีเป้าประสงค์ในเชิงนโยบาย เช่น ส่งเสริมให้มาฝากครรภ์ ให้นมแม่ หรือช่วยแบ่งเบาภาระทางการเงิน ทว่าเอกสารโครงการมักระบุว่า “เพื่อเป็นขวัญและกำลังใจให้กับเด็กแรกเกิด” 

โครงการเหล่านี้เริ่มต้นดำเนินการในราว พ.ศ.2553 เป็นต้นมา มีรูปแบบของที่แตกต่างกันออกไปในแต่ละท้องถิ่น ทั้งภาชนะ อาทิ ตะกร้า กล่อง อ่างอาบน้ำเด็ก และของที่บรรจุภายในซึ่งมีตั้งแต่ของใช้เด็กอ่อน เอกสารรณรงค์การให้นมแม่ ไปจนถึงหนังสือเด็ก นอกจากนี้แต่ละที่ยังกำหนดเงื่อนไข และกลไกในการดำเนินโครงการต่างกันออกไปด้วย เช่น มีการนำของไปเยี่ยมบ้าน กำหนดให้ต้องเข้าอบรม หรือนำสมุดฝากครรภ์มาแสดงเพื่อรับของ

เทศบาลตำบลลานสกา อ.ลานสกา จ.นครศรีธรรมราช ดำเนินโครงการนี้ร่วมกับกระทรวงสาธารณสุข โดยใช้งบประมาณจากแผนงานกองทุนหลักประกันสุขภาพตำบล ใน พ.ศ.2554 จัดสรรงบประมาณ 40,000 บาท เป็นค่าถุงรับขวัญเด็กแรกเกิด และติดตามพัฒนาการเด็ก  ตำบลลานสกายังคงดำเนินโครงการนี้มาถึงปัจจุบัน แต่เปลี่ยนมาใช้งบประมาณส่วนท้องถิ่น แผนพัฒนาท้องถิ่น 5 ปี (พ.ศ.2561-2565) จัดสรรงบประมาณส่วนนี้ปีละ 20,000 บาท โดยระบุผลลัพธ์ที่คาดว่าจะได้รับว่า “เป็นขวัญให้กับเด็กแรกเกิดในตำบล”

อบต.หนองกลางดง  อ.ทัพทัน จ.อุทัยธานี ดำเนินโครงการแจกถุงรับขวัญให้เด็กแรกเกิดใน พ.ศ.2555 ร่วมกับ รพ.สต. โดยในถุงประกอบด้วยของใช้เด็ก เช่น แป้ง สบู่เด็ก และหนังสือเด็กจากโครงการ “หนังสือเล่มแรก” ของมูลนิธิหนังสือเพื่อเด็ก นอกจากนี้ยังมีการนำถุงรับขวัญไปเยี่ยมบ้านพร้อมแนะนำของในถุง เพื่อเป็นการส่งเสริมการให้นมแม่อย่างเดียวอย่างน้อย 6 เดือน

พ่อแม่ที่จะเข้ารับ “ถุงรับขวัญวันเกิด” ของอบต.กองดิน อ.แกลง จ.ระยอง ในพ.ศ. 2557 จะต้องเข้ารับการอบรมการเลี้ยงดูเด็ก ณ ห้องประชุมของอบต.ก่อน จึงจะได้รับชุดของขวัญซึ่งประกอบไปด้วยหนังสือเด็กและกล่องของเล่น ส่วนที่ ต.เขาไม้แก้ว อ.บางละมุง จ.ชลบุรี มีการกำหนดให้แม่ตั้งครรภ์นำบัตรประจำตัวประชาชน  สำเนาทะเบียนบ้าน และสมุดฝากครรภ์ไปแสดงเพื่อลงทะเบียน ณ ที่ทำการอบต. เพื่อการส่งเสริมการฝากครรภ์ และแม้จะใช้ชื่อโครงการว่า “ถุงรับขวัญ” แต่ใน พ.ศ.2556 ปรากฏว่ามีการมอบของโดยใช้อ่างอาบน้ำเด็กเป็นภาชนะด้วย

นอกจากการดำเนินงานโดยรัฐ อปท. และภาคประชาสังคม ภาคเอกชนก็มีส่วนร่วมสนับสนุนสิ่งของให้กับแม่แรกคลอดมาเป็นเวลานานแล้วเช่นกัน การดูแลทารกแรกเกิดจำเป็นต้องใช้ของที่ออกแบบมาเพื่อทารกโดยเฉพาะจำนวนมาก อาทิ น้ำยาซักผ้าเด็ก น้ำยาล้างคราบนม สบู่ แชมพู ครีมสำหรับใช้กับผิวบอบบางโดยเฉพาะ เหล่านี้เป็นผลิตภัณฑ์ที่ผู้ดูแลเด็กต้องใช้ บริษัทผู้ผลิตสินค้าจึงมักเข้าหาสถานพยาบาล โดยเฉพาะโรงพยาบาลขนาดใหญ่ ฝากสินค้าขนาดทดลองใช้มอบให้แก่แม่แรกคลอดเพื่อเป็นการโฆษณา  ในอดีตมักมีการแจกตัวอย่างนมผงซึ่งสร้างความกังวลว่าจะบั่นทอนนโยบายส่งเสริมการให้นมแม่ จึงได้มีการผลักดันให้ออกกฎหมายควบคุมการโฆษณาสินค้าชนิดนี้ซึ่งมีผลบังคับในปี พ.ศ.2560 

ต่อจิ๊กซอว์นโยบาย “กล่องแรกเกิด”

จากที่กล่าวมาทั้งหมดจะเห็นว่าแนวคิดในการสนับสนุนสิ่งของให้เด็กแรกเกิด ไม่ได้เป็นความคิดใหม่แกะกล่องในประเทศไทย ทว่าพ้องกับความเชื่อที่มีมาอย่างยาวนาน เคยเป็นนโยบายระดับชาติและได้กระจายไปสู่ระดับท้องถิ่นมานานนับสิบปีแล้ว นอกจากนี้ยังมีการดำเนินงานขององค์กรไม่แสวงผลกำไร และแรงจูงใจเชิงการค้าของเอกชนประกอบอยู่ด้วย  องค์ประกอบเหล่านี้ยังคงกระจัดกระจาย แต่ก็ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน  รวมถึงมีการปะติดปะต่อชิ้นส่วนเหล่านี้ขึ้นเป็นโครงการต้นแบบแล้วเรียบร้อย  

ในประเทศไทย มีงานวิจัยอย่างน้อย 2 ชิ้นที่มุ่งพัฒนาต้นแบบกล่องแรกเกิดขึ้นใหม่ ชิ้นแรกทำโดย ศูนย์การออกแบบเพื่อสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในปี พ.ศ.2563 และอีกชิ้นหนึ่งทำโดยกรมกิจการเด็กและเยาวชน ในปี พ.ศ.2564 ชิ้นหลังนี้มีการจัดทำรายการสิ่งที่ที่ควร/ไม่ควรมีในกล่องแรกเกิด พร้อมอธิบายเหตุผลไว้พร้อมให้นำไปใช้ประกอบการตัดสินใจด้วย

การผลักดันโดยรัฐบาลให้เป็นนโยบายระดับชาติ จึงเป็นดั่งจิ๊กซอว์ชิ้นสุดท้ายของภาพ “กล่องแรกเกิด” ที่ใกล้สมบูรณ์

จากการสำรวจวิธีดำเนินงานและข้อจำกัดของนโยบายในต่างประเทศ ต้นแบบในประเทศไทย ประกอบกับความเห็นของบุคลากรสาธารณสุขและแม่เด็กในกรุงเทพและต่างจังหวัดรวม 11 คน  101 PUB สรุปเป็นข้อเสนอแนวทางการจัดของใส่ “กล่องแรกเกิด” ดังนี้

1. ของใช้เอนกประสงค์
   เพื่อให้ครอบครัวที่มีเงื่อนไขแตกต่างหลากหลายได้รับประโยชน์จากกล่องแรกเกิดมากที่สุด ของภายในกล่องควรมุ่งเน้นไปที่ของใช้ซึ่งสามารถใช้งานได้เอนกประสงค์ โดยคำนึงถึงเงื่อนไขชีวิตของผู้มีรายได้น้อยเป็นลำดับแรก เติมเต็มความต้องการพื้นฐานในการดูแลทารก 1 เดือนแรกด้วยของใช้ที่มีคุณภาพ เพื่อให้สามารถนำรายได้และเงินอุดหนุนไปซื้อของใช้ตามเงื่อนไขของครอบครัวและทารกแต่ละคน ของที่ควรมีในกล่องเช่น ผ้าอ้อม ซึ่งสามารถใช้สวมใส่ เช็ดทำความสะอาด หรือห่อตัว เช่นเดียวกับครีมเพิ่มความชุ่มชื้นซึ่งสามารถใช้ได้กับก้นของทารก และหัวนมแม่ ซึ่งจะเป็นประโยชน์กับผู้รับกล่องไม่ว่าจะใช้ผ้าอ้อมแบบใด หรือสามารถให้นมแม่ได้มากน้อยเพียงใด
   
   
2. อุปกรณ์สุขอนามัย
   ทารกแรกเกิดจะยังคงมีสายสะดือติดอยู่กับตัวจนถึงอายุราว 3-4 สัปดาห์ ซึ่งจะต้องการการทำความสะอาดอย่างพิถีพิถันเพื่อป้องกันการติดเชื้อ เช่นเดียวกับผิวกายส่วนใหญ่ที่ยังคงบอบบาง ชุดสำลีทำความสะอาดควรประกอบด้วย สำลีก้านเล็ก สำลีก้านใหญ่ สำลีแผ่นใหญ่สำหรับทำความสะอาดก้น และแอลกอฮอลล์ อุปกรณ์เหล่านี้ไม่เพียงแต่ช่วยแบ่งเบาภาระทางการเงิน แต่ยังเป็นเครื่องป้องกันวิถีปฏิบัติตามความเชื่อโบราณที่อาจเป็นอันตรายกับทารกได้ด้วย
   
   
3. คู่มือดูแลทารก
   แม่มือใหม่หลายคนกล่าวตรงกันว่ามีความกังวลเกี่ยวกับการดูแลลูกในช่วงแรกเกิดอย่างยิ่ง เมื่อกลับถึงบ้านแล้วพบว่าตนเองแทบไม่แน่ใจว่าสิ่งใดควรหรือไม่ควรทำบ้าง สมุดบันทึกสุขภาพแม่และเด็ก หรือที่เรียกกันว่า “เล่มชมพู” ไม่สามารถตอบข้อสงสัยส่วนใหญ่ที่แม่แรกคลอดเผชิญ ดังนั้นแม่จำนวนมากจึงหันไปพึ่งพายูทูบ (youtube) ซึ่งแม้จะมีเนื้อหาที่ผลิตโดยพยาบาลวิชาชีพจำนวนหนึ่ง แต่ก็เป็นข้อมูลซึ่งไม่ได้รับการยืนยันโดยหน่วยงานที่เชื่อถือได้ และอาจมีการโฆษณาสินค้าแฝงอยู่ด้วย  
   
   คู่มือการดูแลทารก พร้อมคำอธิบายวิธีการใช้ของชิ้นต่างๆ ภายในกล่องจะเป็นตัวช่วยให้กับผู้ดูแลทารกได้เป็นอย่างดี หากออกแบบเนื้อหาให้สอดคล้องกับประสบการณ์ของผู้ใช้ เช่น จัดเรียงเนื้อหาตามข้อสงสัยในแต่ละช่วงวัย เพราะผู้ดูแลมักต้องการคำตอบคราวละ 1 เรื่อง ในสถานการณ์เฉพาะหน้า ซึ่งทำให้เนื้อหายูทูบตอบโจทย์มากกว่าหนังสือที่เรียบเรียงข้อมูลตามประเด็นซึ่งผู้ดูแลไม่ได้ต้องการใช้ในคราวเดียว  คู่มือนี้ควรลดทอนเนื้อหาให้ง่าย กระชับ เน้นประเด็นความปลอดภัยพื้นฐานที่สำคัญโดยเฉพาะในช่วงเดือนแรกของชีวิต
   
   
4. ของใช้เสริมพัฒนาการ
   การมีของเล่นอยู่ในบ้านช่วยเพิ่มโอกาสที่ทารกจะได้มีปฏิสัมพันธ์กับผู้ดูแลอันเป็นการสร้างสายสัมพันธ์และช่วยให้มีพัฒนาการสมวัย หนังสือผ้า โมบายแขวน ของเล่นเขย่ากัดที่มีคุณภาพดีพออาจไม่ได้มีราคาสูงนัก แต่สำหรับครอบครัวยากจน ของเหล่านี้ถือเป็นของฟุ่มเฟือยซึ่งมีลำดับความสำคัญรองลงไปจากผ้าอ้อมหรือนมผง ของใช้เสริมพัฒนาการสามารถใช้ได้กับเด็กทุกคนไม่ว่าจะมีเงื่อนไขในการเลี้ยงดูแบบใด และสามารถใช้ได้เป็นระยะเวลานาน จึงเป็นของที่มีความคุ้มค่ามากดังที่มีตัวอย่างมาแล้วในไทย  การติดตามผลการดำเนินงานที่จังหวัดพิษณุโลกใน พ.ศ.2549 พบว่าครอบครัวที่ได้รับ “ถุงรับขวัญ” ร้อยละ 78.8 ได้นำของไปใช้ครบทุกชิ้น^[43]ปวีณา  เมณกูล. (2549). การศึกษาการนำถุงรับขวัญไปใช้ในพื้นที่เขตตรวจราชการที่ 2. https://hpc2service.anamai.moph.go.th/researchhpc2/view.php?id=46
   
   
5. การรักษาความเป็นแม่ให้คนเป็นแม่
   กล่องแรกเกิดไม่ควรถูกจำกัดให้ส่งเสริมการให้นมแม่เพียงอย่างเดียวและปิดกั้นทางเลือกในการให้นมผง สองข้อนี้ควรเป็นทางเลือกบนพื้นฐานของการเคารพความเป็นแม่ของแม่ทุกคน 
   
   การให้นมแม่อย่างเดียวจนถึง 6 เดือนตามคำแนะนำขององค์การอนามัยโลก เป็นเรื่องที่ทำได้ยากในเงื่อนไขที่รัฐไม่ได้จัดให้มีสวัสดิการวันลาและเงินอุดหนุนอย่างเพียงพอ  งานวิจัยในไทยพบว่าทัศนคติและความเข้าใจถึงประโยชน์ของนมแม่ ไม่ได้มีผลต่อความสำเร็จในการให้นมแม่ของคนที่ต้องทำงานนอกบ้าน^[44]อิงหทัย ดำจุติ และ ศศิกานต์ กาละ. (2565). ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อความสำเร็จในการเลี้ยงลูกด้วยนมแม่อย่างเดียว 6 เดือน ของมารดาทำงานนอกบ้าน. … Continue reading นอกจากนี้ความตั้งใจที่จะให้นมแม่ก็ยังอาจถูกเปลี่ยนแปลงด้วยปัจจัยแทรกซ้อนหลายประการ อาทิ ภาวะตัวเหลืองของทารก อาการบาดเจ็บของหัวนม^[45] อุษณีย์ จินตะเวช, เทียมศร ทองสวัสดิ์, & ลาวัลย์ สมบูรณ์. (2557). … Continue reading การรณรงค์ในเชิงส่งเสริมทัศนคติและให้ข้อมูลว่า “นมแม่ดีที่สุด” จึงไม่เพียงพอและยังเสี่ยงต่อการตีตราแม่ที่ไม่สามารถให้นมลูก
   
   หากบรรจุของใช้เพื่อส่งเสริมการให้นมแม่ลงในกล่อง จะต้องทำควบคู่ไปกับระบบสนับสนุนภายนอกกล่อง ตั้งแต่ในด้านโภชนาการแม่ อุปกรณ์รักษาความสะอาด เครื่องปั๊มนม ไปจนถึงระบบเก็บรักษาและขนส่งน้ำนม  โดยมุ่งสนับสนุนการตัดสินใจของแม่เป็นสำคัญ ถึงที่สุดแล้วหากทำไม่ได้ ก็ควรมีนมผงเป็นทางเลือกที่ไม่ถูกทำให้ด้อยค่าไปกว่ากัน

ข้อเสนอในการดำเนินนโยบาย

เพื่อให้กล่องแรกเกิดไปถึงเด็กทุกคนอย่างทั่วถึง ไม่ตกหล่น ควรจัดให้เป็นสวัสดิการถ้วนหน้า มอบให้แก่แม่แรกคลอดโดยไม่มีเงื่อนไข ไม่ต้องลงทะเบียน แน่นอนว่าการตั้งเงื่อนไขมีประโยชน์ในการหนุนเสริมนโยบายสุขภาพด้านอื่นๆ แต่เงื่อนไขนั้นจะต้องไม่เป็นอุปสรรคต่อการได้รับกล่องแรกเกิด หากมีการตั้งเงื่อนไข ควรเป็นเงื่อนไขในเชิงบวกเท่านั้น เช่น สามารถเลือกวันเวลาหรือได้รับบริการส่งกล่องถึงบ้านหากมาลงทะเบียนตั้งแต่ในช่วงฝากครรภ์  เช่นเดียวกับการให้ความรู้ซึ่งไม่ควรเพิ่มขั้นตอนที่เป็นภาระให้กับแม่ แต่ควรสนับสนุนให้เป็นเนื้อเดียวไปกับสิ่งของในกล่อง 

การจัดทำกล่องแรกเกิดหนึ่งกล่องมูลค่าประมาณ 2,000 บาท มอบให้กับแม่แรกคลอดทุกคนจะใช้งบประมาณเพียง 1.2 พันล้านบาทต่อปี และจะใช้งบประมาณน้อยลงทุกปีเนื่องจากแนวโน้มเด็กเกิดใหม่ลดลง  นอกจากนี้ยังมีหลายอปท.ดำเนินโครงการลักษณะนี้อยู่แล้ว รวมถึงมีช่องทางให้องค์กร มูลนิธิ และเอกชนร่วมสนับสนุนได้หลายรูปแบบ การผลักดันให้เป็นสวัสดิการถ้วนหน้าจึงอาจไม่ได้ใช้งบประมาณมากเท่าที่ประเมิน รวมถึงมูลค่าแท้จริงของกล่องยังอาจเพิ่มขึ้นได้อีก

จากตัวอย่างการดำเนินงานในสกอตแลนด์ซึ่งพบว่าพ่อแม่อายุน้อยและยากจนได้รับประโยชน์มากที่สุด อาจพิจารณานำร่องในกลุ่มแม่วัยรุ่นอายุต่ำกว่า 20 ปี ซึ่งเป็นกลุ่มที่เข้ารับการฝากครรภ์น้อยและช้า ทำให้มีความเสี่ยงสูงกว่าแม่กลุ่มอื่นๆ ในแต่ละปีมีแม่วัยรุ่นรายใหม่ราว 6.5 หมื่นคน^[46]ข้อมูลจากสำนักอนามัยการเจริญพันธ์ เฉลี่ยย้อนหลัง 3 ปี คำนวนโดย 101 PUB รัฐสามารถเริ่มต้นทดลองดำเนินงานเพื่อพัฒนากล่องแรกเกิดกับประชากรกลุ่มนี้โดยใช้งบประมาณเพียง 130 ล้านบาทเท่านั้น  

ชิ้นส่วนสำคัญที่จะทำให้นโยบายนี้ประสบความสำเร็จคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความพร้อมในการดำเนินงานอยู่แล้ว และควรทำควบคู่ไปกับการโอนภารกิจจ่ายเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดด้วย งานวิจัยศึกษาความเป็นไปได้ที่จะถ่ายโอนภารกิจจ่ายเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่า ท้องถิ่นมีความพร้อมในทุกๆ ด้าน  ในด้านการดำเนินนโยบาย ผู้บริหารหรือเจ้าหน้าที่ อปท. เห็นด้วยอย่างยิ่งในการให้ อปท. เป็นด่านแรกของการรับลงทะเบียน  และในด้านสังคมวัฒนธรรม มองว่าอปท. มีความพร้อมมากที่สุดในเรื่องการประสานงานระหว่างเครือข่ายภาคประชาชน (อพม., อสม., ผู้ใหญ่บ้าน)^[47]ปรินดา ตาสี. (2564). … Continue reading อย่างไรก็ตาม งานวิจัยชิ้นเดียวกันนี้ยังชี้ให้เห็นว่าผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรุงเทพฯ และพัทยา มีความพร้อมน้อยกว่าสังกัดอื่นๆ อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ เนื่องจากเป็นบริบทเมืองที่มีประชากรหนาแน่น การย้ายถิ่นสูง มีความสลับซับซ้อนของปัญหาสังคมมากกว่า  ข้อนี้ชี้ให้เห็นว่าการดำเนินโครงการกล่องแรกเกิดในพื้นที่กรุงเทพจะต้องอาศัยกลไกที่แตกต่างออกไปเช่นกัน โดยอาจให้โรงพยาบาลและกระทรวงสาธารณสุขเป็นหน่วยงานหลัก

บทบาทที่สำคัญของรัฐบาล ควรเป็นการสนับสนุนด้านความรู้และลงทุนในการวิจัยเพื่อพัฒนาคู่มือเลี้ยงเด็กที่ตอบโจทย์การใช้งานของผู้ใช้อย่างแท้จริง พัฒนาองค์ความรู้ในด้านการดูแลโภชนาการแม่และเด็กที่ทันสมัยซึ่งเป็นความรู้ที่ยังขาดการวิจัยสนับสนุน^[48]อรพร ดำรงวงศ์ศิริ & พัตธนี วินิจะกูล. (2563). ความรู้ใหม่เรื่องนมแม่ กับการเลี้ยงลูกด้วยนมแม่ในประเทศไทย. Journal of Nutrition Association of Thailand, 55(2). ไปจนถึงวิจัยและพัฒนานวัตกรรมที่ตอบโจทย์ความท้าทายการเลี้ยงดูเด็กในยุคสมาร์ทโฟน ข้อนี้เคยมีตัวอย่างมาแล้วในอดีต เช่น การจัดทำ “ถุงรับขวัญ” ในปีพ.ศ.2548 สถาบันวิทยาการเรียนรู้ (สวร.) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินงาน ได้ว่าจ้างบริษัทเอกชนออกแบบถุงรับขวัญด้วยงบประมาณมากกว่า 7 ล้านบาท^[49] คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ 58/2553. (2553).

ช่องโหว่ในการจัดสวัสดิการให้เด็กแรกเกิด ทำให้ที่ผ่านมาการสนับสนุนเด็กช่วงวัยนี้ตกอยู่ในมือของภาคประชาสังคม เช่น มูลนิธิหนังสือเพื่อเด็กที่มุ่งส่งเสริมพัฒนาการเด็ก งานให้ความรู้ด้านการดูแลเด็กไปตกอยู่กับพยาบาลวิชาชีพที่ผลิตสื่อเผยแพร่ทางช่องยูทูบส่วนตัว  ส่วนของใช้พื้นฐานสำหรับเด็กก็ได้รับการสนับสนุนโดยบริษัทผลิตสินค้าเด็กที่แทรกตัวเข้าไปในสถานพยาบาล  กลุ่มก้อนต่างๆ เหล่านี้ไม่ควรถูกตัดออกจากความเป็นไปได้ของการดำเนินโครงการกล่องแรกเกิด แต่รัฐควรมีบทบาทในการเชื่อมประสาน รวมถึงกำกับควบคุมให้สามารถร่วมมือกันโดยมีผลประโยชน์ของประชาชนและเด็กแรกเกิดทุกคนเป็นที่ตั้ง

ก้าวแรกที่ต้องก้าวต่อ

“กล่องแรกเกิด” จะเป็นสัญลักษณ์ของความเอาใจใส่และเครื่องมือหนุนเสริมนโยบายต่างๆ ของรัฐได้ก็ต่อเมื่อทำควบคู่ไปกับสวัสดิการครอบครัวอื่นๆ อย่างรอบด้าน  กล่องจะเป็นเครื่องจูงใจฝากครรภ์ได้ก็ต่อเมื่อการฝากครรภ์เข้าถึงง่ายขึ้นสำหรับแม่ที่ทำงานรับจ้างรายวันหรืออยู่ในพื้นที่ห่างไกล  ของในกล่องจะช่วยสร้างสายสัมพันธ์และส่งเสริมการให้นมแม่ได้ 6 เดือนก็ต่อเมื่อแม่ได้รับวันลาคลอดและเงินอุดหนุนที่เพียงพอ   บทเรียนจากต่างประเทศแสดงให้เห็นว่าโครงการที่ประสบความสำเร็จ ล้วนแต่ทำไปพร้อมกับการดูแลสุขภาพแม่และเด็กอย่างเป็นระบบตั้งแต่ฝากครรภ์ ไปจนถึงการติดตามและสนับสนุนหลังคลอด 

นโยบายกล่องแรกเกิดจะเป็นก้าวสำคัญในการมอบจุดเริ่มต้นของชีวิตที่เท่าเทียมกันให้แก่เด็กไทยแรกเกิดทุกคน ทว่ายังเป็นเพียงก้าวแรกที่จะต้องก้าวต่อ  เพื่อดูแลให้เด็กไทยได้เติบโตอย่างแข็งแรงและมีคุณภาพเสมอหน้ากันอย่างแท้จริง