โปรปังกลางปี?: 3 ข้อสังเกตราคาประมูลคลื่นของ กสทช.

ในวันที่ 29 มิถุนายน 2568 นี้ ทางคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) จะนำคลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลของบริษัท โทรคมนาคมแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) หรือ NT ที่กำลังจะหมดอายุมาเปิดประมูล เพื่อให้ทรัพยากรสาธารณะ (คลื่นความถี่) ถูกนำไปใช้สร้างประโยชน์ และช่วยสร้างรายได้ให้กับรัฐบาล

ย่านความถี่ที่ทาง กสทช. จะนำมาเปิดประมูลในรอบนี้มีเพียง 4 ย่านเท่านั้น ได้แก่ ย่าน 850 MHz ย่าน 1500 MHz ย่าน 2100 MHz และ ย่าน 2300 MHz ยังเหลืออีก 2 ย่านคือ ย่าน 1800 MHz และย่าน 26 GHz ที่ทาง กสทช. ยังไม่นำมาประมูลเพื่อใช้ประโยชน์

การประมูลคลื่นรอบนี้เป็นประเด็นสำคัญที่สาธารณชนต้องจับตา เนื่องจากการประมูลถูกจัดขึ้นในสถานการณ์ที่ตลาดผู้ให้บริการสัญญาณมือถือมีการแข่งขันลดลงหลังผู้ให้บริการหลักเหลือเพียงสองราย หากออกแบบการประมูลไม่ดีการจัดสรรทรัพยากรสาธารณะอย่างคลื่นความถี่ในครั้งนี้อาจจะกลายเป็นการยกประโยชน์ให้กับเอกชนผู้ให้บริการสัญญาณมือถือรายหลักทั้งสอง และทำให้ผู้เล่นรายใหม่เข้ามาแข่งขันในตลาดได้ยากขึ้น โดยที่สาธารณะไม่ได้ประโยชน์เท่าที่ควรจะได้รับ

ราคาประมูลอาจเท่ากับ ‘ราคาขั้นต่ำ’

ถึงแม้จะได้ชื่อว่าเป็นงานประมูลคลื่น แต่ในงานประมูลดังกล่าวอาจจะไม่มีการแข่งขันในการเสนอราคาประมูล เนื่องจากมีเพียง บริษัท ทรู มูฟ เอช ยูนิเวอร์แซล คอมมิวนิเคชั่น จำกัด (TRUE) และบริษัท แอดวานซ์ ไวร์เลส เน็ทเวอร์ค จำกัด (AIS) เท่านั้นที่เข้าร่วมประมูล^[1]สภาองค์กรของผู้บริโภค. 2568. หยุด! ประมูลคลื่น 29 มิ.ย. ชี้ทางออกให้ NT ใช้เพื่อประโยชน์สังคม. URL: https://www.tcc.or.th/stop-spectrum-auction/ นั่นหมายความว่า ‘ราคาค่าประมูลความถี่แต่ละย่าน’ ที่เอกชนผู้ร่วมประมูลต้องจ่ายให้กับภาครัฐเพื่อให้ได้สิทธิในการใช้คลื่นความถี่น่าจะไม่แตกต่างจาก ‘ราคาขั้นต่ำ’ ที่ทาง กสทช. กำหนดไว้ตอนเริ่มประมูลมากนัก

กสทช. จึงควรกำหนด ‘ราคาขั้นต่ำ’ ในระดับที่สูงเพื่อที่จะดึงส่วนแบ่งผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากเอกชนผู้ใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่กลับคืนมาให้สาธารณะให้ได้มากที่สุด โดยเฉพาะในสภาวะที่จำนวนผู้แข่งขันในตลาดเหลือเพียงสองราย^[2]ฉัตร คำแสง. 2022. 5 เรื่องเล่า vs 5 เรื่องจริง ดีลควบรวมทรู+ดีแทค และบทบาทของ กสทช. 101 PUB. URL: https://101pub.org/5-narratives-vs-5-facts-about-dtac-true-merger/ อันส่งผลให้เอกชนสามารถเพิ่มค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic Rent) จากอำนาจเหนือตลาดที่เพิ่มขึ้นได้ ราคาขั้นต่ำก็ควรเพิ่มขึ้นเพื่อดึงค่าเช่าที่เกิดจากอำนาจเหนือตลาดกลับคืนสู่สาธารณะ

อย่างไรก็ตาม หากตั้ง ‘ราคาขั้นต่ำ’ สูงเกินไปอาจส่งผลบิดเบือนพฤติกรรมของเอกชนจนส่งผลให้ความเสียหายตกสู่สาธารณะได้เช่นกัน เช่น ราคาสูงจนเอกชนเลือกที่จะไม่ประมูล เกิดเป็นต้นทุนค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) ทรัพยากรคลื่นความถี่ไม่ถูกนำไปใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อสังคม ภาครัฐเสียโอกาสในการหารายได้เพิ่มขึ้น หรืออีกกรณีหนึ่งคือเอกชนยอมจ่ายราคาแพงเพื่อให้ได้ใช้คลื่นความถี่ แล้วผลักภาระต้นทุนจากราคาคลื่นมาให้กับผู้บริโภคด้วยการเพิ่มราคาค่าบริการ

กสทช. ใช้วิธีการที่แตกต่างกันในการหา ‘ราคาขั้นต่ำ’ ของแต่ละคลื่น

ทาง กสทช. จึงพยายามจะหาวิธีคำนวณ ‘ราคาขั้นต่ำ’ ที่สะท้อน ‘มูลค่าทางเศรษฐกิจของคลื่น’ โดยคลื่นทั้ง 4 ย่านมีการกำหนดราคาที่แตกต่างกัน อันเนื่องมาจากวิธีการคำนวนหามูลค่าที่แตกต่างกัน^[3]ปานฉัตร สินสุข. 2025. เอกฉันท์! กสทช.เลือกคลื่นสัมปทานประมูล 4 ความถี่ ล็อควันเคาะราคา 29 มิ.ย.นี้. กรุงเทพธุรกิจ. URL: https://www.bangkokbiznews.com/tech/gadget/1176780

• ย่าน 850 MHz และย่าน 1500 MHz ตั้งราคาไว้ที่ 7,738.23 ล้านบาท และ 1,057.49 ล้านบาทตามลำดับ โดยใช้วิธีคำนวณแบบค่าเฉลี่ยสัมบูรณ์ (Absolute Value) ผ่านการนำราคาที่คลื่นแบบเดียวกันที่ชนะประมูลในต่างประเทศ มาคำนวณปรับให้สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทย เช่น ปรับตามค่าอัตราแลกเปลี่ยน ปรับเงินเฟ้อ ปรับตามกำลังจับจ่ายใช้สอยของผู้ใช้บริการ ฯลฯ
  • ย่าน 2100 MHz ตั้งราคาไว้ที่ 4,500 ล้านบาท โดยใช้วิธีนำราคาขั้นต่ำประมูลย่านเดียวกันในปี 2555 มาใช้
  • ย่าน 2300 MHz ตั้งราคาไว้ที่ 2,596.15 ล้านบาท โดยใช้วิธีแบบจำลองทางเศรษฐมิติ (Econometric) ที่มีการคำนวณตัวแปรต่างๆ ที่น่าจะมีผลต่อราคาคลื่นความถี่ โดยอาศัยข้อมูลจากต่างประเทศและในไทย

 อย่างไรก็ตาม วิธีการคำนวณมูลค่าทางเศรษฐกิจของคลื่นที่ กสทช. ใช้ มีข้อสังเกตบางประการที่อาจมีผลทำให้ราคาไม่สะท้อนมูลค่าทางเศรษฐกิจและอาจส่งผลให้สาธารณะเสียผลประโยชน์ที่ควรได้

ข้อสังเกต 1: การแข่งขันลดลง ทำไมตั้งมูลค่าคลื่นต่ำลง?

รูปที่ 1: ผลการประเมินมูลค่าคลื่นความถี่ของ กสทช.

ที่มา: (ร่าง) หลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล^[4]กสทช. 2025. (ร่าง) หลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 850 MHz 1500 MHz 1800 MHz 2100 MHz 2300 MHz และ 26 GHz. วันที่ 31 มีนาคม 2025.

ในช่วงก่อนที่ กสทช. จะมีมติกำหนดคลื่นความถี่และราคาที่เปิดประมูล ทาง กสทช. ได้ลองใช้วิธีการคำนวณที่หลากหลายในแต่ละคลื่น และได้นำผลการคำนวณเหล่านั้นมาเผยแพร่เพื่อทำประชาพิจารณ์ (public hearing) โดยแนวทางที่ (1) คือการคำนวณแบบค่าเฉลี่ยสัมบูรณ์ (Absolute Value) และแนวทางที่ (2) คือการนำมูลค่าจากแนวทางที่ (1) มาปรับด้วยดัชนีการแข่งขันในตลาด (HHI)

สิ่งที่น่าสังเกตคือในการคำนวณ (2) กลับมีมูลค่าที่น้อยลงจากแนวทางที่ (1) ซึ่งตามหลักแล้วเมื่อการแข่งขันลดลง ราคาประเมินมูลค่าคลื่นสูงควรจะสูงขึ้น เพื่อดึงค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากเอกชน แต่ตามการคำนวณของ กสทช. มูลค่าคลื่นกลับลดลง

ถึงแม้ว่าสุดท้ายทาง กสทช. จะไม่ได้ใช้ราคาตามการคำนวณ (2) แต่ผลลัพธ์ที่ผิดแปลกไปจากหลักการที่ควรจะเป็นนำมาสู่คำถามถึงสูตรหรือวิธีการที่ กสทช. ใช้ในการคำนวนว่าเหมาะสมต่อการประเมินมูลค่าคลื่นหรือไม่

ข้อสังเกต 2: เอาของเก่ามาขายใหม่ ทำไมตั้งราคาเดิม?

กรณีคลื่นความถี่ย่าน 2100 MHz ทาง กสทช. ตั้งมูลค่าตามที่เคยเปิดประมูลไว้ปี 2555 ในราคา 4,500 ล้านบาท ซึ่งอาจมีแนวโน้มราคาต่ำกว่าราคาที่ควรจะเป็นเนื่องจาก

• ในปี 2555 ทาง กสทช. เองจ้างทีมวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยประเมินมูลค่าคลื่น ซึ่งมีผลการประเมินอยู่ที่ 6,440 ล้านบาทต่อสล็อต แต่สุดท้ายในปีดังกล่าวทาง กสทช. ก็ตั้งราคาไว้ที่ 4,500 ล้านบาทต่อสล็อต และสุดท้ายผู้ประมูลก็จ่ายเพียงแค่ 4,500 ต่อสล็อต^[5]ปกป้อง จันวิทย์. 2018. อ่าน “เกมประมูลคลื่นความถี่” กับ พรเทพ เบญญาอภิกุล. 101 WORLD. URL: https://www.the101.world/pornthep-interview/ นั่นหมายความว่าราคา 4,500 ล้านบาทต่อสล็อตอาจจะเป็นราคาที่ต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริงตั้งแต่ในสมัยปี 2555 แล้ว
• นับจากปี 2555 บริบททางเศรษฐกิจก็เปลี่ยนไปแล้ว หากมูลค่าทางเศรษฐกิจของคลื่นความถี่ขึ้นกับอุปสงค์และอุปทานของคลื่น ในด้านอุปสงค์จำนวนประชากรรวมถึงระดับรายได้ของคนไทยก็ย่อมเปลี่ยนไปจากเมื่อ 10 ปีที่แล้ว จำนวนผู้ให้บริการคลื่นความถี่ก็ลดลง  รวมถึงผู้ให้บริการแต่ละรายก็มีจำนวนคลื่นความถี่ในมือที่เปลี่ยนไป ส่งผลต่อความจำเป็นที่จะต้องหาคลื่นความถี่มาเพิ่มในมือ ในขณะที่ในด้านอุปทานจำนวนย่านความถี่คลื่นที่ถูกใช้งานก็ไม่เท่ากันกับเมื่อในอดีต การจะนำราคาประมูลเดิมในปี 2555 มาอ้างอิงก็ควรต้องปรับฐานราคาตามการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยเหล่านี้ด้วย  

ข้อสังเกต 3: แบบจำลองขาดความแม่นยำ การคำนวนอาจผิดพลาด?

กรณีคลื่นความถี่ย่าน 2300 MHz ทาง กสทช. ใช้วิธีทางเศรษฐมิติในการคำนวณมูลค่าของคลื่น โดยวิธีดังกล่าวจะนำข้อมูลการประมูลคลื่นจากทั่วโลกมาสร้างเป็นแบบจำลอง ว่ามีตัวแปรใดที่ส่งผลต่อราคาการประมูลคลื่นบ้าง และการเปลี่ยนแปลงของตัวแปรเหล่านั้นมีผลต่อราคาคลื่นในทิศทางใดและมีน้ำหนักมากเพียงใด

ตัวอย่างเช่น ตัวแปรจำนวนประชากรในประเทศและตัวแปรผู้ให้บริการสัญญาณมือถือย่อมน่าจะมีทิศทางเป็นบวกต่อราคาคลื่นทั้งคู่ โดยหากประชากรในประเทศเยอะขึ้น ความต้องการใช้บริการมือถือก็มากขึ้น ทำให้ผู้ให้บริการได้รายได้เพิ่มขึ้นและพร้อมจะจ่ายค่าประมูลคลื่นมากขึ้น ดังนั้นราคาคลื่นก็น่าจะแพงขึ้น ในขณะเดียวกันหากผู้ให้บริการสัญญาณมือถือเพิ่มขึ้น และผู้เข้าร่วมประมูลแย่งชิงคลื่นความถี่มีจำนวนมากขึ้น ข้อเสนอราคาประมูลคลื่นก็น่าจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นไปด้วย อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จำนวนประชากรจะมีผลต่อราคาในทิศทางเดียวกัน แต่การเพิ่มขึ้นของประชากรหนึ่งคนไม่น่าจะมีผลให้ราคาประมูลคลื่นสูงขึ้นได้เท่ากับการมีผู้ให้บริการมือถือเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งราย ดังนั้นน้ำหนักตัวแปรของประชากรในประเทศย่อมจะมีค่าน้อยกว่าตัวแปรผู้ให้บริการสัญญาณมือถือ

ในแบบจำลองที่ กสทช. ใช้คำนวณมูลค่าของคลื่น 2300 MHz กสทช. ได้ใช้ตัวแปรในการคำนวนประกอบไปด้วย ประเภทระดับรายได้ของประเทศ ระดับการแข่งขันในประเทศ และระดับรายได้ของประเทศ ในการคำนวนเท่านั้น ซึ่งภายใต้แบบจำลองเศรษฐมิติที่ กสทช. ใช้มีข้อน่าสังเกตคือ

1. โดยปกติแล้วในการสร้างแบบจำลองเศรษฐมิติ ยิ่งข้อมูลที่นำมาใช้ในการสร้างแบบจำลองมีมาก แบบจำลองยิ่งมีความแม่นยำ แต่เนื่องจากการประมูลคลื่นความถี่เป็นเหตุการณ์ที่ไม่ได้เกิดขึ้นบ่อยมากนัก จึงมีชุดข้อมูลให้ทาง กสทช. ใช้ในการสร้างแบบจำลองเพียง 74 ชุดข้อมูลเท่านั้น การมีชุดข้อมูลน้อยทำให้แบบจำลองมีความแม่นยำต่ำ ตัวแปรหลายๆ ตัวจึงมีค่าความผันผวนสูง ขาดความแม่นยำที่จะนำมาใช้ในแบบจำลอง
2. เมื่อตัวแปรหลายตัวมีค่าความผันผวนสูงทาง กสทช. จึงตัดตัวแปรหลายตัวออกจากแบบจำลอง เช่น อายุใบอนุญาต (ยิ่งอนุญาตให้ใช้ได้นานยิ่งควรจะราคาสูง) ปริมาณแบนด์วิธที่นำมาจัดสรร (ยิ่งมีเยอะราคายิ่งลดลง) จำนวนประชากร (ยิ่งมากราคายิ่งเพิ่ม) ซึ่งตัวแปรเหล่านี้น่าจะเป็นตัวแปรที่มีผลต่อราคา
3. ในแบบจำลองเศรษฐมิติ ทาง กสทช. ใช้จำนวนผู้ให้บริการที่มีส่วนแบ่งตลาดอย่างมีนัยสำคัญเป็นตัวแปรด้านระดับการแข่งขันในประเทศ โดยตามแบบจำลอง ตัวแปรนี้มีค่าเป็นบวก กล่าวคือยิ่งมีจำนวนผู้ให้บริการมากย่อมแข่งขันกันเสนอราคาแย่งชิงคลื่นความถี่ ในทางกลับกันตามแบบจำลองนี้ หากผู้ให้บริการมีจำนวนน้อย ราคาคลื่นจะลดลง ซึ่งสวนทางกับแนวทางที่ควรจะเป็น เนื่องจากหากผู้ให้บริการมีจำนวนน้อย ผู้ให้บริการจะสามารถใช้ประโยชน์จากคลื่นในการหารายได้มากขึ้น (เนื่องจากคู่แข่งมีน้อย) ดังนั้นหากรัฐต้องการจะดึงค่าเช่าทางเศรษฐกิจออกจากผู้ให้บริการ ก็ควรจะตั้งราคาให้สูงขึ้นหากผู้ให้บริการมีน้อย

จากข้อสังเกตทั้ง 3 ประการ วิธีการกำหนดราคาของ กสทช. อาจไม่สามารถสะท้อนมูลค่าที่แท้จริงของแต่ละคลื่นความถี่ได้ โดยมีแนวโน้มที่ราคาประมูลที่ตั้งไว้เริ่มต้นอาจจะต่ำกว่าความเป็นจริง ซึ่งหากในการประมูลผู้เข้าร่วมประมูลที่มีเพียงสองรายไม่แข่งขันกันยื่นราคาและได้คลื่นความถี่ไปด้วยราคาที่ตั้งไว้เริ่มต้น นั่นอาจหมายความว่าทาง กสทช. จัดโปรโมชันให้สิทธิค่ายมือถือยักษ์ใหญ่ใช้ทรัพยากรคลื่นความถี่ของประเทศได้ในราคาถูก

ยิ่งไปกว่านั้น หากนำราคาที่ทาง กสทช. ตั้งไว้ไปเทียบกับราคาที่ทางบริษัทเอกชนประเมินมูลค่าทางเศรษฐกิจของแต่ละคลื่น จะพบว่าเอกชนประเมินมูลค่าทางเศรษฐกิจของคลื่นสูงกว่าราคาที่ กสทช. ตั้งไว้ประมาณ 1.8 เท่า โดยราคาที่ทางบริษัท โทรคมนาคมแห่งชาติ เคยปล่อยเช่าคลื่น 2100 MHz ให้กับ AIS อยู่ที่สล็อตละ 12,699.1 ล้านบาท และเคยปล่อยเช่าคลื่น 2300 MHz ให้กับ DTAC ที่สล็อตละ 7,309.1 ล้านบาท

บทส่งท้าย: เงื่อนไขหลังประมูล

ภายหลังการควบรวมของผู้ให้บริการสัญญาณมือถือ (TRUE+DTAC) การแข่งขันในตลาดสัญญาณมือถือลดลง ส่งผลกระทบต่อผู้ใช้บริการทั้งต้องจ่ายค่าบริการแพงขึ้น สัญญาณมือถือที่ได้รับมีคุณภาพแย่ลง และติดต่อเจ้าหน้าที่ให้บริการได้ยากขึ้น^[6]กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์, กษิดิ์เดช คำพุช, และฉัตร คำแสง. 2025. ประเมินผลงาน กสทช. ภายหลัง 2 ปีควบรวม TRUE+DTAC และ 1 ปีควบรวม AIS+3BB. 101 PUB. URL: https://101pub.org/telecom-merger-consumer-watch/ การประมูลคลื่นที่กำลังจะเกิดขึ้นที่มีผู้เข้าร่วมการประมูลเพียงแค่สองรายอาจยิ่งซ้ำเติมสภาพปัญหาการแข่งขันในตลาดที่ตกต่ำนอกจากเรื่องราคาคลื่นแล้ว การตั้งเงื่อนไขผู้ที่ชนะการประมูลคลื่นต้องปฏิบัติตามจึงเป็นอีกวาระสำคัญที่จะช่วยผู้ใช้บริการสัญญาณมือถือได้ เช่น อาจกำหนดให้ผู้ที่ชนะประมูลคลื่นต้องขยายเสาสัญญาณ 5G ใปในพื้นที่ขาดแคลน กำหนดเงื่อนไขให้ผู้ที่ชนะประมูลต้องมีแพ็กเกจราคาต่ำสำหรับผู้มีรายได้น้อยที่ครอบคลุมมากกว่าผู้ถือบัตรคนและผู้ถือบัตรผู้พิการ^[7]กองบรรณาธิการ. 2567. 3 ค่ายมือถือเปิดแพ็กเกจเน็ตถูก เพื่อคนพิการ-ผู้ถือบัตรคนจน. Thairath Money. URL: https://www.thairath.co.th/money/economics/thai_economics/2781676 หรือจะส่งเสริมให้ผู้ให้บริการที่ไม่มีคลื่นเป็นของตัวเองสามารถเติบโตแข่งขันกับรายหลักได้อย่างไร