5 เรื่องเล่า vs 5 เรื่องจริง ดีลควบรวมทรู+ดีแทค และบทบาทของ กสทช.

การควบรวมระหว่างทรูและดีแทค ถือเป็น ‘ดีลใหญ่’ ที่สุดดีลหนึ่งของไทย การควบรวมธุรกิจครั้งนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อผู้ใช้บริการโทรศัพท์มือถือเกือบ 120 ล้านเลขหมาย และกระเทือนถึงอนาคตเศรษฐกิจดิจิทัลของไทยในภาพรวม

แม้จะเป็น ‘เรื่องใหญ่’ ขนาดนี้ แต่ผู้เกี่ยวข้องต่อการกำกับดูแลมักจะออกมาให้ ‘เรื่องเล่า’ ในทำนองว่า การรวมธุรกิจครั้งนี้ไม่ก่อให้เกิดผลเสีย และอาจเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค ตั้งแต่การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบยังไม่เสร็จสมบูรณ์ ตลอดจนการบอกปัดอำนาจหน้าที่ของตนเองว่าไม่มีอำนาจกำกับดูแลการควบรวมธุรกิจนี้

101 PUB – 101 Public Policy Think Tank ขอตรวจสอบ ‘เรื่องเล่า’ เหล่านั้น และเสนอ ‘เรื่องจริง’ ของการวิเคราะห์การรวมธุรกิจครั้งนี้ผ่านข้อมูลและกฎหมายที่จับต้องได้

เรื่องเล่า: การควบรวมจะลดผู้ให้บริการมือถือจาก 4 เป็น 3 ราย ตลาดยังมีการแข่งขัน และผู้บริโภคยังมีทางเลือก

ความจริง: เป็นจริงเพียงบนเอกสารใบอนุญาต แต่การควบรวมจะลดจำนวน ‘ผู้ให้บริการรายหลัก’ ที่มีนัยสำคัญต่อการแข่งขันจริงเหลือแค่ 2 ราย แบ่งตลาดโทรคมนาคมกันคนละครึ่ง

เอกสารวิเคราะห์การรวมธุรกิจในเบื้องต้นของ กสทช. ^[1]กสทช. 2565. ข้อมูลเบื้องต้นในการวิเคราะห์ผลกระทบกรณีการรวมธุรกิจระหว่างบริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส … Continue reading ตลอดจนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ^[2]การชี้แจงต่อกระทู้ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของนายชัยวุฒิ ธนาคมานุสรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม … Continue reading ได้เน้นย้ำว่าตลาดโทรคมนาคมของไทยจะยังมีการแข่งขัน เนื่องจากยังมี ไอเอเอส และ บริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติ (NT) แข่งขันอยู่ นอกจากนี้ ในการวิเคราะห์โครงสร้างตลาด ยังมีการรวมเอาผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่แบบโครงข่ายเสมือน (MVNO) ที่มีอยู่ 8 รายเข้ามาพิจารณาด้วย ดังนั้น ผู้เกี่ยวข้องจึงสรุปว่าไม่เป็นตลาดผูกขาดและผู้บริโภคยังมีทางเลือก

คำพูดดังกล่าวนั้นอาจถูกต้องตามใบอนุญาตประกอบธุรกิจ แต่ไม่ถูกต้องอย่างยิ่งในการวิเคราะห์การแข่งขันของตลาดโทรคมนาคม เพราะผู้เล่นอย่าง NT และ MVNO 8 ราย นี้มีส่วนแบ่งตลาดน้อยมากแม้จะดำเนินธุรกิจมาระยะหนึ่งแล้ว กล่าวคือ ตลาดโทรคมนาคมของไทยที่มีผู้ใช้บริการราว 120 ล้านเลขหมายนี้ เป็นของ NT ราว 3 ล้านเลขหมาย และของ MVNO เพียง 4 หมื่นเลขหมายเท่านั้น ซึ่งคิดเป็นส่วนแบ่งตลาดราว 2.8% และ 0.03% ตามลำดับ

ผู้ให้บริการที่มีส่วนแบ่งตลาดน้อยนั้นไม่สามารถสร้างแรงกดดันทางการแข่งขันได้มากเพียงพอสำหรับการรวมธุรกิจในตลาดที่มีรายใหญ่ยึดครองเช่นนี้ ซึ่งไม่ควรถูกนับรวมในการวิเคราะห์ผลกระทบจากการรวมธุรกิจ นอกจากนี้ ผู้ให้บริการที่มีส่วนแบ่งตลาดน้อยกว่า 10% เช่นนี้ยังถือเป็น ‘ผู้ประกอบการรายย่อย’ ตามประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549

ดังนั้น หลังควบรวม ตลาดโทรคมนาคมจะเหลือ ‘ผู้ให้บริการหลัก’ ที่มีนัยสำคัญต่อการแข่งขันจริงเพียง 2 ราย คือ 1.ทรู-ดีแทค และ 2.เอไอเอส แบ่งกันครองตลาดประมาณคนละครึ่ง ในตลาดย่อยโทรศัพท์เคลื่อนที่ภายในประเทศ (บริการโทรศัพท์เข้า-ออก) และตลาดอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์เคลื่อนที่ (บริการอินเทอร์เน็ตมือถือ) ซึ่งสอดคล้องกับนักวิชาการ ผู้กำหนดนโยบาย และนักเคลื่อนไหวทางสังคมที่ทำงานติดตามประเด็นนี้อย่างต่อเนื่อง อาทิ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, สฤณี อาชวานันทกุล, ศิริกัญญา ตันสกุล และบุญยืน ศิริธรรม

เมื่อนำเอาส่วนแบ่งตลาดมาคำนวณหาดัชนีการกระจุกตัว HHI ^[3]ดัชนีการกระจุกตัว HHI เป็นตัวชี้วัดว่าตลาดกระจุกตัวกับรายใหญ่มากเพียงใด คำนวณโดยนำส่วนแบ่งตลาดของแต่ละรายมายกกำลังสอง … Continue reading จะพบว่าการควบรวมจะทำให้ตลาดกระจุกตัวเพิ่มขึ้นอย่างรุนแรง โดยดัชนีการกระจุกตัว HHI เดิมมีค่าราว 3,500-3,600 จุด จะเพิ่มขึ้นราว 1,200 จุด (32.4-35.6%) ไปสู่ระดับ 4,700-4,800 จุด

การกระจุกตัวระดับนี้สูงเกินกว่าเกณฑ์ของ กสทช. ซึ่งจะเฝ้าระวังการควบรวมที่ทำให้ระดับการกระจุกตัวเกิน 2,500 จุด (ซึ่งเกินมาตลอดแม้จะไม่ควบรวม) และห้ามเพิ่มขึ้นมากกว่า 100 จุด ^[4]ประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 นอกจากนี้ ยังเป็นระดับที่สูงเกินไปสำหรับประเทศที่มีขนาดประชากรและการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างไทย เมื่อเทียบกับในต่างประเทศที่มีผู้ให้บริการราว 3-5 ราย และมีค่าดัชนีการกระจุกตัวโดยเฉลี่ย 2,000 – 4,000 จุด ^[5]Gillet, Joss. 2011. Competition and concentration – The distribution of market power in the global cellular industry. GSMA Intelligence.
Ofcom. 2017. The International Communications Market 2017.

เรื่องเล่า: การควบรวมจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ ลดต้นทุนการลงทุนของผู้ประกอบการ ช่วยให้ค่าบริการถูกลงเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค

ความจริง: การกระจุกตัวหลังการควบรวมจะสูงยิ่งกว่าเมื่อ 20 ปีก่อน ลดการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบการ เก็บเกี่ยวส่วนต่างได้มาก ไม่มีเหตุผลและแรงจูงใจให้ลดราคาค่าบริการแม้ต้นทุนในอนาคตจะต่ำลง

เอกสารข้อมูลเบื้องต้นในการวิเคราะห์ผลกระทบที่ทำโดย กสทช. พยายามหยิบยกกรณีการรวมธุรกิจจาก 4 เป็น 3 รายขึ้นมาหลายกรณีอาทิในประเทศ ออสเตรีย ไอร์แลนด์ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา ตลอดจนมาเลเซีย โดยยกกรณีศึกษาของประเทศไอร์แลนด์และออสเตรียเป็นตัวอย่างว่า อัตราค่าบริการมีแนวโน้มลดลงหลังจากการรวมธุรกิจ สวนทางกับความคิดดั้งเดิม 

ช่วงปี 2003 และ 2004 ตลาดโทรศัพท์มือถือของไทยมีดัชนีการกระจุกตัวสูงกว่า 4,000 จุด มีส่วนต่างระหว่างค่าบริการและต้นทุนการให้บริการโดยเฉลี่ยค่อนข้างมาก ค่าบริการเฉลี่ยสูงกว่า 600 บาท/เลขหมาย/เดือน

หลังจากนั้น ทรูได้เริ่มทำการแข่งขันด้านราคาที่เข้มข้น เพื่อสร้างฐานลูกค้า การกระจุกตัวของตลาดเริ่มน้อยลง ส่วนต่างระหว่างราคาและต้นทุนลดลง และทำให้ค่าบริการเฉลี่ยถูกลงอย่างรวดเร็ว

ข้อมูลล่าสุด (ก่อนเกิดโควิด-19) พบว่าตลาดโทรคมนาคมของไทยเริ่มมีการกระจุกตัวเพิ่มขึ้นจากการที่ดีแทคค่อยๆ สูญเสียส่วนแบ่งตลาดให้กับเอไอเอสและทรูซึ่งเป็นอันดับ 1 และ 2 ในตลาด ขณะเดียวกันก็เริ่มเห็นสัญญาณว่าส่วนต่างระหว่างค่าบริการกับต้นทุนกว้างขึ้นอีกครั้ง

101 PUB สร้างแบบจำลองทางเศรษฐมิติ เพื่อจำลองผลกระทบจากการกระจุกตัวที่เพิ่มขึ้นจากการรวมธุรกิจต่อผลการดำเนินงานในภาพรวมของตลาด โดยควบคุมปัจจัยด้านต้นทุน ความครอบคลุมของโครงข่าย รายได้ต่อหัวประชากร จำนวนเลขหมาย และสัดส่วนการใช้บริการเติมเงินและรายเดือน ข้อมูลปี 2003-2019 ของ GSMA Intelligence

แบบจำลองดังกล่าวพบว่าส่วนต่างระหว่างค่าบริการและต้นทุนจะสูงขึ้นทั้งตลาด ส่งผ่านเป็นค่าบริการที่แพงขึ้นสำหรับผู้บริโภค หากปัจจัยด้านต้นทุนลดลงไม่มากพอ

ในกรณีที่ไม่เกิดการควบรวม ค่าบริการเฉลี่ยของทั้งตลาดจะอยู่ที่ 220 บาท/เลขหมาย/เดือนตามโครงสร้างต้นทุนและการแข่งขันในปัจจุบัน แต่หากมีการควบรวมแล้วค่าบริการจะแพงขึ้น เมื่อคำนวณจากการกระจุกตัวที่สูงขึ้นในขณะที่ปัจจัยอื่นยังคงที่อยู่ โดยมีค่าตาม 3 ฉากทัศน์ ดังนี้

1) 235-242 บาท/เลขหมาย/เดือน เพิ่มขึ้น 15-22 บาท (7-10%) หาก 2 รายใหญ่แข่งขันกันรุนแรง

2) 249-270 บาท/เลขหมาย/เดือน เพิ่มขึ้น 29-50 บาท (13-23%) หาก 2 รายใหญ่แข่งขันกันตามปกติ

3) 365-480 บาท/เลขหมาย/เดือน เพิ่มขึ้น 245-260 บาท (66-120%) หาก 2 รายใหญ่สามารถฮั้วกันได้สำเร็จ (ไม่ว่าจะเป็นการฮั้วกันโดยมีข้อตกลงหรือไม่)

ผลการประเมินจากแบบจำลองนี้สอดคล้องกับงานวิจัยที่ศึกษาผลกระทบภาพรวมของการรวมธุรกิจโทรคมนาคมในต่างประเทศหลายกรณีหลังจากเกิดการควบรวมจริง^[6]Body of European Regulators for Electronic Communications. 2018. BEREC Report on Post-Merger Market Developments – Price Effects of Mobile Mergers in Austria, Ireland and Germany. แม้ว่าจะเป็นการควบรวมจาก 4 เหลือ 3 ราย (ในต่างประเทศไม่มีการควบรวมจาก 3 เป็น 2 ราย) อาทิ 1) การควบรวมในออสเตรีย (ซึ่งมีมาตรการส่งเสริมผู้ให้บริการโครงข่ายเสมือนหลังการควบรวม) ทำให้ราคาเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติในระยะสั้น ก่อนที่มาตรการเฉพาะเพื่อเยียวยาจะสามารถลบล้างผลกระทบในระยาวออกไปได้ 2) การควบรวมในไอร์แลนด์ซึ่งพบว่าราคาค่าบริการเพิ่มขึ้นสำหรับแพ็กเกจทุกขนาด โดยเฉพาะแพ็กเกจขนาดใหญ่ที่ราคาแพงขึ้นต่อเนื่องในระยะยาว โดยที่มาตรการส่งเสริม MVNO ไม่ค่อยมีผลต่อตลาด 3) การควบรวมในเยอรมนีก็พบหลักฐานว่าค่าบริการเพิ่มขึ้นสำหรับแพ็กเกจทุกขนาด

เมื่อพิจารณาตลาดโทรคมนาคมทั่วยุโรปแล้ว^[7]Csorba, Gergely; Zoltan Papai. 2015. Does one more or one less mobile operator affect prices? A comprehensive ex-post evaluation of entries and mergers in European mobile telecommunication markets. พบว่า ประเทศที่มีการควบรวมจาก 4 เป็น 3 รายจะยังไม่มีผลกระทบต่อราคาในระยะสั้น แต่ในระยะยาวแล้ว จะมีแนวโน้มที่ราคาสูงกว่าประเทศที่มีผู้ให้บริการ 4 รายโดยไม่มีการควบรวมถึง 29% ซึ่งกระทบต่อผู้บริโภคและเศรษฐกิจค่อนข้างรุนแรง

ในด้านต้นทุน นักวิเคราะห์การเงินประเมินว่าการควบรวมจะช่วยประหยัดต้นทุนลงได้ราว 4,000-5,000 ล้านบาทต่อปีให้กับผู้ควบรวม^[8] อาทิ https://www.bangkokbiznews.com/business/994930, https://thunhoon.com/article/253652, https://www.bangkokbiznews.com/business/1001161 ซึ่งคิดเป็น 4-7 บาท/เลขหมาย/เดือนเท่านั้น จึงน้อยกว่าการเพิ่มขึ้นของราคาตามแบบจำลองทางเศรษฐมิติ

นอกจากนี้ แบบจำลองยังพบว่าเมื่อต้นทุนลดลง 10% จะทำให้ราคาลดลงประมาณ 3.6-4.0% เท่านั้น ซึ่งในอนาคตที่เทคโนโลยีพัฒนามากขึ้น ต้นทุนการให้บริการมีแนวโน้มต่ำลงในระยะยาวอยู่แล้ว จะมีการส่งต่อผลประโยชน์ให้กับผู้บริโภคอย่างไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย

คำกล่าวอ้างเรื่องการประหยัดต้นทุนจะนำไปสู่การพัฒนาเป็นบริษัทเทคโนโลยีนั้นเป็นเรื่องที่ไม่เกี่ยวข้องกันและเป็นไปได้ยาก เนื่องจากเป็นธุรกิจที่มีความแตกต่างกันอย่างมาก นอกจากนี้ การพัฒนาเศรษฐกิจไทยสู่ยุคดิจิทัลยังเป็นไปได้ยากขึ้น เนื่องจากอุตสาหกรรมโทรคมนาคมซึ่งเป็นกระดูกสันหลังของการสื่อสารข้อมูลยุคดิจิทัลมีการแข่งขันน้อยและมีแนวโน้มราคาแพงขึ้น

ราคาที่ผู้บริโภคต้องจ่ายเพิ่มนี้อาจมาได้หลายรูปแบบ อาทิ แพ็กเกจเท่าเดิมแต่ค่าบริการแพงขึ้น, ราคาเท่าเดิมแต่แพ็กเกจเล็กลง, ค่าบริการ/แพ็กเกจขั้นต่ำแพงขึ้น, คุณภาพบริการ สัญญาณ ความเร็วไม่ดีอย่างที่ควรจะเป็น และในระยะยาวที่ต้นทุนลดลงตามเทคโนโลยีไปแล้ว แต่ราคากลับไม่ลดลงเท่า

เรื่องเล่า: หลังควบรวมแล้ว รายใหม่ยังเข้ามาแข่งขันได้

ความจริง: รายใหญ่จะครอบครองคลื่นและโครงข่ายโทรคมนาคมไว้มาก รายใหม่จะมีต้นทุนสูง เข้ามาแข่งขันได้ยากยิ่งขึ้น

กสทช. ได้ประเมินการถือครองคลื่นความถี่หลังการควบรวม ซึ่งพบว่ามีการถือคลื่นความถี่กระจุกตัวเพิ่มขึ้น แต่จะไปเน้นว่า ทรู-ดีแทค มีคลื่นความถี่ทั้งหมดน้อยกว่าเอไอเอสอยู่

อย่างไรก็ตาม ประเด็นสำคัญคือ การควบรวมทรู-ดีแทคจะทำให้ทรัพยากรสำคัญทั้งคลื่นความถี่และโครงข่ายสัญญาณกระจุกตัวกับรายเดิมทั้งหมด (รวมถึงบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติซึ่งเป็นผู้เล่นรายย่อยที่อยู่ในตลาดมานาน) ซึ่งจะทำให้รายใหม่จะเข้ามาแข่งขันได้ยากขึ้น

คลื่นความถี่ถือเป็นทรัพยากรสำคัญที่สุดอย่างหนึ่งในการทำธุรกิจมือถือ เพราะเป็นช่องทางการรับ-ส่งข้อมูลของโทรศัพท์มือถือ หากใครมีคลื่นความถี่ให้ใช้มาก ก็ไม่ต้องลงทุนสร้างเสาส่งสัญญาณเพื่อกระตุ้นสัญญาณมากนัก จึงช่วยให้ต้นทุนธุรกิจลดลง

หลังควบรวม คลื่นความถี่กระจุกตัวอย่างมากในมือผู้ให้บริการรายเดิม สำหรับคลื่น 3G และ 4G ทรู-ดีแทคจะถือครองคลื่น 130 เมกะเฮิรตซ์หรือ 38.2% เอไอเอสถือครองคลื่น 90 เมกะเฮิรตซ์ หรือ 26.5% และบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติถือครอง 120 เมกะเฮิรตซ์ หรือ 35.3% สำหรับคลื่น 5G ทรู-ดีแทคจะถือครองคลื่น 1,130 เมกะเฮิรตซ์ หรือ 49.2% ในขณะที่ เอไอเอสถือครอง 1,330 เมกะเฮิรตซ์ (46.2%) และบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติถือครอง 420 เมกะเฮิรตซ์ คิดเป็น 14.6%

ในแง่การแข่งขัน การควบรวมน่าจะทำให้ทรู-ดีแทคมีต้นทุนและแข่งขันได้สูสีกับเอไอเอสมากยิ่งขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน รายใหม่ที่ต้องการเข้าสู่ตลาดจะมีคลื่นให้ใช้งานน้อย มีต้นทุนทางธุรกิจสูง ทั้งการลงทุนเสาสัญญาณ เช่าใช้โครงข่ายจากรายเดิม ตลอดจนการสร้างฐานลูกค้าใหม่ ทำให้เข้ามาแข่งขันได้ยากยิ่งขึ้น

เป็นที่น่าสังเกตว่าบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติเป็นรัฐวิสาหกิจที่อยู่มานาน และมีคลื่นความถี่ในมือค่อนข้างมาก ก็ยังยากต่อการสร้างฐานลูกค้าเพื่อขึ้นมาเป็นผู้เล่นที่มีนัยสำคัญ

เรื่องเล่า: กสทช. เป็นเพียงผู้รับจดแจ้งรายงาน ไม่มีอำนาจสั่งห้ามการควบรวม

ความจริง: กสทช. มีอำนาจและหน้าที่กำกับการควบรวมครั้งนี้อย่างเต็มที่ สามารถอนุญาต ไม่อนุญาต หรือให้อนุญาตอย่างมีเงื่อนไขก็ได้

ในเอกสารสรุปข้อมูลการควบบริษัทระหว่างบริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) โดย กสทช. มีการวิเคราะห์รูปแบบธุรกิจและการถือใบอนุญาต ตลอดจนการวิเคราะห์กฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งสรุปว่าผู้รวมธุรกิจมีหน้าที่ต้องรายงานต่อเลขาธิการ กสทช. ไม่น้อยกว่า 90 วันก่อนดำเนินการ ไม่มีอำนาจในการไม่ให้อนุญาต ทำได้เพียงการกำหนดมาตรการเฉพาะ หากพิจารณาแล้วพบว่าอาจมีผลกระทบต่อการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญ

ในความจริงนั้น อำนาจและหน้าที่ของ กสทช. เขียนไว้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ร.บ.กสทช. ตลอดจนประกาศของ กสทช. ที่ให้อำนาจกำกับดูแลโดยมีมาตรการป้องกันไม่ให้แสวงหาประโยชน์จากผู้บริโภคโดยไม่เป็นธรรม ตลอดจนป้องกันไม่ให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาด หรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน^[9]สามารถดูสรุปได้จากบทความของ สฤณี อาชวานันทกุล

กฎหมายที่ให้อำนาจหน้าที่อย่างเป็นรูปธรรม คือ ประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในการการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 ที่ระบุไว้ค่อนข้างชัดเจน ข้อ 5 ของประกาศนี้กำหนดให้การรวมธุรกิจของผู้รับใบอนุญาตหรือผู้มีอำนาจควบคุมที่ก่อให้เกิดนิติบุคคลใหม่เช่นนี้ จะต้องรายงานต่อ กสทช. ซึ่งข้อ 9 ระบุว่าให้ถือเป็นการ ‘ขออนุญาต’ ตาม ประกาศ กทช. เรื่อง มาตรการป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549

ข้อ 8 ของประกาศฉบับ พ.ศ. 2549 นี้ยังระบุว่า การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน ไม่ว่าจะในทางตรง ทางอ้อม หรือผ่านตัวแทน จะทำไม่ได้ เว้นแต่ได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการเสียก่อนในกรณีที่พิจารณาแล้วเห็นว่าการถือครองธุรกิจนี้อาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขันในการให้บริการโทรคมนาคม คณะกรรมการสามารถสั่งห้ามการถือครองกิจการได้

นอกจากนี้ ประกาศฉบับ พ.ศ. 2549 และประกาศฉบับ พ.ศ. 2561 ให้อำนาจ กสทช. ในการกำหนดเงื่อนไขหรือมาตรการเฉพาะสำหรับการควบรวม โดยที่ประกาศ พ.ศ. 2561 ให้เกณฑ์ไว้ว่าสามารถทำได้เมื่อ
1) ดัชนีการกระจุกตัวหลังการควบรวมสูงกว่า 2,500 จุด
2) มีการเพิ่มขึ้นจากเดิมมากกว่า 100 จุด
3) รายใหม่มีอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และ
4) มีการครอบครองโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ซึ่ง 101 PUB ประเมินว่าเข้าเกณฑ์ครบทุกข้อ

กสทช. สามารถประกาศให้ผู้ประกอบการหลักในธุรกิจโทรคมนาคมเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด และใช้มาตรการเฉพาะเพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบต่อการแข่งขันได้

ดังนั้น ที่ กสทช. มักจะเน้นย้ำว่าตนเป็นผู้รับแจ้งรายงาน ไม่มีอำนาจในการสั่งห้ามการควบรวมนั้นจึงไม่เป็นความจริง เพราะสามารถให้อนุญาต อนุญาตอย่างมีเงื่อนไข หรือไม่อนุญาตตามการพิจารณาผลกระทบต่อการแข่งขัน

101 PUB เสนอว่า กสทช. ต้องกำกับดูแลเพื่อรักษา-เพิ่มการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมให้มากขึ้น ซึ่งการแข่งขันจะทำให้ผู้บริโภคได้ประโยชน์ในท้ายที่สุด

ทางเลือกที่ดีที่สุดต่อสังคม คือ กสทช. ‘ไม่อนุญาต’ ให้เกิดการรวมธุรกิจครั้งนี้ขึ้น และหากดีแทคยังต้องการออกจากตลาดโทรคมนาคมในประเทศไทย ก็ควรหาและขายกิจการให้กับผู้ประกอบการรายใหม่ที่ประสงค์เข้าสู่ตลาด หรือไม่ก็ขายทอดตลาดมากกว่าการมุ่งรวมธุรกิจกับรายเดิม

หากจะอนุญาตให้มีการควบรวม ควรใช้ ‘มาตรการเฉพาะเชิงโครงสร้าง’ อย่างเข้มข้น เพื่อไม่ให้การแข่งขันลดลง อาทิ การให้ผู้ควบรวมขายคลื่นความถี่ และเสาสัญญาณบางส่วนแก่ผู้เล่นรายใหม่ เพื่อให้มีทรัพยากรเพียงพอต่อการดำเนินธุรกิจโดยมีต้นทุนที่พอแข่งขันได้

กสทช. ยังควรสั่งให้ปล่อยเช่าโครงสร้างพื้นฐานแก่รายใหม่ที่อัตราต้นทุน เป็นระยะเวลายาว เช่น 10 ปี เพื่อให้สามารถดำเนินธุรกิจได้ครอบคลุมประชากรและพื้นที่ในระดับเดียวกันกับผู้เล่นรายเดิมเป็นอย่างน้อย

การควบรวมครั้งนี้สร้างผลกระทบต่อการแข่งขันในระดับโครงสร้างตลาด การใช้มาตรการเชิงพฤติกรรมอาจไม่เพียงพอต่อการเยียวยาผลกระทบในระยะสั้นและระยะยาว ตลอดจนการติดตามตรวจสอบที่ทำได้ยาก และมีปัญหามาโดยตลอด อาทิ มาตรการกำหนดให้ผู้บริการลดราคาหลังจากการประมูลคลื่นความถี่ แต่ในทางปฏิบัติแล้วไปลดราคาแพ็กเกจที่ผู้ใช้บริการน้อย หรือการควบคุมคุณภาพสัญญาณและความครอบคลุมที่ยังมีจุดอับสัญญาณ สายถูกตัด ตลอดจนความครอบคลุมที่ยังไม่เคยไปถึงพื้นที่ห่างไกลอันเนื่องจาก กสทช. กำหนดเกณฑ์ให้สัญญาณครอบคลุมประชากรส่วนใหญ่เป็นหลัก

นอกจากนี้ กสทช. ยังสามารถช่วยลดต้นทุนการดำเนินการเพิ่มเติม ซึ่งเป็นประโยชน์ทั้งกับผู้ประกอบการและผู้บริโภค โดยไม่ต้องทำลายการแข่งขัน โดยเฉพาะ

1) การเวนคืนคลื่นความถี่ที่ไม่ได้ถูกใช้งานอย่างเต็มมูลค่า และนำมาจัดสรรใหม่ (Spectrum refarming) เพื่อให้โทรคมนาคมมีคลื่นความถี่เพียงพอต่อการใช้งานมากยิ่งขึ้น และ

2) การกำหนดเงื่อนไขการใช้โครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคมร่วมกัน (Infrastructure sharing) ที่ช่วยให้เกิดการตั้งและใช้เสาสัญญาณร่วมกันได้มากขึ้น แทนที่ทุกเจ้าจะต้องมีเสาสัญญาณของตนเอง

เรื่องเล่า: การพิจารณาครั้งนี้เป็นไปตามกฎหมาย พิจารณาอย่างรอบคอบ

ความจริง: กรอบกฎหมายที่ใช้ในการพิจารณายังมีช่องว่าง ที่ควรได้รับการยกเครื่องเพื่อเพิ่มความเป็นอิสระและความโปร่งใส

กระบวนการพิจารณาของหน่วยงานกำกับดูแลด้านการแข่งขันในครั้งนี้สะท้อนถึงช่องว่างทางกฎหมายในหลายขั้นตอน ตั้งแต่การปัดความรับผิดชอบระหว่าง กสทช. และคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า การไม่มีมาตรการติดตามการเจรจาเพื่อป้องกันการแลกเปลี่ยนข้อมูลลับทางธุรกิจระหว่างผู้รวมธุรกิจโดยที่ยังไม่ได้รับอนุญาต กระบวนการได้มาซึ่งที่ปรึกษาอิสระเพื่อทำความเห็นประกอบการพิจารณาให้แก่ กสทช. ตลอดจนการปกปิดเอกสารที่เกี่ยวข้อง

ประเด็นที่ 101 PUB เห็นว่ามีความสำคัญต่อการพิจารณาการรวมธุรกิจ ซึ่งมีปัญหาอย่างมากโดยไม่ต้องพิสูจน์ความผิดกัน และควรได้รับการยกเครื่องกฎหมายทันทีมีอยู่ 2 ประเด็น

1. ปรับกระบวนการสรรหาที่ปรึกษาอิสระ ให้จัดทำความเห็นประกอบการรายงานการรวมธุรกิจได้อย่างอิสระจากผู้รวมธุรกิจและเชี่ยวชาญตรงจุดมากยิ่งขึ้น

กระบวนการในปัจจุบันตามประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในการการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 ข้อ 10 ผู้ยื่นรวมธุรกิจต้องเสนอรายชื่อที่ปรึกษาอิสระด้านการเงิน บัญชี หรือกฎหมาย แล้วเลขาธิการ กสทช. จะแต่งตั้งที่ปรึกษาอิสระจากรายชื่อดังกล่าว โดยให้ผู้ควบรวมจ่ายค่าที่ปรึกษา

การกำหนดกระบวนการเช่นนี้มีลักษณะชงเองกินเอง เพราะเป็นผู้ที่ต้องการรวมธุรกิจ แล้วเสนอชื่อที่ปรึกษาอิสระเพื่อมาทำความเห็นประกอบการรวมธุรกิจของตนเอง และในทางปฏิบัติ ผู้ยื่นควบรวมได้ยื่นชื่อที่ปรึกษาอิสระมาเพียงรายเดียวและมีการแต่งตั้งกันตามนั้น ^[10]https://www.thairath.co.th/business/other/2308337

ที่จริงแล้ว กสทช. ควรจะเป็นผู้คัดเลือกที่ปรึกษาอิสระและแต่งตั้งด้วยตนเอง ไม่ใช่แต่งตั้งตามที่บริษัทผู้ควบรวมเสนอเข้ามา และควรตั้งที่ปรึกษาอิสระ ที่เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์อุตสาหกรรมและการแข่งขันเป็นการเฉพาะ มากกว่าที่ปรึกษาด้านการเงิน บัญชี หรือกฎหมาย โดยให้ผู้ขอควบรวมจ่ายค่าที่ปรึกษาอิสระ

2.  เปิดเผยข้อมูลในกระบวนการพิจารณาให้เกิดความโปร่งใส ประชาชนรู้ว่ากำลังคิดหรือพิจารณาอะไร อย่างไร

ในปัจจุบัน เอกสารที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์การรวมธุรกิจครั้งนี้ถูกเก็บไว้เป็นความลับ โดยอ้างว่าเป็นข้อมูลความลับทางธุรกิจ

แท้จริงแล้วข้อมูลตัวเลขหลายอย่างเป็นข้อมูลสาธารณะ ข้อมูลที่หาได้จากมาตรการเปิดเผยข้อมูลของตลาดหลักทรัพย์ หรือเป็นตัวเลขภาพรวมของอุตสาหกรรม ‘ที่ไม่ใช่ข้อมูลของธุรกิจรายหนึ่งรายใด’ แต่เมื่อทุกอย่างถูกปกปิดไว้ สิ่งที่ถูกปิดตามไปด้วยคือ วิธีวิเคราะห์ข้อมูล ผลการศึกษาผลกระทบ ตลอดจนข้อคิดเห็นของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ที่สำคัญต่อการพิจารณาการรวมธุรกิจ ซึ่งประชาชนควรรู้ได้

กสทช. ควรเปิดเผยข้อมูลและเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาทั้งหมด อาทิ รายงานศึกษาผลกระทบจากการรวมธุรกิจทุกฉบับ, มติที่ประชุมทั้งคณะกรรมการชุดใหญ่ และอนุกรรมการที่ศึกษาการรวมธุรกิจครั้งนี้โดยตรง ทั้งความเห็นของเสียงข้างมากและเสียงข้างน้อย และใช้วิธีถมดำเฉพาะตัวเลขที่เป็นความลับทางธุรกิจจริงๆ แทนที่การปิดไม่ให้เข้าถึงเอกสารทั้งหมด