รัฐธรรมนูญใหม่ไม่ไปไหน ไม่ชวนสังคมไทยช่วยคิด-ช่วยฝัน

รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือสำคัญในการวางหลักการและกลไกคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค และศักดิ์ศรีในฐานะมนุษย์ของประชาชน พร้อมทั้งกำหนดโครงสร้างและวิธีทำงานของรัฐบาลว่าจะสามารถขับเคลื่อนนโยบายให้คนไทย “มีกิน มีใช้ มีเกียรติ มีศักดิ์ศรี ไปพร้อมๆ กัน” ได้ดีแค่ไหน^[1]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “ทำรัฐธรรมนูญใหม่ เกี่ยวกับเราอย่างไร?: Explainer 101,” 101 Public Policy Think Tank, 15 กรกฎาคม 2024, https://101pub.org/explainer-constitution-and-citizen/ (เข้าถึงเมื่อ 25 ธันวาคม … Continue reading

ท่ามกลางความขัดแย้งและกระแสเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองอันทรงพลัง พรรคเพื่อไทยได้หาเสียงไว้ว่าจะ ‘จัดทำรัฐธรรมนูญของประชาชนฉบับใหม่’ โดยหลังสามารถเป็นผู้นำจัดตั้งรัฐบาลผสม พรรคก็แถลงให้นโยบายนี้เป็นหนึ่งในนโยบายสำคัญ-เร่งด่วน จากยุคนายกรัฐมนตรี เศรษฐา ทวีสิน มาสู่ แพทองธาร ชินวัตร

แต่ดูเหมือนรัฐบาลจะขับเคลื่อนกระบวนการได้ล่าช้า ขาดการสื่อสาร-ทำความเข้าใจกับประชาชน และไม่เริ่มลงมือชวนสังคมไทยหาฉันทมติเสียทีว่า เนื้อหารัฐธรรมนูญใหม่ควรเปลี่ยนจากเดิมไปอย่างไร จนความหวังว่าสังคมไทยจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ดีๆ ภายในสิ้นรัฐบาลนี้ ดูจะเลือนรางลงเรื่อยๆ

ในโอกาสส่งท้ายปี-รัฐบาลครองเก้าอี้มา 16 เดือน 101 PUB ชวนรีวิวว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เดินหน้าไปถึงไหน? มีปัญหาอะไรที่น่าจับตามอง-แก้ไขต่อไปในปีหน้า

หาเสียง-แถลงต่อสภาเป็นนโยบาย ‘เร่งด่วน’ แต่เลือกขับเคลื่อนแบบ ‘เสียเวลาโดยไม่จำเป็น’

หนึ่งในข้อเสนอนโยบายเรือธงของพรรคเพื่อไทย ซึ่งหาเสียง ‘เปิดไว้ใหญ่’ ในการเลือกตั้งปีก่อน คือการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และขอความเห็นชอบจากประชาชนผ่านกระบวนการประชามติ ถือเป็นส่วนหนึ่งของชุดข้อเสนอปฏิรูประบบการเมืองให้เป็นประชาธิปไตยและสามารถแก้ไขปัญหาของประชาชนได้ดียิ่งขึ้น^[2]“การกำหนดนโยบายของพรรคการเมืองที่ต้องให้จ่ายเงิน ตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติประกอบร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 … Continue reading

หลังการเลือกตั้ง พรรคเพื่อไทยประสบความสำเร็จในการจัดตั้งรัฐบาลผสมภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี เศรษฐา ทวีสิน คณะรัฐมนตรีได้แถลงต่อรัฐสภาให้การ ‘แก้ปัญหารัฐธรรมนูญ’ เป็นหนึ่งในห้านโยบาย ‘เร่งด่วน’ เช่นเดียวกับแจกเงินหมื่น^[3]ดูเพิ่มเติม: ฉัตร คำแสง, “ไม่ดิจิทัล ไม่วอลเล็ต ไม่เร่งด่วน ไม่พายุหมุน ไม่กระตุ้นเศรษฐกิจ,” 101 Public Policy Think Tank, 12 ธันวาคม 2024, https://101pub.org/not-so-digital-wallet/ … Continue reading แก้หนี้ ลดราคาพลังงาน^[4]ดูเพิ่มเติม: กษิดิ์เดช คำพุช, “ผ่าตัดใหญ่โครงสร้างราคาน้ำมัน ช่วยให้น้ำมันถูกลงหรือไม่?,” 101 Public Policy Think Tank, 17 ธันวาคม 2024, https://101pub.org/oil-price-structure-reform/ … Continue reading และเพิ่มรายได้ภาคท่องเที่ยว^[5]“คำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี แถลงต่อรัฐสภา,” 11 กันยายน 2023, https://www.soc.go.th/wp-content/uploads/2023/09/history_66.pdf (เข้าถึงเมื่อ 25 ธันวาคม 2024).

แม้จะให้คำพูดไว้ว่าเร่งด่วน แต่รัฐบาล เศรษฐา ทวีสิน กลับ ‘เลือก’ เดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ด้วยวิธีการที่ใช้เวลา ‘นานโดยไม่จำเป็น’ เตะถ่วงกระบวนการให้ล่าช้ายิ่งกว่านโยบายเร่งด่วนอื่นๆ (ซึ่งก็ช้ามากอยู่แล้ว)

เท้าความก่อนว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องเริ่มจากแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เพื่อเปิดช่องให้สามารถดำเนินการได้ โดยการแก้ไขข้างต้นจะอนุมัติ-บังคับใช้ได้ก็ต่อเมื่อผ่านประชามติของประชาชน (ประชามติครั้งที่ 1)^[6]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 [2017], ม.256(8). หลังผ่านประชามติ-เปิดช่องสำเร็จ จึงสามารถจัดการเลือกตั้ง ส.ส.ร. แล้วมอบให้ ส.ส.ร. จัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่ จากนั้นก็จัดประชามติให้ประชาชนออกเสียงอีกครั้งว่า ยอมรับร่างรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ (ประชามติครั้งที่ 2)

แผนงานทำรัฐธรรมนูญใหม่ที่ถูกเสนอขึ้นมาในแวดวงการเมืองมีอยู่สองแผนใหญ่ๆ ได้แก่ ‘แผนประชามติสองครั้ง’ กับ ‘แผนประชามติสามครั้ง’ แผนสองครั้งคือจัดประชามติสองครั้งดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ส่วนแผนสามครั้งจะจัดประชามติเพิ่มอีกครั้งก่อนเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเพื่อเปิดช่อง (ประชามติครั้งที่ 0) ผู้สนับสนุนแผนนี้มองว่า การจัดประชามติครั้งที่ 0 เป็นการปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2021 ซึ่งระบุว่า

“หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป”^[7]“คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 [2021].”

อย่างไรก็ดี ไม่มีกฎหมายใดกำหนดให้ทำประชามติครั้งที่ 0 อีกทั้งศาลรัฐธรรมนูญก็มิได้ระบุชัดเจนว่าต้องทำประชามติครั้งที่ 0 หรือทำประชามติรวมกี่ครั้ง ประชามติครั้งที่ 1 ก็นับได้ว่าเป็นประชามติตามคำวินิจฉัยของศาลอยู่แล้ว การเพิ่มจำนวนครั้งประชามติจะส่งผลให้กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เสียเวลา-งบประมาณมากกว่าโดยไม่จำเป็น

แรกๆ รัฐบาลก็ไม่ชัดเจนว่าจะเดินแผนไหน แต่ที่สุดแล้ว รัฐบาลคิดใหญ่-ทำเป็น-เห็นรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องเร่งด่วน ก็เลือกใช้ ‘แผนประชามติสามครั้ง’ โดยในเดือนมกราคม ประธานรัฐสภาจากพรรคร่วมรัฐบาลอย่างพรรคประชาชาติสั่งไม่ให้บรรจุเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญปัจจุบันเพื่อเปิดช่องจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เป็นวาระการประชุมสภา ต่อมาในเดือนเมษายน คณะรัฐมนตรีก็มีมติวางแนวทางจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ตาม ‘แผนสามครั้ง’ เช่นกัน^[8]มติคณะรัฐมนตรี, 23 เมษายน 2024.

ครม. แพทองธารลดความสำคัญ-เร่งด่วน แก้กติกาประชามติสะดุด-ฉุดให้ยิ่งล่าช้า

รัฐบาลใหม่ (ที่เหมือนเดิม) ภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี แพทองธาร ชินวัตร ปรับลดลำดับความสำคัญ-เร่งด่วนของการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ จากสถานะ ‘นโยบายระยะเร่งด่วน’ ในยุคเศรษฐา ทวีสิน กลายเป็น ‘นโยบายระยะปานกลางถึงระยะยาว’ ตามคำแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อเดือนกันยายน^[9]“คำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี นางสาวแพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี แถลงต่อรัฐสภา,” 12 กันยายน 2024, https://www.soc.go.th/wp-content/uploads/2024/09/Policy_67_th.pdf (เข้าถึงเมื่อ 25 ธันวาคม … Continue reading แถมยังเผชิญอุปสรรคใหม่จากความล่าช้าในการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ประชามติ

พ.ร.บ. ประชามติ คือกติกาประชามติ ซึ่งปัจจุบันกำหนดว่า ประชามติจะผ่านได้ ก็ต่อเมื่อผ่าน ‘เสียงข้างมากสองชั้น’ หมายความว่า มี ‘ผู้มาใช้สิทธิ’ เกินกึ่งหนึ่งของจำนวน ‘ผู้มีสิทธิ’ ออกเสียงทั้งหมด และได้เสียงข้างมากจากผู้มาใช้สิทธิ ในแง่นี้ ประชามติจึงผ่านยาก อีกทั้งจำนวนผู้ไม่ไปใช้สิทธิยังมีส่วนตัดสินผลผ่าน-ไม่ผ่าน กลุ่มรณรงค์โหวตไม่เห็นชอบจึงอาจนำการไม่ไปใช้สิทธิมาเป็นเครื่องมือในการคว่ำประชามติได้ง่าย^[10]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “ประชามติแบบใดให้พัง: บทเรียนจากต่างประเทศ,” 101 Public Policy Think Tank, 10 พฤษภาคม 2024, https://101pub.org/lessons-from-referendums-abroad/ (เข้าถึงเมื่อ 25 ธันวาคม 2024).

สส. ฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านส่วนใหญ่เห็นตรงกันว่า ต้องปรับกติกาประชามติก่อนเริ่มประชามติครั้งแรก (ครั้งที่ 0 ตามนโยบายรัฐบาล) เพื่อให้สามารถขับเคลื่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ง่ายและเป็นธรรม โดยในเดือนสิงหาคม สส. มีมติเห็นชอบให้เปลี่ยนเกณฑ์ผ่านประชามติไปสู่เกณฑ์ ‘เสียงข้างมากธรรมดา’ คือผ่านได้ด้วยเสียงข้างมากของผู้มาใช้สิทธิ – ไม่ว่าจะมีผู้มาใช้สิทธิจำนวนเท่าใดก็ตาม

อย่างไรก็ดี สว. กลับไม่เห็นด้วยและตีกลับร่างกฎหมายเปลี่ยนเกณฑ์ดังกล่าว ทั้งสองสภาไม่สามารถตกลงกันได้ ส่งผลให้ต้องยับยั้งร่างไว้ 180 วันตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ^[11]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “สว. ในรัฐประชาธิปไตย มีอำนาจยับยั้งกฎหมายแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 26 พฤศจิกายน 2024, https://101pub.org/senate-in-full-democratic-states/ (เข้าถึงเมื่อ 25 … Continue reading สส. จะนำร่างมาลงมติอีกครั้งเพื่ออนุมัติเป็นกฎหมายได้ราวเดือนกรกฎาคม 2025 เมื่อบวกขั้นตอนที่ตามมาเพิ่มเข้าไป ประชามติรัฐธรรมนูญใหม่ครั้งแรกจะเกิดขึ้นได้เร็วที่สุดประมาณเดือนมกราคม 2026

มติตีกลับของ สว. สะท้อนว่ารัฐบาลมิได้ทำงานเจรจาโน้มน้าว-สร้างแนวร่วมกับ สว. ในการผลักดันการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อย่างกว้างขวางเพียงพอ

ทั้งนี้ หากรัฐบาลยังเลือกยึดแผนประชามติสามครั้ง โดยจัดประชามติครั้งที่ 0 ในเดือนมกราคม 2026 กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะ ‘ไม่มีทาง’ เสร็จสมบูรณ์ได้ทันก่อนที่ สส. และรัฐบาลชุดปัจจุบันจะหมดวาระในเดือนพฤษภาคม 2027 – พรรคแกนนำรัฐบาลอย่างพรรคเพื่อไทยจะไม่สามารถส่งมอบนโยบายตามที่ให้สัตย์-หาเสียงไว้กับประชาชน

ถึงกระนั้น มหากาพย์นี้อาจไม่จบแย่ เพราะสถานการณ์ปัจจุบันส่งผลให้นักการเมืองฝ่ายรัฐบาลเริ่มหันกลับมามอง ‘แผนประชามติสองครั้ง’ มากขึ้น ล่าสุดเมื่อวันก่อน (23 ธ.ค.) คณะกรรมการประธานรัฐสภาพลิกมติเดิม ยินยอมให้บรรจุเรื่องเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเพื่อเปิดทางจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เป็นวาระการประชุม โดยไม่ต้องรอประชามติครั้งที่ 0 อีกต่อไป^[12]“‘พริษฐ์’ เผย คกก.ปธ.รัฐสภา มีมติเสียงข้างมากบรรจุร่างแก้ รธน.เรื่อง สสร.เข้าสภาฯ,” ประชาไท, 23 ธันวาคม 2024, https://prachatai.com/journal/2024/12/111815 (เข้าถึงเมื่อ 25 … Continue reading เปิดโอกาสให้เดินตาม ‘แผนสองครั้ง’ ซึ่งหากเปลี่ยนมาใช้แผนนี้ได้จริง ก็จะยังสามารถขับเคลื่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทันภายในรัฐบาลนี้

รัฐบาลขาดการทำงานสื่อสารกับประชาชน-สร้างฉันทมติทำรัฐธรรมนูญใหม่

ความล่าช้าในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่สามารถเป็น ‘โชคดีในโชคร้าย’ การสร้างรัฐธรรมนูญให้สะท้อน ประสาน และตอบสนองเจตจำนงของประชาชน มีประสิทธิผล ชอบธรรม และยั่งยืน จำเป็นต้องอาศัยการให้ข้อมูล ระดมความคิด สนทนาแลกเปลี่ยน และหาฉันทมติร่วมกันระหว่างทุกภาคส่วนในสังคม ซึ่งเป็นกระบวนการที่ ‘ใช้เวลา’ อย่างไรก็ดี รัฐบาลกลับไม่ได้ใช้ประโยชน์จากเวลาที่ทุกอย่างล่าช้ามาทำงานส่วนนี้เท่าที่ควร

รัฐบาลขาดการสื่อสาร-ให้ข้อมูลแก่สาธารณะ ถึงความเชื่อมโยงระหว่างรัฐธรรมนูญกับชีวิตประจำวันและความฝันของประชาชน ความจำเป็นและผลประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ตลอดจนความสำคัญและวิธีการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ จากผลสำรวจของ NIDA Poll เมื่อวันที่ 8 ธันวาคมที่ผ่านมา กลุ่มตัวอย่างถึง 27% รายงานว่า ไม่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ^[13]“ประชามติและการแก้ไขรัฐธรรมนูญ,” NIDA Poll, 8 ธันวาคม 2024, https://nidapoll.nida.ac.th/survey_detail?survey_id=729 (เข้าถึงเมื่อ 25 ธันวาคม 2024). – แน่นอนว่าไม่ผิดอะไรที่หลายคนมีจุดยืนเช่นนี้ แต่ส่วนหนึ่งอาจเพราะพวกเขาไม่ได้รับข้อมูลจากรัฐบาลอย่างเพียงพอ-เหมาะสม

ขณะเดียวกัน รัฐบาลยังขาดการทำงานสร้างฉันทมติในสังคมว่า อยากเห็นรัฐธรรมนูญใหม่หน้าตาแบบไหน? โอบรับอุดมคติ-ความฝันเช่นไร? แก้ไขปัญหา-สร้างระบบการเมืองแบบใดมารับใช้สังคมไทย? จริงอยู่ว่าภารกิจนี้พึงเป็นหน้าที่ของ ส.ส.ร. ซึ่งจะจัดตั้งขึ้นในอนาคต แต่รัฐบาลก็ควรเริ่มแสวงหาจุดร่วม-จุดต่างบางประการในเบื้องต้น อย่างน้อยที่สุดในระดับระหว่างพรรคการเมือง ขบวนการเคลื่อนไหวทางการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์สำคัญๆ

การสื่อสารข้อมูล-แสวงหาฉันทมติขั้นต้นจะกระตุ้นบทสนทนาเรื่องรัฐธรรมนูญใหม่ในสังคม ทั้งหมดยังเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจที่สำคัญสำหรับประชาชน โดยเฉพาะในการลงประชามติครั้งแรก ในเวลานี้ ประชาชนอาจต้องไปออกเสียงให้เริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อย่าง ‘ล่องลอย’ เพราะหลายคนนึกไม่ออกเลยว่า กระบวนการนี้จะแก้ไขอะไรจากปัจจุบัน อย่างไร เพราะอะไร และนำไปสู่อะไรกันแน่?

แม้ว่าคำตอบสุดท้ายสำหรับคำถามเหล่านี้ อาจขึ้นอยู่กับ ส.ส.ร. แต่ฉันทมติเบื้องต้นระหว่างกลุ่มการเมืองสำคัญก็น่าจะช่วยให้หลายคนเห็นภาพรางๆ ของเป้าหมายการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ชัดเจนขึ้น ตระหนักถึงความ(ไม่)สำคัญจำเป็นมากขึ้น ตลอดจนออกเสียงตัดสินใจได้บนฐานของข้อมูลและเหมาะสมยิ่งขึ้น

2025

อนาคตของการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ยังคงเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน สังคมไทยต้องช่วยกันจับตาอย่างต่อเนื่องว่า รัฐบาลจะขับเคลื่อนกระบวนการต่อไปในทิศทางไหน โจทย์ใหญ่ที่กำลังจะตามมาคือ กลไกจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ที่กำลังจะถูกออกแบบและจัดตั้งจะหน้าตาแบบไหน? ส.ส.ร. จะมีที่มาอย่างไร-มีอำนาจแค่ไหน? แล้วประชาชนนอกสภาอย่างเราๆ จะมีช่องทางในการส่งเสียง-มีส่วนร่วมในกระบวนการอย่างไร? โจทย์เหล่านี้ล้วนมีผลสำคัญต่อกติกาสูงสุดของประเทศ – กำหนดความเป็นไปได้ที่สังคมไทยจะ “มีกิน มีใช้ มีเกียรติ มีศักดิ์ศรี ไปพร้อมๆ กัน”

---

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งในซีรีส์ รีวิวนโยบายรัฐบาลส่งท้ายปี 2024 ของ 101 PUB