ผ่าตัดใหญ่โครงสร้างราคาน้ำมัน ช่วยให้น้ำมันถูกลงหรือไม่?

นโยบายลดค่าครองชีพและปฏิรูปโครงสร้างราคาพลังงาน ถือเป็นนโยบาย ‘สำคัญ’ และ ‘เร่งด่วน’ ของรัฐบาลเพื่อไทยและพรรคร่วมรัฐบาล^[1]สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี. (2023). คำแถลงการณ์นโยบายของคณะรัฐมนตรี นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีแถลงต่อรัฐสภา. หน้า 5; สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี. … Continue reading เนื่องจากในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยต้องเผชิญกับวิกฤตเงินเฟ้อรุนแรง ซึ่งผู้มีรายได้น้อยมักจะเดือดร้อนมากที่สุด เพราะมีสัดส่วนการบริโภคสินค้าที่อ่อนไหวต่อวิกฤตเงินเฟ้อ เช่น อาหารสด พลังงาน มากกว่ากลุ่มอื่น ทำให้พรรคเพื่อไทยและพรรคร่วมรัฐบาลจำเป็นต้องรับความคาดหวังของประชาชนในการแก้ปัญหาเหล่านี้

หนึ่งในวิธีการลดราคาน้ำมันในสายตารัฐบาล คือการปรับ ‘โครงสร้างราคาน้ำมัน’ ทั้งเปลี่ยนกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับราคาน้ำมัน วิธีอ้างอิงราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นจากการอ้างอิงตามกลไกตลาดเป็นการกำหนดราคาเองตามต้นทุนจริง และเปลี่ยนวิธีการลดความผันผวนของราคาน้ำมันจากการใช้กองทุนน้ำมันมาเน้นระบบน้ำมันสำรองแห่งชาติให้มากขึ้น (Strategic Petroleum Reserve: SPR) ซึ่งจะทำให้ประชาชนไม่จำเป็นต้องสมทบเงินเข้ากองทุนน้ำมันอีกต่อไป รวมถึงการย้ายอำนาจการเก็บภาษีน้ำมันจากมือกระทรวงการคลังสู่มือกระทรวงพลังงาน การแก้กฎระเบียบในประเด็นเหล่านี้มีจุดมุ่งหมายสูงสุดคือ ‘การลดราคาน้ำมัน’ รวมถึงยกระดับความมั่นคงทางพลังงานให้มากยิ่งขึ้น

แล้วการปรับแก้กฎระเบียบเหล่านี้จะส่งผลต่อการลดราคาน้ำมันได้จริงหรือไม่? 101 PUB ชวนผู้อ่านประเมินกลไกและข้อจำกัดในการควบคุมน้ำมันแบบปัจจุบัน สำรวจความพยายามของกระทรวงพลังงานในการปรับกฎระเบียบต่างๆ รวมถึงประสิทธิผลของการปรับกฎระเบียบต่อราคาน้ำมัน

โครงสร้างราคาน้ำมันประเทศไทยเป็นอย่างไร? ใครกำหนด?

น้ำมันที่เราเติมที่ปั๊มไม่ได้ถูกกำหนดราคามาจากต้นทุนของน้ำมันดิบและการกลั่นเท่านั้น แต่ราคาขายยังสูงกว่าราคาหน้าโรงกลั่น เพราะต้องบวกค่าใช้จ่ายต่างๆ ทั้งภาษีสรรพสามิต ภาษีเทศบาล ภาษีมูลค่าเพิ่ม ค่าสมทบกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ค่าสมทบกองทุนเพื่อการส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน และค่าการตลาดที่แบ่งให้ตามปั๊มน้ำมันแต่ละแห่ง ตามตัวอย่างในภาพที่ 1 ดังนั้นแล้วราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นจึงเป็นเสมือนกับราคาน้ำมันฐานเท่านั้น

อำนาจการกำหนดค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับน้ำมันก็ถูกกระจายออกตามกระทรวง โดยค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับภาษี หน่วยงานที่มีอำนาจกำหนดคือกระทรวงการคลัง ผู้มีอำนาจกำหนดอัตราค่าสมทบกองทุนน้ำมันและอนุรักษ์พลังงาน คือกระทรวงพลังงาน ส่วนราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นอ้างอิงจากราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นในตลาด SIMEX ของประเทศสิงคโปร์ซึ่งถือเป็นระดับราคาที่ใกล้เคียงกับราคาตลาดโลกมากที่สุดประเทศหนึ่ง

กลไกการตรึงราคาในปัจจุบันมีต้นทุนสูงและทำได้เพียงชั่วคราว

ในปี 2024 รัฐบาลประกาศตรึงราคาน้ำมันดีเซลให้ไม่เกิน 33 บาท/ลิตร^[2]ตรวจสอบการดำเนินนโยบายพลังงานย้อนหลังได้ในเว็บไซต์ Policy Watch. โดยปัจจุบันรัฐบาลมีกลไกอยู่สองส่วนในการควบคุมราคาไม่ให้เกิน 33 บาท/ลิตร คือหนึ่ง ลดอัตราภาษีที่เก็บกับน้ำมัน เช่น ภาษีสรรพสามิต สอง ให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเข้ามาอุดหนุนส่วนต่างที่เกินมาจากระดับราคาที่ตรึงไว้ ทั้งนี้ในช่วงเวลาอื่นที่ราคาน้ำมันไม่แพงอย่างในปัจจุบัน ราคาที่ผู้บริโภคต้องจ่ายจะถูกบวกเพิ่มจากราคาน้ำมันเดิม และนำมาสมทบกองทุนน้ำมัน

แม้กลไกการตรึงราคาเหล่านี้จะเห็นผลเร็วแต่ก็เป็นนโยบายระยะสั้นและทำได้ชั่วคราวเท่านั้น เนื่องจากการลดภาษีที่เก็บกับน้ำมันย่อมหมายความว่ารัฐบาลจะมีรายได้ลดลง ในอีกความหมายหนึ่งกลไกนี้จึงเป็นเสมือนการจ่ายเงินอุดหนุนผู้ใช้น้ำมันผ่านกลไกงบประมาณ ซึ่งไม่เหมาะกับบริบทของการคลังไทยที่กำลังเผชิญปัญหาการจัดเก็บรายได้ที่น้อยเกินไปเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ ส่งผลต่อฐานะทางการคลังของประเทศในระยะยาว ส่วนกลไกกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงนำเงินมาอุดหนุนส่วนต่างก็ถือเป็นกลไกที่ช่วยพยุงราคาน้ำมันได้ชั่วคราว หากเกิดสถานการณ์ที่ราคาน้ำมันโลกเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วและยาวนาน กองทุนก็จำเป็นต้องแบกภาระขาดทุนที่มากเกินไปจนมีหนี้มหาศาล

ยกตัวอย่างเช่น ช่วงวิกฤตราคาน้ำมันในปี 2022 ที่ทำให้กองทุนน้ำมันต้องจ่ายเงินเพื่อตรึงราคาน้ำมันมากกว่า 100,000 ล้านบาท ส่งผลให้กองทุนน้ำมันมีสินทรัพย์สุทธิลดลงจาก 34,338 ล้านบาทในไตรมาส 1/2021 เป็น -82,674 ล้านบาทในไตรมาส 3/2022 ซึ่งเป็นไตรมาสที่กองทุนน้ำมันมีหนี้สินมากที่สุด (ภาพที่ 2) และ ณ ตอนนี้กองทุนก็ยังมีสินทรัพย์สุทธิติดลบอยู่ นั่นแสดงว่าเงินที่เราต้องจ่ายสมทบให้กองทุนน้ำมันตามตารางที่ 1 คือการใช้หนี้เก่าที่เคยจ่ายส่วนต่างราคาไปในช่วงที่ราคาน้ำมันแพง

กระทรวงพลังงานกำลังจะแก้กฎระเบียบโดยคาดว่าจะช่วยลดราคาน้ำมัน

ปัจจุบันกระทรวงพลังงานภายใต้การนำของ พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ประกาศแนวทางการลดราคาน้ำมันผ่านการปรับเปลี่ยนกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำมันสามส่วน คือ

1. เปลี่ยนการอ้างอิงราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่น จากตลาดสิงคโปร์เป็นการกำหนดราคากลางตามต้นทุนจริง หรือ Cost–Plus ซึ่งจะช่วยการเพิ่มอำนาจกระทรวงพลังงานในการกำหนดราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นรายเดือนจากเดิมที่ขึ้นกับกลไกตลาดโลกมาเป็นต้นทุนการผลิตภายในประเทศ^[3]ฐานเศรษฐกิจ. (25 กันยายน 2024). “พีระพันธุ์” รื้อขนานใหญ่ราคาน้ำมันไทย ตั้งราคากลาง-ปรับได้เดือนละครั้ง. สืบค้นเมื่อ 13 ธันวาคม 2024.
2. เปลี่ยนกลไกการควบคุมความผันผวนของราคาน้ำมัน จากระบบกองทุนน้ำมันสู่การเก็บน้ำมันสำรองแทน ด้วยการเปลี่ยนจากการจ่ายเงินสมทบกองทุนน้ำมัน ซึ่งภาระตกอยู่ที่ผู้ซื้อน้ำมันเป็นการเก็บน้ำมันจากผู้ค้าแทน ควบคู่กับการขยายระยะเวลาสำรองน้ำมันจาก 25 วัน เป็น 90 วัน^[4]ประชาชาติธุรกิจ. (6 กรกฎาคม 2024). ชูโมเดล ตปท.ตุนน้ำมันสำรอง 90 วัน รัฐควักเป๋าถือเป็นทุนสำรอง. สืบค้นเมื่อ 17 ธันวาคม 2024. รัฐมนตรีกระทรวงพลังงานประเมินว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะช่วยลดราคาน้ำมันได้ 2.5 บาท/ลิตร^[5]ประชาชาติธุรกิจ. (27 พฤศจิกายน 2024). “พีระพันธุ์” ตรึงค่าไฟ-ดีเซลอีก 3 เดือน ดัน กม.สำรอง SPR กดน้ำมันถูกลง 2.50 บาท. สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2024. เนื่องจากผู้ซื้อน้ำมันไม่ต้องจ่ายเงินเพื่อสมทบกองทุนน้ำมันอีกต่อไปแล้ว
3. ถ่ายโอนอำนาจการกำหนดอัตราภาษีน้ำมันให้มาอยู่ในมือกระทรวงพลังงาน จากปัจจุบันที่อำนาจอยู่กับกระทรวงการคลัง ช่วยให้กระทรวงพลังงานมีทางเลือกควบคุมราคาน้ำมันมากยิ่งขึ้น เช่น เมื่อราคาน้ำมันแพง กระทรวงพลังงานอาจเลือกลดอัตราภาษีสรรพสามิตแทนการใช้กลไกกองทุนน้ำมันเข้าอุดหนุนส่วนต่าง

กฎระเบียบที่กำลังจะแก้อาจไม่ได้ทำให้ราคาน้ำมันลดลงเสมอไป และอาจสร้างต้นทุนอื่นแก่สังคม

การแก้กฎระเบียบเหล่านี้มีเป้าหมายสุดท้ายคือการลดราคาน้ำมันเพื่อช่วยลดค่าครองชีพให้กับประชาชน แต่ปลายทางของมันก็อาจไม่ได้ผลลัพธ์ตามที่คาดหวัง

การตั้งราคากลางของน้ำมัน ณ โรงกลั่นเพื่อให้สะท้อนต้นทุนจริงของทุกรายนั้นทำได้ยาก เนื่องจากต้นทุนการกลั่นของโรงกลั่นแต่ละโรงไม่เท่ากัน^[6]อ่านเพิ่มเติม วิชิต หล่อจีระชุณห์กุล, ธีระพงษ์ วิกิตเศรษฐ และจิราวัลย์ จิตรถเวช. (ม.ป.ป.). ปฏิรูปโครงสร้างราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่น … Continue reading หากรัฐเลือกใช้ระดับราคาต่ำ ก็จะทำให้ผู้ผลิตส่วนมากหรือทั้งหมดไม่มีแรงจูงใจการผลิต แต่หากรัฐตั้งราคากลางสูงเกินไป ก็จะส่งผลให้ผู้ประกอบการที่ไม่ตั้งราคาขายให้ถูกตามต้นทุน และหากตั้งราคาให้สูงเท่ากับที่รัฐกำหนด ก็จะส่งผลให้การเปลี่ยนราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นเป็นระบบ Cost-Plus ซึ่งไม่ได้ทำให้ราคาน้ำมันมีราคาถูกตามต้นทุนการกลั่นเท่าที่ควร

การอ้างอิงราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นแบบ Cost–Plus ก็อาจจะไม่เกิดขึ้นจริง เพราะหากรัฐกำหนดราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นของไทยถูกกว่าราคาตลาดโลก ผลคือโรงกลั่นน้ำมันในประเทศจะมีแรงจูงใจในการส่งออกน้ำมันสำเร็จรูปไปยังต่างประเทศมากขึ้นและลดแรงจูงใจในการขายน้ำมันในประเทศลง สุดท้ายน้ำมันสำเร็จรูปในประเทศจะขาดแคลนและราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่นจะเพิ่มขึ้นจนเท่ากับราคาตลาดโลก ในทางตรงข้ามหากโรงกลั่นเลือกจะขายน้ำมัน ณ โรงกลั่นในราคาที่แพงกว่าราคาตลาด ผู้ใช้น้ำมันก็จะสรรหาช่องทางต่างๆ ในการซื้อน้ำมันนำเข้าที่มีราคาถูกกว่าแทนจนทำให้สุดท้ายโรงกลั่นจะต้องลดราคาลงมาเพื่อสู้กับน้ำมันนำเข้า ดังนั้นแล้วหากกระทรวงพลังงานจะเปลี่ยนวิธีอ้างอิงราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่น ก็จำเป็นต้องวางมาตรการควบคุมการนำเข้า–ส่งออกน้ำมันให้เข้มขึ้นด้วย

ขณะเดียวกัน การพัฒนาระบบเก็บสำรองน้ำมันผ่านการขยายระยะเวลาเก็บสำรองน้ำมันก็ยังไม่มีรายละเอียดที่แน่ชัดว่าระบบดังกล่าวจะเป็นอย่างไร? ใครคือผู้ลงทุนในระบบกักเก็บและบริหารจัดการน้ำมันสำรอง? ในกรณีรัฐเป็นผู้บริหารจัดการ ก็จำเป็นต้องวางแผนบริหารจัดการและลงทุนในระบบกักเก็บและบริหารจัดการให้มากยิ่งขึ้น ซึ่งจะท้าทายกว่าการใช้กลไกกองทุนน้ำมันแบบเดิม^[7]ประชาชาติธุรกิจ. (27 พฤศจิกายน 2024). “พีระพันธุ์” ตรึงค่าไฟ-ดีเซลอีก 3 เดือน ดัน กม.สำรอง SPR กดน้ำมันถูกลง 2.50 บาท. สืบค้นเมื่อ 10 ธันวาคม 2024. โดยเฉพาะในประเด็นที่ว่าจะทำให้ต้นทุนการบริหารคลังน้ำมันและการบริหารจัดการสต็อกถูกจนคุ้มค่าได้หรือไม่? หรือหากให้เอกชนเป็นผู้บริหารจัดการหรือลงทุนเอง รัฐจะมีการชดเชยต้นทุนในส่วนนี้อย่างไร? สุดท้ายเงินชดเชยที่จ่ายไปจะแฝงมากับราคาน้ำมันหรือไม่? ล้วนเป็นคำถามที่ต้องรอคำตอบ

นอกจากนี้ การถ่ายโอนอำนาจการกำหนดอัตราภาษีให้กระทรวงพลังงานก็อาจสร้างแรงจูงใจในการบิดเบือนราคาน้ำมันให้ต่ำ โดยมีต้นทุนที่ต้องแลกคือสถานะการคลังของรัฐที่อาจอ่อนแอลง เนื่องจากการถ่ายโอนอำนาจแบบนี้จะแยก ‘ผู้ดำเนินนโยบายกำหนดอัตราภาษีน้ำมัน’ กับ ‘ผู้รับผิดรับชอบจากนโยบายกำหนดอัตราภาษี’ ออกจากกัน พรรคการเมืองที่คุมกระทรวงพลังงานไม่จำเป็นต้องแบกต้นทุนของนโยบาย มีแนวโน้มจะใช้อำนาจในการลดการเก็บภาษีน้ำมัน เพื่อหวังสร้างคะแนนนิยมมากกว่าแค่การลดค่าครองชีพให้เป็นธรรม ผลคือกระทรวงการคลัง (ที่ควบคุมโดยพรรคการเมืองคนละพรรค) จะเก็บภาษีได้น้อยลง ซ้ำเติมปัญหาการขาดดุลทางการคลังและหนี้สาธารณะให้รุนแรงมากขึ้น

ในอนาคตข้อเสนอปรับกฎระเบียบเหล่านี้จะมีความชัดเจนมากขึ้นเพราะกฎหมายเหล่านี้ (อาจ) ได้เข้าสภา สิ่งที่เราต้องติดตามต่อไปคือการปรับแก้กฎระเบียบเหล่านี้จะมีความเป็นไปได้ทางการเมืองมากแค่ไหน? โดยเฉพาะประเด็นการถ่ายโอนอำนาจการกำหนดอัตราภาษีจากกระทรวงการคลังเป็นกระทรวงพลังงานภายใต้รัฐบาลผสมหลายพรรคการเมือง หรือถ้าหากการปรับกฎระเบียบเหล่านี้เกิดขึ้นจริง จะส่งผลต่อราคาน้ำมันที่เราต้องจ่ายหน้าปั๊มน้ำมันมากแค่ไหน? ก็ยังเป็นสิ่งที่ต้องติดตามต่อไป

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งในซีรีส์ รีวิวนโยบายรัฐบาลส่งท้ายปี 2024 ของ 101 PUB