ทำรัฐธรรมนูญใหม่ เกี่ยวกับเราอย่างไร?: Explainer 101

การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทดแทนฉบับปัจจุบัน ซึ่งร่างขึ้นในสมัยรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ถือเป็นข้อเสนอปฏิรูปการเมืองสำคัญของหลายฝ่าย ล่าสุด (มิถุนายน 2024) สภาผู้แทนราษฎรเพิ่งรับหลักการปรับปรุงกฎหมายประชามติ หากเสร็จสิ้นแล้ว รัฐบาลก็จะจัดประชามติให้พวกเราออกเสียงว่า ‘เห็นชอบให้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่?’ เพื่อเริ่มต้นกระบวนการดังกล่าวต่อไป^[1]ดูเพิ่มเติมเกี่ยวกับบทเรียนจากประชามติในต่างประเทศ: วรดร เลิศรัตน์, “ประชามติแบบใดให้พัง: บทเรียนจากต่างประเทศ,” 101 Public Policy Think Tank, … Continue reading

อย่างไรก็ดี การจัดทำหรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแทบทุกครั้งมักปรากฏเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็นเรื่องของนักการเมือง หรือทำไปเพื่อผลประโยชน์ของนักการเมืองเท่านั้น ‘ไม่ได้เกี่ยวข้องกับประชาชนคนธรรมดาอย่างพวกเรา’ – ไม่ว่ารัฐธรรมนูญหรือการเมืองจะหน้าตาแบบใด พวกเราก็ต้องทำมาหากิน-ใช้ชีวิตเหมือนเดิมอยู่ดี

คำถามคือ รัฐธรรมนูญไม่เกี่ยวกับชีวิตเราเลยจริงหรือ? ถ้าเกี่ยว แล้วเกี่ยวกันแบบไหน?

101 PUB โดยความร่วมมือกับ National Democratic Institute (NDI) ชวนสำรวจความสำคัญและความข้องเกี่ยวของรัฐธรรมนูญกับประชาชนอย่างเราๆ โดยสังเขป ค้นหาคำตอบว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อาจเอื้อให้ชีวิตเราดีขึ้นได้อย่างไรบ้าง?

รัฐธรรมนูญ รัฐบาล และประชาชน

เราทุกคนมี ‘ความต้องการ’ มากมายในชีวิต แต่หลายอย่างไม่สามารถเติมเต็มได้ด้วยตัวเราเองเพียงลำพัง ต้องอาศัย ‘การทำงาน-ใช้อำนาจร่วมกันของสังคม’ เช่นหากอยากเดินทางสะดวกรวดเร็ว แม้เราคนใดคนหนึ่งอาจซื้อรถยนต์เพื่อขับไปไหนต่อไหนได้ก็จริง แต่ไม่สามารถรับจบ สร้างถนนส่วนตัวดีๆ ไว้ให้รถวิ่งไปยังทุกจุดหมาย หรือสร้างทางรถไฟแล้วจัดให้มีการเดินรถได้ด้วยตนเอง

ความต้องการทำนองนี้ครอบคลุมตั้งแต่เรื่องพื้นฐานที่สุดอย่างปัจจัยสี่ การประกอบอาชีพ บริการสุขภาพ การศึกษา-การเรียนรู้ นันทนาการ สิ่งแวดล้อม ความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ไปจนถึงเรื่องนามธรรมที่สำคัญต่อมนุษย์ไม่แพ้กันอย่างเสรีภาพในการคิด-แสดงออก ความยุติธรรม การไม่ถูกเลือกปฏิบัติ การได้รับการยอมรับและเคารพจากคนอื่นในสังคมอย่างเสมอภาค เป็นต้น

แน่นอนว่า รัฐธรรมนูญมิได้เสกถนนหรือความต้องการข้างต้นให้เราตรงๆ แต่เป็นบทบัญญัติจัดตั้ง ‘รัฐบาล’ ขึ้นมาใช้อำนาจร่วมแทนสังคม พร้อมทั้งวางหลักการและกติกาการใช้อำนาจนั้น เพื่อตอบสนองความต้องการและคุ้มครองผลประโยชน์ของทุกคน หากเราตกลงออกแบบรัฐธรรมนูญกันไว้ดี จึงย่อมสร้าง ‘เงื่อนไข’ ผลักดันให้รัฐบาลทำงานแก้ปัญหา-ยกระดับความเป็นอยู่ของเราได้อย่างเหมาะสม

รัฐธรรมนูญรับรอง ‘สิทธิ’ กำหนดว่ารัฐบาลต้องทำอะไรเพื่อเรา

หนึ่งในหลักการสำคัญซึ่งถูกบรรจุในรัฐธรรมนูญของประเทศประชาธิปไตยคือการรับรอง ‘สิทธิเสรีภาพ’ ของประชาชน เป็นเสมือนลิสต์กำหนดให้รัฐบาล ‘ต้องทำ’ หรือ ‘ห้ามทำ’ อะไรเพื่อปกป้องและตอบสนองความต้องการของพวกเราบ้าง

รัฐบาลระบอบประชาธิปไตยมีหน้าที่สูงสุดในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน ถ้าสังคมตกลงกันว่า ความต้องการใดเป็น ‘สิทธิ’ ซึ่งสมาชิกของสังคมทุกคนไม่ควรถูกล่วงละเมิด และพึงได้รับการเติมเต็มเสมอ รัฐบาลย่อมต้องรับผิดชอบตอบสนองความต้องการนั้น เช่น หากเราตกลงกันและบัญญัติในรัฐธรรมนูญว่า ประชาชนมีสิทธิที่จะมีสุขภาพดี ก็เท่ากับวางหลักการให้รัฐบาล ‘ต้อง’ จัดให้ทุกคนเข้าถึงบริการสุขภาพได้ ถ้ารับรองเสรีภาพการแสดงออก รัฐบาลก็ ‘ห้าม’ กดปราบการแสดงออกของประชาชน แม้จะวิพากษ์วิจารณ์หรือต่อต้านผู้นำรัฐบาลก็ตาม

โดยนัยนี้ บทบัญญัติสิทธิเสรีภาพจึงเป็นหลักการที่ประชาชนสามารถยกขึ้นอ้าง เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลทำหน้าที่คุ้มครองสิทธิของตน รวมถึงฟ้องร้องต่อศาลหรือกลไกอื่นเพื่อบังคับรัฐบาลให้ปฏิบัติตาม

อย่างไรก็ดี ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน สิทธิของคนไทยยังมิได้รับการคุ้มครองอย่างเหมาะสมนัก จากการประเมินของ Freedom House ในปี 2024 ไทยได้คะแนนเสรีภาพทางการเมืองและพลเมืองต่ำเตี้ยเรี่ยดินอยู่แค่ 36 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน รั้งอันดับที่ 140 ของโลก ถูกจัดกลุ่มเป็นประเทศ ‘กึ่งเสรี’ โดยมีคะแนนเกินเกณฑ์ประเทศ ‘ไม่เสรี’ เพียงเล็กน้อยเท่านั้น^[2]“Thailand: Freedom in the World 2024 Country Report,” Freedom House, 2024, https://freedomhouse.org/country/thailand/freedom-world/2024 (accessed July 15, 2024).

ปัญหาข้างต้นส่วนหนึ่งเกิดจากรัฐธรรมนูญวาง ‘หลักการ’ สิทธิเสรีภาพไว้ไม่ครอบคลุม อีกทั้งยังอาจไม่สอดคล้องกับความคาดหวังของประชาชนจำนวนมาก ตัวอย่างที่เป็นข่าวใหญ่เมื่อปีที่แล้วคือเรื่องสิทธิผู้สูงอายุ รัฐธรรมนูญบัญญัติให้ผู้สูงอายุที่มีรายได้ไม่พอยังชีพมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ รัฐบาลจึงตีความว่า การจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้า (ไม่ขึ้นกับรายได้พอหรือไม่พอ) ขัดรัฐธรรมนูญ และปรับไปจ่ายแบบมุ่งเป้าเฉพาะคนจนแทน ทั้งที่ผู้สูงอายุเกือบทั้งหมดต้องพึ่งพาเบี้ยเป็นบำนาญเพียงแหล่งเดียว^[3]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “เปลี่ยนเบี้ยผู้สูงอายุเป็น ‘บำนาญขั้นต่ำ’: สร้างหลักประกันรายได้ยามเกษียณที่ยั่งยืน,” 101 Public Policy Think Tank, 26 กุมภาพันธ์ … Continue reading

อีกส่วนหนึ่งเกิดจากรัฐธรรมนูญกำหนด ‘ข้อยกเว้น’ ให้รัฐบาลจำกัดสิทธิประชาชนได้กว้างขวาง โดยมักเปิดช่องให้จำกัดสิทธิด้วยกฎหมายและเหตุผลเรื่องความมั่นคงของ (ผู้ปกครอง) รัฐ ความสงบเรียบร้อย ศีลธรรมอันดี และสาธารณสุข ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญจะรับรองเสรีภาพในการแสดงออกและการชุมนุมโดยสงบ แต่รัฐบาลก็ฉวยใช้ข้อยกเว้นลักษณะดังกล่าว ดำเนินคดีกับประชาชนที่แสดงออกและชุมนุมทางการเมืองไปแล้วอย่างน้อย 1,954 คน นับตั้งแต่เดือนกรกฎาคม 2020 ถึงปัจจุบัน^[4]“มิถุนายน 2567: จำนวนผู้ถูกดำเนินคดีทางการเมืองยอดรวม 1,954 คน ใน 1,297 คดี,” ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน, 2 กรกฎาคม 2024, https://tlhr2014.com/archives/68341 (เข้าถึงเมื่อ 15 … Continue reading

รัฐธรรมนูญสร้างเงื่อนไขให้รัฐบาลทำงาน ‘ตอบสนอง’ ประชาชน

นอกจากสิทธิซึ่งอาจเรียกว่าเป็นความต้องการพื้นฐานนิรันดรแล้ว รัฐธรรมนูญยังวางกลไกสร้างเงื่อนไขให้รัฐบาลต้องรับฟังเสียงเรียกร้องความต้องการอื่นของพวกเรา ตลอดจนทำงานตอบสนองเราอย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ

กลไกมิตินี้ในรัฐธรรมนูญที่สำคัญได้แก่ กลไก ‘ที่มา’ ของรัฐบาลและนโยบายรัฐบาล หากออกแบบให้ยึดโยงและสะท้อนเสียงของประชาชน เช่น มาจากระบบเลือกตั้งที่เปิดกว้าง เสรี และเป็นธรรม ก็มีแนวโน้มที่รัฐบาลจะรับฟังและตอบสนองประชาชนมากกว่า

อีกกลไกคือ ‘การมีส่วนร่วม’ ของประชาชนในกระบวนการทำงานของรัฐบาล ถ้าผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถส่งเสียงถึงรัฐบาลและมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจนโยบายแต่ละเรื่อง นโยบายก็น่าจะตอบโจทย์พวกเขาได้ดียิ่งขึ้น

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังกำหนดโครงสร้างกระบวนการทำงานของรัฐบาลในภาพใหญ่ทั้งระบบ ส่งผลต่อขีดความสามารถในการตอบสนองประชาชน รวมถึงประสิทธิภาพในการทำงานนั้น ว่าต้องใช้งบประมาณ เวลา และต้นทุนอื่นมากน้อยแค่ไหน ประเด็นโครงสร้างดังกล่าวก็เช่น การแบ่งงานระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นแต่ละระดับ^[5]ดูเพิ่มเติม: สรวิศ มา, “ประเมินสถานะการกระจายอำนาจ: 2 ทศวรรษที่ยังไปไม่ถึงเป้า,” 101 Public Policy Think Tank, 3 พฤศจิกายน 2022, https://101pub.org/two-decades-decentralization/ (เข้าถึงเมื่อ 15 … Continue reading วิธีออกกฎหมาย^[6]ดูเพิ่มเติม: ธันยธรณ์ โรจน์มหามงคล, “กฎหมายออกกี่โมง?: ชำแหละความล่าช้าในการออกกฎหมาย และข้อเสนออัปสปีดสภาไทย,” 101 Public Policy Think Tank, 15 กันยายน 2023, … Continue reading และกระบวนการวางแผนและงบประมาณ

ปัญหาสังคมที่เยอะเกินกว่าจะไล่เรียง ซึ่งรัฐบาลไม่แก้ไขจนลุกลามเรื้อรัง แม้พวกเราส่งเสียงกันปากเปียกปากแฉะ เป็นเครื่องชี้วัดว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังกำหนดเงื่อนไขให้รัฐบาลทำงานตอบสนองเราได้ไม่ดีเท่าที่ควร

ในด้านกลไกที่มาของรัฐบาลและนโยบาย ระบบเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ทำให้พรรคการเมืองได้ ส.ส. ไม่สอดคล้องกับคะแนนเสียงที่ประชาชนมอบให้ ส่งผลให้สภาไม่สามารถสะท้อนเสียงของผู้สนับสนุนแต่ละพรรคอย่างได้สัดส่วน^[7]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “ตรวจระบบเลือกตั้ง: พรรคการเมืองได้ ส.ส. ตรงกับเสียงที่เราให้ไปแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 11 กรกฎาคม 2023, https://101pub.org/electoral-system-proportionality/ … Continue reading สมาชิกวุฒิสภาก็มาจากการเลือกกันเองในหมู่ผู้สมัคร ไม่ยึดโยงกับคนส่วนใหญ่ ยิ่งไปกว่านั้น กลไกยุทธศาสตร์ชาติ องค์กรอิสระ และระบบราชการภายใต้รัฐธรรมนูญปัจจุบัน ยังขวางกั้นมิให้ฝ่ายบริหารที่ประชาชนเลือกสามารถผลักดันนโยบายได้เต็มที่

ประชาชนยังมีช่องทางมีส่วนร่วมทางตรงจำกัด แถมช่องทางเหล่านั้นก็ไม่เป็นมิตรต่อการมีส่วนร่วม ขาดอิสระ และแทบไม่มีอิทธิพลจริงต่อการตัดสินใจของรัฐบาลเลย^[8]ดูเพิ่มเติม: วรดร เลิศรัตน์, “ให้เสียงเยาวชนมี ‘ความหมาย’: เปิดกระบวนการนโยบายให้เยาวชนมีส่วนร่วม,” 101 Public Policy Think Tank, 26 ตุลาคม 2022, … Continue reading ซ้ำร้าย การรวมศูนย์อำนาจการบริหารประเทศไว้ที่รัฐบาลกลาง ยังส่งผลให้การมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่มีนัยสำคัญได้น้อยมาก

จึงไม่น่าแปลกที่ดัชนีคุณภาพสถาบันของธนาคารโลก (Worldwide Governance Indicator) ปี 2022 จะจัดอันดับคุณภาพการยึดโยงและรับฟังเสียงประชาชนของรัฐบาลไทยไว้ในอันดับที่ 147 จาก 214 ประเทศและดินแดนทั่วโลก หล่นลงจากอันดับที่ 90 เมื่อสองทศวรรษก่อนหน้า สมัยใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 1997 (2540) อันดับของไทยยังต่ำกว่าประเทศประชาธิปไตยที่มีรายได้ปานกลางระดับสูงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างอินโดนีเซีย (อันดับที่ 101) และมาเลเซีย (อันดับที่ 113) ด้วย^[9]101 PUB คำนวณจากข้อมูลธนาคารโลก (2024).

รัฐธรรมนูญ ‘จำกัดอำนาจ’ รัฐบาลเพื่อปกป้องประชาชน

บทบาทของรัฐธรรมนูญที่สำคัญไม่แพ้การจัดตั้งรัฐบาลคือ ‘จำกัดอำนาจรัฐบาล’ เรามอบหมายให้รัฐบาลใช้อำนาจร่วมของสังคมเพื่อประโยชน์ของทุกคน แต่ประวัติศาสตร์สอนเราว่า ผู้มีอำนาจไม่ว่าใคร หากมีอำนาจไร้ขีดจำกัด ก็มีโอกาสกลายเป็น ‘ทรราชย์’ ที่ผูกขาดการใช้อำนาจเพื่อตนเองและพวกพ้องได้ทั้งนั้น และจะหันกลับมาละเมิด-คุกคามคนส่วนใหญ่แทน รัฐธรรมนูญจึงต้องวางกลไกตรวจสอบถ่วงดุล ป้องกันรัฐบาลใช้อำนาจโดยมิชอบ

ข้อโต้แย้งที่ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงในสังคมไทยบ่อยๆ คือ การคัดสรร ‘คนดี’ มาเป็นรัฐบาลน่าจะจัดการความเสี่ยงข้างต้นได้ดีกว่า แต่ที่จริง เราไม่สามารถมั่นใจได้เลยว่า บุคคลหนึ่งๆ จะเป็นคนดีโดยแท้ ต่อให้เลือกคนเช่นนั้นมาได้ ก็ไว้ใจไม่ได้ว่าเมื่อมีอำนาจเต็มอยู่ในมือ เขาจะไม่เปลี่ยนไป ฉะนั้น การออกแบบกลไกตรวจสอบถ่วงดุลให้พร้อมปกป้องเราจากใครก็ตามที่ขึ้นมาเป็นรัฐบาล จึงเป็นพันธกิจสำคัญยิ่งของรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ 2560 ถูกเรียกขานในหมู่ผู้สนับสนุนว่า ‘ฉบับปราบโกง’ เพราะวางกลไกเพื่อรับประกันว่ากลุ่มคนเฉพาะที่ใกล้ชิดอำนาจและได้ชื่อว่าเป็น ‘คนดีย์’ เท่านั้นที่จะเข้าสู่ตำแหน่ง ถึงกระนั้น ดัชนีของธนาคารโลกปี 2022 กลับยังจัดอันดับคุณภาพการจัดการปัญหาทุจริตของไทยไว้ต่ำถึงอันดับที่ 137 และคุณภาพนิติธรรมอยู่ในอันดับที่ 97 ร่วงลงจากสองทศวรรษก่อนหน้า 18 และ 16 อันดับตามลำดับ^[10]101 PUB คำนวณจากข้อมูลธนาคารโลก (2024). – รัฐธรรมนูญควรจะถูกเรียกว่า ‘ฉบับไม่ปราบโกง’ ดูจะถูกต้องกว่า

ปัญหาใหญ่ของกลไกตรวจสอบถ่วงดุลของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคือ ให้อำนาจกลไก ‘องค์กรอิสระ’ ล้นเกินเหนือสถาบันที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งที่มิได้มีที่มายึดโยงกับประชาชนเลย องค์กรเหล่านี้ยังไม่ถูกตรวจสอบถ่วงดุลจากภายนอก จนแทบกลายเป็นผู้ทรงอำนาจไร้ขีดจำกัดเสียเอง การทำงานในช่วงที่ผ่านมาก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่า ไม่อิสระ-เป็นกลาง เอื้อประโยชน์ให้ชนชั้นนำบางกลุ่มเป็นพิเศษ และมิได้คุ้มครองผลประโยชน์ประชาชน

ตรงกันข้าม รัฐธรรมนูญกลับเปิดช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมติดตามตรวจสอบน้อยมาก เราถูกตัดสิทธิการเข้าชื่อเสนอถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและตำแหน่งระดับสูง ซึ่งเคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า แม้รัฐธรรมนูญปัจจุบันจะรับรองสิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะ แต่หน่วยงานรัฐก็แทบไม่เปิดเผยข้อมูลจริง สภาผู้แทนราษฎรเองก็ขาดอำนาจที่จำเป็นในการตรวจสอบ เช่น อำนาจเรียกข้อมูล เอกสาร และบุคคล ส่งผลให้ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร-สถาบันอื่นของรัฐได้จำกัด

รัฐธรรมนูญใหม่-เงื่อนไขใหม่ แต่ความเปลี่ยนแปลงจะเกิดได้ต้องอาศัยมากกว่าตัวหนังสือบนกระดาษ

รัฐธรรมนูญเป็นเอกสารรับรองสิทธิเสรีภาพของพวกเรา กำหนดหลักการว่ารัฐบาลต้องทำหรือห้ามทำอะไร เพื่อคุ้มครองและเติมเต็มความต้องการของเรา วางกลไกสร้างเงื่อนไขให้รัฐบาลต้องรับฟังและทำงานตอบสนองเสียงเรียกร้องของเราอย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ พร้อมทั้งจำกัดอำนาจรัฐบาลผ่านกลไกตรวจสอบถ่วงดุล อันจะเป็นการปกป้องเรา จากความเสี่ยงที่รัฐบาลอาจกลายเป็นทรราชย์คุกคามประชาชน

การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จึงถือเป็นโอกาสที่สังคมไทยจะกลับมาทบทวนกติกาเหล่านี้ สร้างเงื่อนไขใหม่ให้รัฐบาลทำงานเพื่อประโยชน์ของเรา-ตามความคาดหวังของเราได้อย่างเหมาะสมยิ่งขึ้น เปิดทางสู่จินตนาการและความเป็นไปได้ใหม่ในการพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ของทุกคนให้ดีกว่าเดิม

ถึงกระนั้น ต้องทิ้งท้ายว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ก็มิใช่คันโยกวิเศษ ซึ่งโยกเพียงคันเดียว-ครั้งเดียว ก็จะสามารถพลิกฟ้าพลิกแผ่นดินได้ดังใจหมาย การเปลี่ยนแปลงในสังคมไทยจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อขับเคลื่อนไปควบคู่กับการปฏิรูปอีกหลายแขนงทั้งในเชิงโครงสร้างและวัฒนธรรม ที่สำคัญ ต้องอาศัยพลังเรียกร้องและสนับสนุนจากประชาชนในวงกว้างอย่างต่อเนื่อง