ตกงานต้องไม่ตกอับ: ยกระดับ ‘เงินประกันการว่างงาน’ สร้างชีวิตมั่นคงในโลกผันผวน

เชื่อว่าหลายคนยังจำภาพของวิกฤตโควิด-19 ได้ดี และหนึ่งในภาพจำถึงโรคระบาดที่ไม่มีใครคาดครั้งนั้น คงหนีไม่พ้นภาพธุรกิจจำนวนมากต้องหยุดหรือเลิกกิจการ จนส่งผลให้คนทำงานมหาศาลต้อง ‘ว่างงาน’ ลงกะทันหัน

เราอยู่ในโลกซึ่งความเป็นอยู่ที่ดีของคนส่วนใหญ่ถูกผูกโยงกับรายได้จากการทำงานอย่างแยกไม่ออก แต่วิกฤตโควิดก็สะท้อนว่าความเสี่ยงว่างงานอาจย่ำกรายมาถึงตัวเราได้เสมอ เท่ากับว่า ‘สิทธิขั้นพื้นฐานที่สุดในฐานะมนุษย์’ อย่างการกินอิ่ม นอนหลับ และใช้ชีวิตอย่างผาสุก อาจถูกพรากไปจากเราทุกเมื่อ

ในโลกเช่นนี้ ‘ระบบเงินประกันการว่างงาน’ ที่มุ่งเติมรายได้คุ้มครองมิให้คุณภาพชีวิตของคนทำงานและครอบครัวแย่ลงเกินไปในวันที่เขาว่างงาน จึงถือเป็นสวัสดิการขั้นพื้นฐานอันสำคัญยิ่ง แทบจะเรียกว่าเป็น ‘แก่นหลัก’ ของรัฐสวัสดิการในหลายประเทศ

แต่น่าเศร้าที่ระบบประกันดังกล่าวของไทยในวันนี้ยังไม่สามารถทำหน้าที่รักษาความกินดีอยู่ดี-ศักดิ์ศรีในฐานะมนุษย์ของผู้ว่างงานได้อย่างเพียงพอเหมาะสม

ท่ามกลางบรรยากาศที่มีการพูดคุยเรื่องนโยบายอย่างคึกคักก่อนการเลือกตั้ง 101 PUB ชวนตรวจความเสี่ยงว่างงานที่กำลังเพิ่มขึ้นของคนไทย สำรวจแนวคิดและความสำคัญของ ‘เงินประกันการว่างงาน’ ในฐานะหลักประกันคุณภาพชีวิต – มิใช่เพียงสำหรับผู้ว่างงาน แต่รวมถึงครอบครัวของพวกเขา และเราทุกคนในระบบเศรษฐกิจเดียวกัน – ก่อนชวนวิเคราะห์ปัญหาของระบบประกันของไทย พร้อมเสนอแนวทางยกระดับหลักประกันนี้ เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงในชีวิตคนไทยในโลกเปราะบาง-ผันผวน

คนทำงานกำลังเสี่ยงว่างงานมากขึ้น

การว่างงานไม่ใช่เรื่องไกลตัว แต่เป็นความเสี่ยงที่คนทำงาน ‘ทุกคน’ ต้องเผชิญ งานศึกษาของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ พบว่าแรงงานในระบบประกันสังคม 62% ว่างงานอย่างน้อย 1 ครั้งในระยะ 8 ปี โดย 33% ว่างงาน 1-2 ครั้ง ครั้งละ 2-16 เดือน 14% ว่างงานตามฤดูกาลเป็นประจำแทบทุกปี ครั้งละ 2-8 เดือน และ 15% ว่างงานแล้วมิได้กลับเข้ามาทำงานในระบบอีกเลยตลอดช่วงเวลาดังกล่าว^[1]นฎา วะสี, ศศิวิมล วรุณศิริ ปวีณวัฒน์, ชินวัฒน์ เทพหัสดิน ณ อยุธยา, พรรคธาดา ตรีรัตนพิทักษ์, และ ชมนาถ นิตตะโย, “ความเหลื่อมล้ำในตลาดแรงงานไทย: … Continue reading สำหรับแรงงานนอกระบบ แม้จะไม่มีข้อมูลชัดเจน แต่แรงงานกลุ่มนี้ถึง 23.7% ก็รายงานว่าการว่างงานเป็นปัญหาด้านการทำงานที่สำคัญที่สุด^[2]สำนักงานสถิติแห่งชาติ, สรุปผลที่สำคัญ การสำรวจแรงงานนอกระบบ พ.ศ. 2564 (กรุงเทพฯ: สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2021), 12.

ความเสี่ยงนี้ยังอาจมาถึงตัวเราได้ ‘ทุกเมื่อ’ ย้อนกลับไป 3 ปีก่อน คงไม่มีใครคาดคิดว่าจะเกิดวิกฤตโควิด-19 ที่รัฐบาลลุกขึ้นมาสั่งปิดสถานประกอบการ-ห้ามกิจกรรมทางเศรษฐกิจหลายประเภท จนส่งผลให้คนทำงานจำนวนมหาศาลต้องหยุดงานหรือว่างงานลงกะทันหัน โดยจำนวนผู้ว่างงานพุ่งสูงสุดถึง 8.7 แสนคนในไตรมาส 3/2021 มากกว่าช่วงก่อนการระบาดในไตรมาส 4/2019 ราว 1.3 เท่าตัว^[3]National Statistical Office, “Labour Force Survey (New Series ISIC Rev.4) 1,” Bank of Thailand, February 28, 2023, https://www.bot.or.th/App/BTWS_STAT/statistics/ReportPage.aspx?reportID=638&language=eng (accessed March 7, 2023).

จากนี้ คนทำงานมีแนวโน้มจะยิ่งเสี่ยงว่างงานมากขึ้น เพราะโลกอันแสนเปราะบางและผันผวนของเราจะเผชิญวิกฤตหลากหลายและรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตเศรษฐกิจ ภัยพิบัติใหญ่ ภาวะโลกรวน ตลอดจนสงคราม-ความขัดแย้งทั้งภายในและระหว่างประเทศ จากผลสำรวจของ World Economic Forum ผู้เชี่ยวชาญทั่วโลก 69% มองว่าวิกฤตเหล่านี้จะส่งผลให้เศรษฐกิจ ‘อ่อนแอ’ ตลอด 2 ปีข้างหน้า และอีก 13% เห็นว่าจะก่อให้เกิด ‘หายนะ’ ต่อมนุษยชาติภายใน 2 ปีข้างหน้า^[4]Sophie Heading and Saadia Zahidi, The Global Risks Report 2023: Insight Report (Geneva: World Economic Forum, 2023), 9-11.

ซ้ำร้าย ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยียังอาจส่งผลให้งานในปัจจุบันกว่า 12.1 ล้านตำแหน่ง หรือประมาณ 1 ใน 3 ของตำแหน่งงานทั้งหมดหายไปจากประเทศไทย กลุ่มที่เสี่ยงที่สุด ได้แก่ งานทักษะปานกลาง (เช่น เสมียน พนักงานบริการ และพนักงานขาย) กับงานทักษะต่ำ (เช่น กรรมกรเกษตรและประมง)^[5]Warn N. Lekfuangfu and Voraprapa Nakavachara, Reshaping Thailand’s Labor Market Structure: The Unified Forces of Technology and Trade [Discussion Paper No.123] (Puey Ungphakorn Institute for Economic Research, 2020), 11; David H. Autor, Lawrence F. Katz, and Melissa S. Kearney, “The Polarization of the U.S. Labor Market,” American Economic Review 96 (2), May 2002, 193; Saadia Zahidi, … Continue reading โดยงานสองกลุ่มนี้มีสัดส่วนรวมกันมากถึง 85.9% ของตำแหน่งงานทั้งหมด^[6]101 PUB คำนวณจากผลสำรวจ​ภา​​วะการทำ​งานของประชากร ไตรมาส 4/2022 โดยแบ่งกลุ่มทักษะแรงงานตาม: Nada Wasi, Sasiwimon Warunsiri Paweenawat, Chinnawat Devahastin Na Ayudhya, Pucktada Treeratpituk, and Chommanart Nittayo, Labor Income Inequality in Thailand: … Continue reading

ประกันการว่างงาน = ประกันคุณภาพชีวิต-เศรษฐกิจที่ดี

อย่าลืมว่าความเป็นอยู่ของคนส่วนใหญ่ถูกผูกโยงกับรายได้จากการทำงาน ฉะนั้นความเสี่ยงว่างงานที่สูงขึ้นย่อมหมายถึงความเสี่ยงชีวิตตกอับที่มากขึ้นด้วย รัฐบาลจึงต้องดำเนินนโยบายเพื่อลดความเสี่ยงดังกล่าว โดยหนึ่งในวิธีการซึ่งควรเป็นหลักประกันขั้นพื้นฐาน คือจัดสวัสดิการ ‘เงินประกันการว่างงาน’ เติมรายได้มิให้คุณภาพชีวิตของผู้ว่างงานและครอบครัวย่ำแย่ลงในระหว่างหางานใหม่ ให้พวกเขายังกินอิ่ม นอนหลับ และใช้ชีวิตได้ใกล้เคียงระดับปกติตามสิทธิอันพึงมีและสมศักดิ์ศรีในฐานะมนุษย์

สวัสดิการเช่นนี้ไม่เพียงรักษาระดับความเป็นอยู่ระยะสั้นในช่วงหางานใหม่เท่านั้น แต่ป้องกันผลเสียจากการว่างงานต่อผู้ว่างงานและครอบครัวในระยะยาวด้วย ลองนึกตามว่าหากผู้ว่างงานได้รับเงินประกัน พวกเขาก็อาจไม่เครียดรุนแรงจากการขาดรายได้จนทำลายสุขภาพจิตไปอย่างถาวร^[7]พัตราพร ปัญญายงค์ และ ศิริลักษณ์ ศุภปีติพร, … Continue reading หรืออาจซื้ออาหาร ยา และอุปกรณ์ต่างๆ มาดูแลแม่ที่ตั้งท้อง-ลูกเล็กได้เพียงพอ ทำให้พัฒนาการตลอดชีวิตของเด็กไม่ถูกกระทบกระเทือน^[8]Hamid Noghanibehambari and Mahmoud Salari, “The Effect of Unemployment Insurance on the Safety Net and Infant Health in the USA,” Economic Annals LXVII (234), July-September 2022, 9. – เรียกว่าป้องกันมิให้เกิด ‘แผลเป็น’ ที่อาจทิ้งร่องรอยไว้แม้หลังได้งานใหม่แล้ว

เงินประกันยังสามารถช่วยให้ผู้ว่างงานได้ ‘งานใหม่ที่ดี’ เนื่องจากพวกเขาจะไม่ถูกบีบคั้นให้ต้องจำใจรีบรับงานที่ไม่เหมาะสมเพื่อเร่งหารายได้ประทังชีวิต แต่มี ‘เวลาเลือก’ งานให้ตรงกับทักษะและความต้องการ รวมถึงมีอำนาจต่อรองกับนายจ้างมากกว่า ในกรณีที่พวกเขาไม่กลับไปเป็นลูกจ้างแล้วหันมาประกอบธุรกิจหรืออาชีพอิสระ ก็จะมีเวลาเตรียมตัว-วางแผนอย่างรัดกุม ส่งผลให้ธุรกิจใหม่มีแนวโน้มอยู่รอดและสร้างกำไรสูงกว่า^[9]Wenjian Xu, “Social insurance and entrepreneurship: The effect of unemployment benefits on new-business formation,” Strategic Entrepreneurship Journal 16 (3), September 2022, 524. นอกจากนี้ ผู้ว่างงานยังอาจใช้เงินประกันในการพัฒนาทักษะ เปิดโอกาสสู่การทำงานและธุรกิจที่ใช้ทักษะสูงขึ้น-รายได้เพิ่มขึ้น-มั่นคงยิ่งขึ้น^[10]ดูเพิ่มเติม: Joaquin Garcia-Cabo, Anna Lipinska, and Gaston Navarro, Sectoral Shocks, Reallocation, and Labor Market Policies [International Finance Discussion Papers No.1361] (Washington: Board of Governors of the Federal Reserve System, 2022).

พร้อมกันนั้น เงินประกันการว่างงานยังเป็นหลักประกันความมั่นคงทางเศรษฐกิจ-ความกินดีอยู่ดีของเราทุกคน เพราะในยามเศรษฐกิจฝืดเคือง คนทำงานมักตกงานพร้อมกันเป็นจำนวนมหาศาล หากพวกเขายังพอมีรายได้จากเงินประกัน ก็จะไม่ลดการจับจ่ายใช้สอยลงมากนัก ช่วยป้องกันมิให้ธุรกิจล้ม-คนตกงานเพิ่มตามกันเป็นโดมิโน ลุกลามเป็นวิกฤตที่รุนแรง

การที่ผู้ว่างงานได้งานใหม่ดี-มีเงินฝึกทักษะก็ช่วยรักษาและพัฒนาขีดความสามารถของคนทำงานและธุรกิจของประเทศในภาพรวม ผลการศึกษาในบราซิลยังพบว่าเงินประกันทำให้แรงงานไปร่วมงานกับธุรกิจขนาดเล็ก ตั้งใหม่ หรือมีความเสี่ยงสูงอย่างสตาร์ตอัปมากขึ้น ซึ่งเอื้อต่อการเติบโตของธุรกิจเหล่านั้น ส่งเสริมศักยภาพการแข่งขัน การลงทุน และความมั่งคั่งของประเทศ^[11]Bernardus Van Doornik, Dimas Fazio, David Schoenherr, and Janis Skrastins, “Unemployment Insurance as a Subsidy to Risky Firms,” The Review of Financial Studies 35 (12), 2022, 5535-5536.

หากจะเปรียบแล้ว ผู้ว่างงานหรือประเทศที่เผชิญวิกฤตเศรษฐกิจก็เป็นดั่งคนที่ถูกผลักจากสุดขอบหน้าผา ตกลงสู่ใต้หุบเหวแห่งความยากจนแร้นแค้นอันมืดมิด แต่เงินประกันการว่างงานจะเป็นเหมือน ‘ตาข่าย’ ที่ไม่เพียง ‘รองรับ’ มิให้พวกเขาร่วงหล่นลงมาสูงจนเจ็บหนัก-ได้แผลเป็น แต่ยัง ‘เด้ง’ พวกเขากลับสู่ความสว่างสดใสเบื้องบน ณ จุดเดิม – หรืออาจสูงยิ่งกว่าเดิมด้วย

เงินประกันมั่นคงสำหรับคนทำงาน-ยืดหยุ่นต่อนายจ้างกว่า ‘ค่าชดเชย’

ประเทศไทยจัดสวัสดิการเงินประกันการว่างงาน หรือ ‘ประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน’ มาตั้งแต่ปี 2004 เป็นส่วนหนึ่งของระบบประกันสังคมสำหรับผู้ประกันตนภาคบังคับ ม.33 (เช่น พนักงานบริษัท)^[12]พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 [1990] และที่แก้ไขเพิ่มเติม, ม. 33. ซึ่งครอบคลุมกำลังแรงงานราว 1 ใน 4^[13]101 PUB คำนวณจากสถิติกองทุนประกันสังคม (2022) และผลสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาส 4/2022 เงินกองทุนประกันการว่างงานนี้มีที่มาจากเงินสมทบรายเดือนของลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาลในอัตรา 0.5% 0.5% และ 0.25% ของค่าจ้างตามลำดับ โดยคิดฐานค่าจ้างสูงสุดไม่เกิน 15,000 บาท/เดือน และจ่ายให้แก่ผู้ว่างงานทุกเดือนจนกว่าจะได้งานใหม่

ในกรณีถูกเลิกจ้าง ผู้ว่างงานจะได้รับเงินประกัน 50% ของฐานค่าจ้างเดิม สูงสุดไม่เกิน 6 เดือนต่อปี ส่วนในกรณีสมัครใจลาออกหรือหมดสัญญาจ้าง จะได้รับเงิน 30% ของฐานค่าจ้างเดิม สูงสุดไม่เกิน 3 เดือนต่อปี โดยจะมีสิทธิรับก็ต่อเมื่อจ่ายสมทบมาแล้วอย่างน้อย 6 เดือน ภายในระยะเวลา 15 เดือนก่อนว่างงาน^[14]“หลักเกณฑ์และเงื่อนไข กรณีว่างงาน,” สำนักงานประกันสังคม, 11 กันยายน 2020, … Continue reading ระหว่างปี 2020-2022 กองทุนจ่ายเงินให้แก่ผู้ว่างงานเฉลี่ยปีละกว่า 1.5 ล้านครั้ง^[15]ข้อมูลจากสำนักงานประกันสังคม (2023) นับรวมการจ่ายเงินประกันในกรณีว่างงานเนื่องจากเหตุสุดวิสัยช่วงวิกฤตโควิด-19

นอกจากเงินประกันดังกล่าว กฎหมายยังจัดตั้งตาข่ายรองรับผู้ว่างงานอีกแบบซึ่งเป็นเหมือน ‘แฝดคนละฝา’ ไว้ คือให้นายจ้างต้องจ่าย ‘ค่าชดเชยการถูกเลิกจ้าง’ แก่ลูกจ้างที่ตนปลดออกโดยเจ้าตัวไม่สมัครใจและไม่มีความผิด โดยจ่ายเป็นเงินก้อนเดียวตามอัตราค่าจ้างและระยะเวลาที่ทำงานมา เช่น ทำงาน 120 วัน-1 ปี จ่ายค่าชดเชยเท่ากับค่าจ้างเดิม 1 เดือน ทำงาน 1-3 ปี จ่ายเท่ากับ 3 เดือน^[16]พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 [1998] และที่แก้ไขเพิ่มเติม, ม. 118.

อย่างไรก็ดี หากนำแฝดคู่นี้มาเทียบกัน เงินประกันการว่างงานถือเป็นหลักประกันที่ ‘มั่นคง’ สำหรับคนทำงานกว่าค่าชดเชย ด้วยรูปแบบการจ่ายเป็นเงินเดือนตลอดช่วงว่างงาน หมายความว่าถ้าว่างงานนาน ต้องพึ่งพาการสนับสนุนมากขึ้น ก็จะได้รับเงินประกันเพิ่มขึ้น ลดความเสี่ยงเงินหมดตั้งแต่ช่วงแรกๆ ต่างจากค่าชดเชยที่ไม่ว่าจะว่างงานนานเพียงใด ก็ได้ก้อนเดียวเท่าเดิม หมดแล้วหมดเลย

เงินประกันยังจ่ายโดยกองทุนประกันสังคมที่มีรัฐบาลเป็นประกัน ซึ่งโอกาสล้มละลายต่ำและไม่มีเหตุผลที่จะไม่จ่ายเงินแก่ผู้มีสิทธิ ตรงกันข้าม นายจ้างอาจไม่อยากหรือไม่สามารถจ่ายค่าชดเชยได้ เพราะนายจ้างที่ปลดลูกจ้างออกมักมีสาเหตุจากการประสบปัญหากิจการย่ำแย่ แม้ลูกจ้างอาจร้องเรียนหรือฟ้องร้องให้นายจ้างจ่ายค่าชดเชยดังที่ปรากฏในข่าวบ่อยๆ แต่กระบวนการก็ใช้เวลานาน ในกรณีนายจ้างล้มละลาย พวกเขายังอาจได้รับค่าชดเชยน้อยกว่าที่ควรหรือแทบไม่ได้เลย

ประเด็นหลังนี้สะท้อนด้วยว่าค่าชดเชยเป็นอุปสรรคต่อการปรับตัวของนายจ้าง อย่าลืมว่าหลายครั้ง การเลิกจ้างพนักงานอาจเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดในการรับมือกับวิกฤตหรือสถานการณ์ธุรกิจที่เปลี่ยนไป แต่ภาระค่าชดเชยก้อนใหญ่กลับสร้างต้นทุน-ตัดทางเลือกของนายจ้างในยามลำบาก หากสุดท้ายพวกเขาปรับตัวไม่ได้แล้วเลิกกิจการ ก็อาจส่งผลเสียต่อลูกจ้างเป็นวงกว้างยิ่งขึ้น ในแง่นี้ เงินประกันซึ่งจ่ายสมทบทีละเล็กละน้อยในช่วงธุรกิจปกติ จึงเอื้อให้นายจ้างแก้ไขปัญหาได้อย่าง ‘ยืดหยุ่น’ มากกว่า

กล่าวโดยรวม ระบบเงินประกันการว่างงานก่อให้เกิด ‘การกระจายความเสี่ยงในสังคม’ ถ้าลูกจ้างหรือนายจ้างรายใดถูกผลักจากหน้าผาก็จะตกลงบนตาข่ายที่รัฐบาล ลูกจ้าง และนายจ้างทั้งประเทศร่วมกันถักทอและออกแรงขึงไว้ ขณะที่ในระบบค่าชดเชย จะตกลงบนตาข่ายของนายจ้างของตนเท่านั้น คำถามคือเราควรแขวนสิทธิขั้นพื้นฐานของคนทำงานอย่างการมีความเป็นอยู่ที่ดีไว้กับนายจ้างแต่ละราย ซึ่งอาจร่วงหล่นจากหน้าผาเสียเองได้ทุกเมื่อหรือไม่?

ด้วยเหตุทั้งหมดนี้ ระบบเงินประกันที่ดีจึงมีแนวโน้มเป็นหลักประกันสำหรับคนทำงานที่มีประสิทธิผล-ประสิทธิภาพมากกว่าค่าชดเชย รายงานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศที่ศึกษามาตรการทั้งสองใน 26 ประเทศทั่วโลก ก็พบว่าประเทศเศรษฐกิจพัฒนาแล้วทั้งหมดเลือกใช้ระบบเงินประกันเป็นหลัก โดยบางประเทศไม่มีระบบค่าชดเชยเลย (เช่น ญี่ปุ่น) บางประเทศจ่ายค่าชดเชยเฉพาะลูกจ้างที่ทำงานมานานมาก (เช่น เดนมาร์ก 12 ปีขึ้นไป) ส่วนประเทศที่เหลือก็จ่ายในอัตราที่ต่ำกว่าไทยมาก (เช่น เนเธอร์แลนด์ ทำงาน 2 ปี จ่ายเท่ากับค่าจ้างเดิม 2/3 เดือน) ในหมู่ประเทศเศรษฐกิจกำลังพัฒนาด้วยกัน ก็ไม่มีประเทศใดนำระบบค่าชดเชยมาใช้มากเท่าไทย^[17]Antonia Asenjo and Clemente Pignatti, Unemployment insurance schemes around the world: Evidence and policy options (International Labour Office, 2019), 35-37.

ฉะนั้นเงินประกันการว่างงานจึงสมควรได้รับความสนใจยิ่งขึ้นในฐานะสวัสดิการคนทำงานที่สำคัญ รวมถึงได้รับการแก้ปัญหาและพัฒนาให้เสริมสร้าง ‘ชีวิตมั่นคงในโลกผันผวน’ ได้อย่างเต็มศักยภาพ 101 PUB เสนอว่ารัฐบาลควรยกระดับเงินประกันใน 4 ประเด็นใหญ่

ข้อเสนอ 1 – เพิ่มเงินประกันให้ ‘เพียงพอ’ ประกันคุณภาพชีวิตที่ดี

ปัญหาแรกของเงินประกันการว่างงานคือ ‘มูลค่าน้อยเกินไป’ จึงควรปรับอัตรา ฐานค่าจ้างสูงสุด และระยะเวลาการจ่ายสูงสุดให้สามารถเป็นหลักประกันคุณภาพชีวิตของคนทำงานได้อย่างเพียงพอและทั่วถึงยิ่งขึ้น

จากการคำนวณของ 101 PUB ค่าใช้จ่ายขั้นต่ำสุดที่จะยังชีพในบ้านนี้เมืองนี้ได้อย่างเหมาะสมสำหรับคนทำงานซึ่งต้องเลี้ยงดูตนเอง ผู้ใหญ่หนึ่งคน (เช่น คู่ชีวิตและพ่อแม่) และเด็กอีกหนึ่งคน คือ 15,201 บาท/เดือน^[18]กษิดิ์เดช คำพุช, “ยกระดับค่าจ้างขั้นต่ำไทย ให้ไปถึงค่าจ้างเพื่อชีวิต,” 101 Public Policy Think Tank, 29 กันยายน 2022, https://101pub.org/minimum-wage-to-living-wage/ (เข้าถึงเมื่อ 28 ธันวาคม 2022). หากเทียบกับข้อมูลค่าจ้างจะพบว่า คนทำงานเอกชนนอกภาคเกษตรราว 70% ได้ค่าจ้างน้อยกว่าระดับค่าใช้จ่ายข้างต้นอยู่แล้ว^[19]101 PUB คำนวณจากผลสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาส 4/2022

ดังนั้นอัตราเงินประกันกรณีถูกเลิกจ้างที่ 50% ของค่าจ้างเดิมจึงยิ่งกดเงินประกันให้ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายยังชีพมากขึ้นไปอีก โดยกลุ่มคนทำงานที่ค่าจ้างต่ำสุด 10% แรก จะมีสิทธิได้รับเงินประกันเฉลี่ย 3,250 บาท/เดือนเท่านั้น น้อยกว่าระดับค่าใช้จ่ายยังชีพถึง 78.6% การกำหนดฐานค่าจ้างสูงสุดในการคำนวณเงินประกันไว้เพียง 15,000 บาท/เดือน ยังตอกย้ำว่าจะไม่มีผู้ว่างงานหน้าไหนได้รับเงินเพียงพออยู่รอด เพราะเพดานเงินประกันอยู่แค่ 7,500 บาท/เดือน ต่ำกว่าระดับค่าใช้จ่ายยังชีพ 50.7%^[20]เพิ่งอ้าง

ฐานค่าจ้างสูงสุดดังกล่าวยังส่งผลให้คนทำงานที่ค่าจ้างเกิน 15,000 บาท/เดือน ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนประมาณ 30% ของคนทำงานเอกชนนอกภาคเกษตร มีสิทธิได้เงินประกันไม่ถึงครึ่งของค่าจ้างเดิม^[21]เพิ่งอ้าง จึงมีโอกาสต้องเผชิญความเป็นอยู่ที่แย่ลงจากระดับเดิมมากในช่วงหางานใหม่ ลองนึกตามว่าคนทำงานที่เคยรับเงินเดือน 25,000 บาท ก็อาจจ่ายค่าเช่าบ้านหรือค่าเทอมโรงเรียนเอกชนของลูกในระดับที่สอดคล้องกับรายได้ ถ้าตกงานแล้วได้เงินประกันแค่ 7,500 บาท (ต่ำกว่าค่าจ้างเดิม 70%) พวกเขาอาจต้องเสียบ้าน ให้ลูกหยุดเรียน จนชีวิตถูก ‘ดิสรัปต์’ อย่างรุนแรงได้เช่นกัน

แน่นอนว่าคนทำงานชนชั้นกลางเหล่านี้มักมีเงินเก็บหรือทรัพย์สินไว้ใช้จ่ายยามฉุกเฉินมากกว่ากลุ่มค่าจ้างต่ำ แต่เงินประกันควรเป็นหลักประกันที่คุ้มครองคนวงกว้างที่สุดภายใต้สถานการณ์เลวร้ายที่สุด เมื่อถักทอด้วยความร่วมแรงร่วมใจของทุกคน ตาข่ายผืนนี้ก็ไม่ควรเป็นชนิดที่ปล่อยให้คนเกือบหนึ่งในสามตกลงมาแล้วเจ็บหนัก เพราะนอกจากจะไม่เป็นธรรมแล้ว วันหนึ่งเขาเหล่านั้นอาจไม่อยากร่วมถักทอตาข่ายด้วยอีกต่อไป

101 PUB เสนอปรับเงินประกันการว่างงานให้ ‘พอยังชีพ-พอพยุงคุณภาพชีวิตเดิม’ สำหรับทุกคน โดยในกรณีถูกเลิกจ้าง ควรเพิ่มอัตราเงินประกันเป็น 90% ของฐานค่าจ้างไม่เกิน 15,000 บาท/เดือน ในช่วงว่างงาน 3 เดือนแรก ซึ่งเป็นระยะเวลาหางานใหม่เฉลี่ยของผู้เคยมีงานทำ^[22]101 PUB คำนวณจากผลสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาส 1/2020 – ไตรมาส 4/2021 และข้อมูลสำนักงานประกันสังคม เพื่อให้คนทำงานที่ค่าจ้างต่ำกว่าค่าใช้จ่ายยังชีพได้รับเงินประกันอย่างเพียงพอที่สุด

ขณะเดียวกัน ก็ควรเพิ่มฐานค่าจ้างสูงสุดในการคำนวณเงินประกันเป็น 25,000 บาท/เดือน หรือครอบคลุมค่าจ้างของคนทำงาน 90% ของประเทศ เพื่อเสริมหลักประกันคุณภาพชีวิตแก่คนทำงานที่ค่าจ้างเกิน 15,000 บาท/เดือน พร้อมทั้งขยายระยะเวลาการจ่ายเงินสูงสุดเป็น 12 เดือน เพื่อคุ้มครองความเป็นอยู่พื้นฐานสำหรับผู้ว่างงานระยะยาว

นอกจากนี้ 101 PUB เสนอเปิดช่องให้ผู้ที่จำเป็นต้องลาออกด้วย ‘เหตุสุดวิสัย’ เช่น พ่อแม่พิการกะทันหันแล้วต้องลาออกไปดูแล สามารถยื่นขอรับเงินประกันเทียบเท่ากรณีถูกเลิกจ้าง ทั้งในกรณีถูกเลิกจ้างและลาออกด้วยเหตุสุดวิสัย ผู้มีสิทธิยังต้องได้รับเงินประกันช่วงว่างงาน 3 เดือนแรก ไม่น้อยกว่าระดับเส้นความยากจนเสมอด้วย^[23]ปัจจุบัน เส้นความยากจนอยู่ที่ 2,803 บาท/เดือน หมายความว่าผู้ว่างงานที่ค่าจ้างเดิมน้อยกว่า 3,114 บาท/เดือน จะมีสิทธิได้รับเงินประกันเกิน 90% … Continue reading ส่วนผู้ที่ลาออกโดยสมัครใจ ควรมีสิทธิรับเงินในอัตราและระยะเวลาเท่าปัจจุบัน แต่เพิ่มฐานค่าจ้างสูงสุดเป็น 25,000 บาท/เดือนเช่นกัน (โปรดดูรายละเอียดในอินโฟกราฟิกด้านบนและตารางเปรียบเทียบด้านล่าง)

ข้อเสนอ 2 – ปรับเงินประกันให้ส่งเสริมการได้ ‘งานใหม่’

แม้เงินประกันการว่างงานจะเอื้อให้ผู้ว่างงานมีชีวิตที่ดี และสามารถเลือกงานใหม่ที่ตรงตามความต้องการได้มากขึ้น แต่ก็ย่อมหมายความว่าพวกเขาอาจว่างงานนานขึ้น เพราะถูกบีบคั้นให้ต้องรีบรับงานใหม่น้อยลง ฉะนั้นการเพิ่มเงินประกันจึงต้องดำเนินควบคู่ไปกับการปรับระบบให้ ‘ส่งเสริมการได้งานใหม่’ ซึ่งควรทำทั้งในระหว่างและก่อนการว่างงาน

‘การว่างงานนานเกินไป’ นับเป็นปัญหาสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อผู้ว่างงานและเศรษฐกิจ เพราะเมื่อมิได้ทำงานนานขึ้น ผู้ว่างงานจะสูญเสียทักษะและความสามารถในการหารายได้ไปมากขึ้น คล้ายกับที่หลายคนอาจเคยเรียนภาษาต่างประเทศ แต่พอไม่ได้ใช้พักใหญ่ ก็จะลืมและฟื้นฟูกลับมาไม่ง่ายนัก ภาวะเช่นนี้บ่อนทำลายคุณภาพชีวิตของผู้ว่างงานและผลิตภาพของประเทศในระยะยาว หากผู้ว่างงานเหล่านี้ได้รับเงินประกันการว่างงาน ยังอาจทำให้กองทุนประกันต้องจ่ายเงินออกเกินความจำเป็น ถือเป็นอันตรายต่อความยั่งยืนของกองทุนและ – ถึงที่สุดแล้ว – ความมั่นคงในชีวิตคนทำงานทั้งหมด

เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาดังกล่าวตามมา 101 PUB เสนอว่า หลังว่างงานและรับเงินประกันมาแล้ว 3 เดือน (ซึ่งนานกว่าระยะเวลาหางานเฉลี่ยของผู้เคยมีงานทำ) ผู้ว่างงานจะต้องแสดงหลักฐานว่ากำลังหางานและ/หรือฝึกทักษะอย่างกระตือรือร้น จึงจะสามารถขอรับเงินต่อไปได้ สร้างเงื่อนไขกระตุ้นให้พวกเขาได้งานใหม่โดยเร็ว

ในโลกผันผวนที่เราทุกคนเสี่ยงว่างงานมากขึ้นนี้ 101 PUB ยังเห็นว่ากองทุนประกันควรเติมทุนฝึกทักษะให้คนทำงานตั้งแต่ช่วงที่พวกเขายังมีงานทำอยู่ ถือเป็นการเตรียมพร้อมให้พวกเขาหางานใหม่ได้ง่ายเมื่อว่างงาน อีกทั้งป้องกันมิให้พวกเขาตกงานแต่แรกเพราะทักษะก้าวไม่ทัน โดยให้ลูกจ้างในระบบประกันที่จ่ายสมทบ ไม่เคยว่างงาน และไม่เคยขอรับเงินต่อเนื่องเป็นเวลา 3 ปี มีสิทธิได้รับ ‘คูปอง’ ไปใช้ฝึกทักษะเป็นมูลค่า 1,000-4,500 บาท ตามจำนวนเงินที่ตนเคยจ่ายสมทบตลอดช่วงเวลาดังกล่าว^[24]ดูเพิ่มเติมเกี่ยวกับนโยบายฝึกทักษะ: ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์, “นโยบาย Upskill เติมทักษะใหม่ อุดหนุนแค่ค่าเรียนได้ผลหรือไม่,” 101 Public Policy Think Tank, 12 มีนาคม 2023, … Continue reading – เรียกว่าทำตาข่ายผืนนี้ให้ช่วย ‘เด้ง’ ผู้ว่างงานกลับสู่คุณภาพชีวิตที่ดีได้เร็วขึ้น-สูงขึ้น

ข้อเสนอ 3 – เพิ่มผู้มีสิทธิรับเงินประกันการว่างงาน

ข้อเสนอถัดมาเป็นการขยาย ‘ความครอบคลุม’ ของระบบประกันการว่างงาน ไปสู่คนทำงานในวงกว้างยิ่งขึ้น

น่าตกใจว่าในปี 2022 คนทำงานเอกชนมากถึง 68% ยังอยู่นอกระบบประกันสังคม ม. 33 และประกันการว่างงาน^[25]101 PUB คำนวณจากผลสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาส 4/2022 การนำพวกเขาเข้าสู่ระบบนับว่าสำคัญยิ่ง เพราะโดยทั่วไปแล้ว คนทำงานกลุ่มนี้มักเผชิญความเสี่ยงว่างงานและความไม่มั่นคงทางรายได้สูงเสียยิ่งกว่ากลุ่มในระบบ อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดใหญ่คือรัฐบาลขาดข้อมูลการทำงานและรายได้ที่ชัดเจนของพวกเขา การจัดสวัสดิการซึ่งมีเงื่อนไขผูกโยงกับสถานะการจ้างงานจึงทำได้ยากในทางปฏิบัติ

ในระยะสั้น 101 PUB เสนอให้รัฐบาลต้องทำงานเชิงรุก พยายามดึงเอาคนทำงานที่พอจะระบุตัวนายจ้าง สถานะ และรายได้เข้ามาในระบบประกันการว่างงานให้มากที่สุด บางกลุ่มอาจให้เข้าสู่ระบบประกันสังคม ม. 33 เดิม เช่น คนทำงานในบ้าน โดยขยายนิยามของนายจ้างให้กว้างและปรับปรุงกระบวนงานต่างๆ ให้ไม่เป็นอุปสรรค ขณะที่บางกลุ่มอาจจัดตั้งระบบประกันเฉพาะ เช่น คนทำงานแพลตฟอร์ม กรณีนี้ผู้ให้บริการแพลตฟอร์มมีข้อมูลชัดเจนระดับหนึ่งอยู่แล้ว รัฐบาลจึงสามารถประสานหรือออกกฎหมายบังคับ ขอข้อมูลมาบริหารจัดการระบบประกันให้พวกเขาได้ไม่ยากนัก

ส่วนในระยะยาว รัฐบาลควรลงทุนพัฒนาระบบข้อมูลที่เกี่ยวข้อง เพื่อเปิดโอกาสให้สามารถนำคนทำงานกลุ่มใหม่ๆ เข้าสู่ระบบประกันการว่างงานเพิ่มขึ้น ควบคู่กับพัฒนาหลักประกันรูปแบบอื่นรองรับคนทำงานที่ไม่สามารถเข้าสู่ระบบได้ด้วยธรรมชาติของงาน เช่น ระบบประกันภัยพืชผลสำหรับเกษตรกร เป็นต้น^[26]ดูเพิ่มเติมเกี่ยวกับนโยบายเงินอุดหนุน ซึ่งเป็นสวัสดิการหลักที่รัฐบาลใช้เติมรายได้ให้เกษตรกรในปัจจุบัน: วรดร เลิศรัตน์, … Continue reading

ข้อเสนอ 4 – ยุบเลิกค่าชดเชยซ้ำซ้อน ให้นายจ้างปรับตัวง่ายในยามวิกฤต-ผู้ว่างงานได้เงินประกันเต็มที่

สุดท้าย หากสามารถยกระดับเงินประกันการว่างงานตามข้อเสนอสามข้อก่อนหน้าได้ รัฐบาลก็ควรยุบเลิก ‘แฝดคนละฝา’ อย่างระบบค่าชดเชยการถูกเลิกจ้าง ซึ่งจะจำเป็นต่อผู้ว่างงานน้อยลง

ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ค่าชดเชยถือเป็นอุปสรรคต่อการปรับตัวของนายจ้างเพื่อรับมือกับวิกฤตหรือสถานการณ์ธุรกิจที่เปลี่ยนไป การยุบเลิกจึงย่อม ‘ลดโอกาสล้ม’ ของธุรกิจที่มีศักยภาพ รวมถึงลดโอกาสปลดลูกจ้างเป็นจำนวนมากกว่าที่ควรจากธุรกิจเหล่านั้น – เสริมสร้างความยืดหยุ่นในการทำธุรกิจของนายจ้าง พร้อมกับความมั่นคงในชีวิตคนทำงานภาพรวม

การยุบเลิกยังจะเอื้อให้ผู้ว่างงานกรณีถูกเลิกจ้างได้รับเงินประกันเต็มที่ตามสิทธิยิ่งขึ้น เพราะทุกวันนี้นายจ้างจำนวนไม่น้อยเลือกบีบให้ลูกจ้างลาออกเองแทนการปลดออกอย่างตรงไปตรงมา เพื่อเลี่ยงภาระการจ่ายค่าชดเชย ผู้ถูกเลิกจ้างจึงจำต้องขอรับเงินประกันแบบ ‘ลาออกโดยสมัครใจ’ ซึ่งมีอัตราและระยะเวลาการจ่ายต่ำกว่าแบบ ‘ถูกเลิกจ้าง’ มาก^[27]ในปี 2020-2022 จำนวนการขอรับเงินประกันกรณีลาออกโดยสมัครใจมากกว่ากรณีถูกเลิกจ้าง 2.8 เท่าตัว (ข้อมูลจากสำนักงานประกันสังคม (2023) ) หากปราศจากค่าชดเชย นายจ้างจะมีแรงจูงใจให้ทำเช่นนั้นลดลง ระบบประกันก็จะสามารถสร้างหลักประกันคุ้มครองผู้ว่างงานได้เข้มแข็งขึ้น

อย่างไรก็ดี เมื่อนายจ้างมิต้องจ่ายค่าชดเชยก้อนใหญ่ในยามวิกฤตแล้ว 101 PUB เสนอให้ปรับขึ้นอัตราเงินสมทบของนายจ้างเข้ากองทุนประกันการว่างงานที่จ่ายในยามธุรกิจปกติเป็นการแลกเปลี่ยน เช่น ปรับขึ้น 1% เป็น 1.5% ควบคู่กับเพิ่มอัตราสมทบของรัฐบาล 0.25% เป็น 0.5% และขยายฐานค่าจ้างสูงสุดในการคำนวณเงินสมทบเป็น 25,000 บาท/เดือนให้สอดคล้องกับฐานที่ใช้จ่ายเงินประกันให้ผู้ว่างงาน

แนวทางเช่นนี้จะเพิ่มรายได้ให้กองทุนสามารถจ่ายเงินประกันและสิทธิประโยชน์อื่นที่สูงขึ้นตามข้อเสนอ โดยไม่ต้องเพิ่มอัตราเงินสมทบของลูกจ้าง ซึ่งส่วนใหญ่มีค่าจ้างแทบไม่พอยังชีพอยู่แล้ว

ส่งท้าย

ท่ามกลางบรรยากาศการแข่งขันระหว่างพรรคการเมืองในสนามเลือกตั้ง ข้อเสนอนโยบายสวัสดิการหลากหลายได้ถูกเสนอต่อประชาชน แต่น่าเสียดายที่ระบบเงินประกันการว่างงานยังเป็นประเด็นที่อยู่ในเงามืด ไม่ถูกแสงสปอตไลต์สาดส่องลงมามากนัก

ในโลกที่ความเป็นอยู่ของคนส่วนใหญ่ถูกผูกโยงกับรายได้จากการทำงาน แต่ก็เป็นโลกที่ความเสี่ยงว่างงานมีแนวโน้มพุ่งสูงขึ้น ระบบเงินประกันเช่นนี้นับว่าสำคัญยิ่ง เพราะนอกจากจะเป็นหลักประกันคุณภาพชีวิตของคนทำงานและครอบครัวทั้งในระยะว่างงานและระยะยาวแล้ว ยังเป็นหลักประกันความมั่นคงทางเศรษฐกิจ – ความกินดีอยู่ดีของทุกคน

แม้ประเทศไทยจะจัดตั้งระบบเงินประกันมาเกือบสองทศวรรษ แต่ยังไม่สามารถทำหน้าที่คุ้มครองสิทธิของคนทำงานได้ดีเท่าที่ควร

101 PUB จึงเสนอเพิ่มอัตรา ฐานค่าจ้างสูงสุด และระยะเวลาจ่ายเงินประกัน ให้ผู้ว่างงานมีเงินพอยังชีพ-รักษาระดับความเป็นอยู่ในช่วงหางานใหม่ได้อย่างเหมาะสมยิ่งขึ้น พร้อมทั้งปรับระบบให้ส่งเสริมการได้งานใหม่ผ่านการเติมทุนฝึกทักษะ ขยายความครอบคลุมไปสู่แรงงานกลุ่มใหม่ ตลอดจนยกเลิกระบบค่าชดเชยที่ซ้ำซ้อนกันและขัดขวางการปรับตัวของนายจ้าง-สร้างความเสี่ยงว่างงานมากขึ้นโดยไม่จำเป็น

หวังว่าข้อเสนอเหล่านี้จะเป็นจุดเริ่มต้นที่เราจะสนใจ ขบคิด และเปลี่ยนแปลงเงินประกันการว่างงาน – หันสปอตไลต์ให้ฉายแสงมายังหลักประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของคนทำงานนี้กันมากขึ้น