นโยบาย Upskill เติมทักษะใหม่ อุดหนุนแค่ค่าเรียนได้ผลหรือไม่

นโยบายอัปสกิลเติมทักษะแรงงานเป็นส่วนสำคัญของการยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศและการลดความเหลื่อมล้ำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคที่เทคโนโลยี AI และหุ่นยนต์มีบทบาททางเศรษฐกิจมากขึ้นเรื่อยๆ ทดแทนการทำงานของคน ทำให้ทักษะเก่าบางประการหมดประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

หากไม่มีการอัปสกิลเติมทักษะใหม่มากพอ การเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจใหม่ที่มีผลิตภาพสูงขึ้นก็จะเผชิญกับอุปสรรคการขาดแคลนทักษะและความเหลื่อมล้ำก็จะมีแนวโน้มสูงขึ้นจากการที่คนงานบางกลุ่มจะตกงานหรือมีรายได้ลดลง แต่กลุ่มที่มีความเชี่ยวชาญด้านเทคโนโลยีหรืออยู่ในงานที่ยังถูกทดแทนด้วยเทคโนโลยีไม่ได้จะมีรายได้เพิ่มสูงขึ้น

ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาล พรรคการเมืองและนักวิชาการได้นำเสนอนโยบายอัปสกิลเพื่อรับมือกับความท้าทายข้างต้นโดยเน้นการอุดหนุนค่าเรียนด้วยวิธีการต่างๆ เช่น การฝึกทักษะสร้างสรรค์ฟรีในสถาบันอาชีวะ การแจกคูปองหรือเงินอุดหนุนฝึกทักษะให้คนไปเลือกหลักสูตรและสถาบันตามความต้องการ หรือการสนับสนุนโครงการฝึกทักษะเฉพาะกลุ่มอย่างกลุ่มผู้สูงวัย

แต่การอุดหนุนแค่ค่าเรียนนี้ตอบโจทย์การอัปสกิลได้ครบและตรงจุดหรือไม่ ช่วยให้แรงงานไทยได้มากน้อยแค่ไหน หรือยังมีองค์ประกอบสำคัญอะไรที่ขาดหายไปในการถกเถียงนโยบายอัปสกิล? วันนี้ 101 PUB จะพาไปสำรวจสถานการณ์การอัปสกิลของแรงงานไทยพร้อมทั้งตอบคำถามดังกล่าว 

แรงงานไทยไม่ทันโลก-เสี่ยงตกงาน แต่ยัง Upskill ค่อนข้างน้อย

แรงงานไทยจำนวนมากกำลังเสี่ยงตกงานอันเป็นผลมาจากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ทั้ง AI และหุ่นยนต์ที่เข้ามาทดแทนการทำงานของคนมากขึ้นเรื่อยๆ รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงของห่วงโซ่อุปทานระดับโลกที่จะมีการย้ายฐานการผลิตไปประเทศอื่น หากไม่มีการปรับตัวใดๆ แรงงานไทยอย่างน้อย 1 ใน 3 และอาจมากถึงครึ่งหนึ่งเสี่ยงจะตกงานจากผลกระทบดังกล่าว^[1]Lekfuangfu W. N. and Voraprapa Nakavachara (2020). Reshaping Thailand’s Labor Market Structure: The Unified Forces of Technology and Trade.
Leepipatpiboon, P., Thongsri, N. (2018). Industrial Robots and its Impact on Labor Market.

อย่างไรก็ตาม แรงงานไทยยังอัปสกิลค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับความเสี่ยงตกงานในอนาคต จากภาพที่ 1 จะเห็นได้ว่ามีแรงงานที่ได้อัพสกิลเฉลี่ยปีละ 3-12% เท่านั้น^[2]คำนวณและรวบรวมจากสถิติแรงงานประจำปี 2017-2020 สำนักงานปลัดกระทรวงแรงงาน และการสำรวจความต้องการพัฒนาขีดความสามารถของประ​ชากร 2017-2021 … Continue reading และที่น่ากังวลกว่านั้นคือ กลุ่มเสี่ยงตกงานสูงกลับมีโอกาสอัปสกิลน้อยกว่ากลุ่มอื่น อาทิ เสมียน พนักงานทำความสะอาด และผู้ประกอบชิ้นส่วนในโรงงานจะได้รับผลกระทบมากกว่ากลุ่มอื่น เพราะมีลักษณะการทำงานเป็นแบบแผนซ้ำๆ ง่ายต่อการถูกทดแทนด้วยระบบอัตโนมัติและหุ่นยนต์ แต่ผู้ประกอบอาชีพเสี่ยงตกงานสูงเหล่านี้แทบไม่ได้อัปสกิลโดยใน 100 คน มีเพียง 1.5 คนที่ได้อัพสกิล น้อยกว่ากลุ่มเสี่ยงตกงานปานกลางอย่างช่างเทคนิคและกลุ่มเสี่ยงต่ำอย่างผู้ประกอบวิชาชีพหมอ^[3]คำนวณและรวบรวมข้อมูลจากการสำรวจความต้องการพัฒนาขีดความสามารถของประ​ชากร 2019 สำนักงานสถิติแห่งชาติ และ Lekfuangfu W. N. and Voraprapa Nakavachara (2020)

จากที่กล่าวมาข้างต้น จึงเป็นโจทย์ท้าทายว่าทำอย่างไรถึงจะช่วยอัปสกิลให้แก่แรงงานไทยปรับตัวเข้าสู่เศรษฐกิจในอนาคตได้   

  นโยบายอุดหนุนค่าเรียนช่วยแรงงาน 1 ใน 4 เข้าถึงการ Upskill

นโยบายที่มักถูกเสนอเพื่อส่งเสริมการอัปสกิลแรงงานคือ การอุดหนุนเงินค่าเรียนด้วยวิธีการต่างๆ โดยคาดหวังว่าจะช่วยลดอุปสรรคด้านการเงินและจูงใจให้คนไปอัปสกิลมากขึ้น แต่ในความเป็นจริง ข้อเสนอเหล่านี้ช่วยอัพสกิลแรงงานได้เพียงบางส่วน เพราะยังมีอุปสรรคหลักอื่นที่ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการอุดหนุนค่าเรียนเพียงอย่างเดียว

การอุดหนุนค่าเรียนน่าจะช่วยเติมเต็มความต้องการอัปสกิลให้แก่กลุ่มแรงงานที่สนใจฝึกทักษะอยู่แล้วและเพิ่มโอกาสการอัปสกิลแก่กลุ่มที่มีเงินไม่พอค่าเรียน การอุดหนุนลักษณะนี้น่าจะตอบโจทย์แรงงานไทยเพียง 1 ใน 4 ของกำลังแรงงานทั้งหมด เพราะมีร้อยละ 11 ของกำลังแรงงานที่ต้องการฝึกทักษะ ร้อยละ 4 ไม่สนใจเพราะไม่มีเงินค่าเรียน และร้อยละ 10 ไม่พบหลักสูตรที่สนใจ

ขณะเดียวกัน ถ้าเป็นการอุดหนุนเป็นรูปแบบคูปองที่แรงงานสามารถใช้เลือกหลักสูตรและสถาบันได้ตามความต้องการ ในระยะยาวก็จะช่วยลดปัญหาการจัดหลักสูตรไม่ตรงความต้องการ เนื่องจากการอุดหนุนทางอุปสงค์ผ่านคูปองจะช่วยจูงใจให้เอกชนเปิดหลักสูตรเติมทักษะที่มีความหลากหลาย ตอบโจทย์ความต้องการของตลาดได้มากกว่า

แรงงานที่ได้รับเงินอุดหนุนค่าเรียน จึงน่าจะมีโอกาสอัปสกิลมากขึ้นจากการสร้างหลักสูตรที่มีความหลากหลายจากคูปอง (ภาพที่ 2)

ในอีกทางหนึ่ง แรงงานส่วนใหญ่รายงานว่าตนมีอุปสรรคอื่นในการเติมทักษะ ซึ่งไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยการอุดหนุนเงินค่าเรียนเพียงอย่างเดียว โดยมากกว่าครึ่งหนึ่งของแรงงานไม่มีเวลาพอสำหรับอัปสกิล ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ 22 ไม่ต้องการฝึกทักษะด้วยเหตุผลอื่น เช่น ต้องการพักผ่อนหรืออยู่ในวัยชรา^[4]คำนวณจากการสำรวจความต้องการพัฒนาขีดความสามารถของประ​ชากรปี 2021 สำนักงานสถิติแห่งชาติ

แรงงานส่วนใหญ่ติดหล่มในเศรษฐกิจเดิม ขาดเวลา-ขาดข้อมูล เติมทักษะใหม่ได้ไม่เต็ม

การที่แรงงานไทยขาดเวลาอัปสกิลน่าจะมีสาเหตุหลักจากการติดหล่มในเศรษฐกิจเก่าที่มีผลิตภาพต่ำ นั่นคือพวกเขายังต้องทำงานหนักแต่มีรายได้น้อย โดยครึ่งหนึ่งของผู้มีงานทำงานเกินเวลา (ทำงานเฉลี่ยราว 51 ชั่วโมงต่อสัปดาห์) มีรายได้เฉลี่ยเพียง 1.8 หมื่นบาทต่อเดือน^[5]คำนวณจากข้อมูลการสำรวจภาวะการมีงานทำของประ​ชากรปี 2021 สำนักงานสถิติแห่งชาติ หากต้องการจะเพิ่มทักษะ ก็จำเป็นต้องลดเวลางาน ทำให้ต้นทุนการอัปสกิลไม่ได้มีเฉพาะค่าเรียน แต่ยังมีต้นทุนค่าเสียเวลาจากรายได้บางส่วนที่จะหายไประหว่างการเติมทักษะ ซึ่งการสูญเสียรายได้นี้เป็นต้นทุนสำคัญสำหรับผู้มีรายได้น้อยและจำเป็นต้องใช้เวลาอัปสกิลค่อนข้างมาก เช่น การสำรวจของ World Economic Forum (WEF) (2018) พบว่าร้อยละ 38 ของแรงงานไทยจะต้องใช้เวลาอัปสกิลอย่างน้อยราว 3 เดือนจึงจะปรับตัวเข้าสู่งานในอนาคตได้^[6]World Economic Forum (2018). The Future of Jobs Report. ซึ่งกว่าจะได้ผล แรงงานต้องลงทุนยอมสูญเสียรายได้ขนาดใหญ่

กับดักสำคัญอีกประการคือการขาดข้อมูลแนวโน้มงานและทักษะที่ต้องการในอนาคต แม้หน่วยงานรัฐบางแห่งอย่างกรมการจัดหางานหรือบริษัทเอกชนอย่างแพลตฟอร์มหางานจะให้บริการข้อมูลตำแหน่งงานว่าง แต่ยังไม่มีการเก็บและรายงานทักษะที่ต้องการสำหรับงานแต่ละประเภทอย่างเป็นระบบ ซ้ำร้ายกว่านั้นคือตำแหน่งงานว่างอาจเป็นอาชีพเสี่ยงที่จะถูกทดแทนด้วยเทคโนโลยีในอนาคต ทำให้แรงงานไม่สามารถวางแผนด้านอาชีพได้อย่างเหมาะสมและเลือกฝึกทักษะในงานที่กำลังจะหายไปในอนาคต 

ตัวอย่างหนึ่งคืออาชีพนักบัญชีและผู้ตรวจบัญชีที่มีโอกาสถึง 94% ที่จะถูกทดแทนด้วยระบบอัตโนมัติ และในปัจจุบันก็มีบริษัทบางแห่งพัฒนาซอฟต์แวร์บัญชีที่ทำงานได้เองอย่างครบวงจรแล้ว^[7]Frey, C. B., and Osborne, M. A. (2017). The future of employment: how susceptible are jobs to computerisation?
ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์ และกชกร ความเจริญ (2018). ปรับตัวรับโลกการทำงานร่วมกับ AI ในอนาคต แต่กลับเป็นหลักสูตรยอดนิยมของเสมียน โดยมีถึงร้อยละ 36 ของผู้ฝึกทักษะเรียนหลักสูตรบัญชีและการเงิน^[8]คำนวณจากข้อมูลการสำรวจความต้องการพัฒนาขีดความสามารถของประ​ชากรปี 2019 สำนักงานสถิติแห่งชาติ (ดูภาพที่ 3) ซึ่งแม้ว่าเว็บไซต์หางานต่างๆ ยังแสดงจำนวนตำแหน่งว่างงานในอาชีพบัญชีค่อนข้างมากในปัจจุบัน^[9]สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) โดยวินิทร เธียรวณิชพันธุ์ และ ฐิติรัตน์ สีหราช (2023) ได้รวบรวมข้อมูล Big data … Continue reading แต่ด้วยโอกาสถูกทดแทนสูงเช่นนี้ จึงน่าจะทำให้มีการฝึกทักษะด้านนี้มากกว่าที่ควรจะเป็น  

นอกจากนี้ ในโครงการฝึกทักษะของภาครัฐที่ผ่านมา แรงงานยังไม่สามารถเลือกผู้ให้บริการฝึกทักษะและหลักสูตรตามความต้องการ เลือกได้เฉพาะหลักสูตรที่จัดขึ้นโดยหน่วยงานรัฐอย่างกรมพัฒนาฝีมือแรงงาน ซึ่งไม่มีความหลากหลายและส่วนใหญ่ยังเป็นการฝึกทักษะในงานพื้นฐาน อาทิ การเดินสายไฟและเครื่องปรับอากาศในบ้าน การติดตั้งเครื่องรดน้ำ หรือการควบคุมรถยกสินค้า^[10]กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน (2021,2022) ผลการดำเนินงานพัฒนาฝีมือแรงงานปี 2021-2022 ไม่สามารถช่วยอัปสกิลให้ปรับตัวเข้ากับงานในอนาคตได้ 

นโยบาย Upskill ต้องเติมเงิน-เติมเวลา-เติมข้อมูล 

ข้อเสนอนโยบายอัปสกิลที่เน้นการอุดหนุนเงินค่าเรียนแต่ไม่ได้กล่าวถึงการลดข้อจำกัดด้านเวลาและข้อมูลมากนัก สะท้อนให้เห็นว่าไม่ได้มีความเข้าใจสภาพปัญหาจริงของแรงงาน

101 PUB จึงเสนอว่าการออกแบบนโยบายอัปสกิลควรต้องยึดโจทย์และความต้องการของแรงงานเป็นศูนย์กลาง โดยต้องแก้ปัญหาไม่ให้ติดหล่มอยู่ในเศรษฐกิจผลิตภาพต่ำแบบเดิมและส่งเสริมให้ได้อัปสกิลอย่างเต็มศักยภาพ เป็นกำลังขับเคลื่อนประเทศไปสู่เศรษฐกิจใหม่ ซึ่งน่าจะมีกลไกสำคัญอย่างน้อย 3 ประการ ได้แก่ 1. เติมเงินอุดหนุนค่าเรียน ช่วยกลุ่มมีเงินไม่พอและให้เลือกฝึกทักษะได้ตามความต้องการ 2. เติมเวลาฝึกทักษะใหม่โดยต้องมีมาตรการช่วยลดเวลางานโดยเฉพาะการทำงานในเศรษฐกิจเก่าผลิตภาพต่ำ และ 3. เติมข้อมูลแนวโน้มความต้องการทักษะในอนาคต ช่วยให้ตัดสินใจเลือกฝึกทักษะได้ถูกต้อง ไม่ลงทุนในทักษะซึ่งจะหมดประโยชน์ในอนาคต   

ตัวอย่างรูปธรรมของนโยบายอัปสกิลข้างต้นคือนโยบาย SkillsFuture ของประเทศสิงคโปร์ที่สนับสนุนการฝึกทักษะอนาคตของประชาชนมาตั้งแต่ปี 2016 ซึ่งผู้สำเร็จการฝึกทักษะมีเงินเดือนดีขึ้นและมีโอกาสได้งานมากขึ้น^[11]Ministry of Trade and Industry (MTI) (2018). Returns To Singapore Workforce Skills Qualifications (WSQ) Training: Does Training Raise Wages and Employability? นโยบาย SkillsFuture มีองค์ประกอบหลักดังนี้^[12]ข้อมูลจาก www.skillsfuture.gov.sg (เข้าถึงวันที่ 6 เดือนมีนาคม 2023)

• เติมเงินอุดหนุนค่าเรียน: แจกคูปองฝึกทักษะมูลค่า 500 ดอลลาร์สิงคโปร์ให้ประชาชนทุกคนที่มีอายุตั้งแต่ 25 ปีขึ้นไปนำไปใช้เลือกฝึกทักษะตามความต้องการ และต่อมาได้เพิ่มเงินอุดหนุนแก่กลุ่มต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มคนวัยกลางคนวัย 40-60 ปีที่ต้องเผชิญกับความท้าทายค่อนข้างมากในการปรับตัวเข้าสู่โลกเศรษฐกิจใหม่ เช่น การให้คูปองเพิ่มเติมอีก 500 ดอลลาร์ (Mid-Career Support) หรือการสนับสนุนค่าเรียน 70-90% ในหลักสูตรฝึกเพิ่มทักษะใหม่เพื่อเปลี่ยนไปสู่อาชีพใหม่ที่ได้รายได้ดีกว่าในอนาคต (Career conversion programs)

• เติมเวลา: ให้เงินชดเชยค่าเสียเวลาระหว่างฝึก (Absentee Payroll) โดยนายจ้างจะได้รับเงิน 4.5 ดอลลาร์สิงคโปร์ต่อชั่วโมง แต่รวมกันไม่เกิน 1 แสนดอลลาร์ต่อปี ชดเชยต้นทุนการหยุดงานของลูกจ้าง ช่วยให้ยินยอมปล่อยลูกจ้างไปฝึกทักษะมากขึ้น ส่วนผู้รับจ้างอิสระที่มีรายได้ต่ำจะได้รับเงินค่าครองชีพระหว่างฝึก (Training allowance) 6 ดอลลาร์สิงคโปร์ต่อชั่วโมง แต่ไม่เกิน 180 ชั่วโมงต่อปี และหากสำเร็จหลักสูตร ก็จะได้รับเงินเพิ่มเติมด้วย

• เติมข้อมูล: จัดทำแพลตฟอร์มกลางที่เรียกว่า MyCaeersFuture ให้บริการจับคู่และข้อมูลในตลาดแรงงานอย่างครบวงจร โดยฝั่งผู้หางานสามารถสร้างประวัติการทำงานและระบุทักษะที่ตัวเองมีและฝั่งนายจ้างก็สามารถค้นหาผู้สมัครได้โดยกรอกข้อมูลตำแหน่งงานว่าง คุณสมบัติและทักษะที่ต้องการ ทำให้ผู้หางานทราบว่าอาชีพใดกำลังเป็นที่ต้องการและต้องพัฒนาทักษะด้านใดเพิ่มเติม และในแพลตฟอร์มนี้ ก็มีการให้ข้อมูลแนวโน้มของงานที่จะเกิดขึ้นและหายไปในอนาคตตามการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีและเศรษฐกิจสิงคโปร์ พร้อมทั้งมีบริการให้คำปรึกษาสำหรับการฝึกทักษะเพื่อเปลี่ยนอาชีพ ส่วนผู้ให้บริการฝึกทักษะก็สามารถใช้ข้อมูลต่างๆ จากแพลตฟอร์มนี้ในการวางแผนออกแบบหลักสูตรฝึกทักษะได้

ดังนั้น หากผู้กำหนดนโยบายและพรรคการเมืองต้องการอัปสกิลแรงงานไปสู่เศรษฐกิจใหม่ที่มีผลิตภาพสูงขึ้นและมีความเหลื่อมล้ำลดลง ก็จำเป็นต้องเข้าใจสภาพปัญหาจริงของแรงงานอย่างถ่องแท้ ซึ่งไม่สามารถแก้ไขด้วยการอุดหนุนค่าเรียนอย่างเดียว แต่ต้องคิดแก้โจทย์การติดหล่มทำงานหนักในเศรษฐกิจเดิมและติดกับดักข้อมูลที่อาจนำไปสู่การฝึกทักษะเก่าด้วย