เงื่อนไขที่ควรเรียกร้อง หาก กสทช. ‘จำต้อง’ อนุญาตดีลทรู+ดีแทค

มหากาพย์การควบรวมระหว่างทรู (TRUE) และดีแทค (DTAC) เดินเรื่องมาเกือบ 1 ปี บัดนี้กำลังจะเข้าสู่จุด ‘ไคลแมกซ์’ เมื่อเวลาของ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เริ่มงวดลง ใกล้ถึงเวลาต้องโหวตเพื่อตัดสินว่าจะ ‘อนุมัติ’ ให้มีการควบรวมหรือไม่ ถ้าหากอนุมัติ จะมีการกำหนดเงื่อนไขออกมาอย่างไรบ้าง

101 PUB ทบทวนผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นหากปล่อยให้ทรูและดีแทค ซึ่งเป็นผู้ให้บริการขนาดใหญ่เป็นอันดับที่สองและอันดับที่สาม (จากผู้เล่นรายใหญ่ 3 ราย) เกิดการควบรวมกัน และยืนยันว่าทางเลือกที่ดีที่สุดสำหรับประเทศไทยคือ การไม่อนุญาตให้ควบรวม โดย กสทช. จะต้องเร่งปรับสภาพตลาดให้เกิดการแข่งขันที่เท่าเทียมกันมากยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตาม หาก กสทช. ‘จำใจต้อง’ อนุญาตให้ควบรวมกัน ก็จะต้องกำหนดเงื่อนไขของการควบรวมให้เข้มข้นมากตามไปด้วย ทั้งในเชิงโครงสร้างและพฤติกรรมของผู้ให้บริการ ซึ่งอาจพอช่วยลดความเสี่ยงหรือบรรเทาผลกระทบต่อผู้บริโภคและพัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศได้บ้าง

ดีลควบรวมทรู+ดีแทค: การแข่งขันลดลง ผู้บริโภคต้องจ่ายแพงขึ้น

การวิเคราะห์ผลกระทบของการควบรวมระหว่างทรูและดีแทคหลายฉบับ^[1]ได้แก่ (1) ประถมพงศ์ ศรีนวล และคณะ. รายงานการศึกษาผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์ กรณีการรวมธุรกิจระหว่าง บริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัท … Continue reading ชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า การควบรวมครั้งนี้มีความน่ากังวลต่อระดับการแข่งขันในตลาดทั้งในระดับโครงสร้าง และพฤติกรรม ที่ยากจะเยียวยาได้

โครงสร้างตลาด

การควบรวมจะทำให้ตลาดเกือบทั้งหมดจะกระจุกตัวอยู่กับผู้ให้บริการหลัก 2 รายใหญ่ คือ เอไอเอส (AIS) ซึ่งเป็นผู้ให้บริการที่ใหญ่ที่สุดเดิม และบริษัทใหม่ที่เกิดจากการควบรวม โดยจะแบ่งตลาดกันคนละครึ่งจนขาดแรงจูงใจในการแข่งขันกันในการให้บริการ ขณะเดียวกัน ผู้ให้บริการรายใหม่ก็เข้าสู่ตลาดได้ยาก เนื่องจากทรัพยากรสำคัญสำหรับการให้บริการโทรคมนาคมอย่างคลื่นความถี่และเสากระจายสัญญาณกระจุกตัวอยู่กับรายใหญ่ ทำให้ผู้ให้บริการรายใหม่เสียเปรียบรายเดิมอย่างมากในเชิงโครงสร้างต้นทุน

มิเพียงเท่านั้น ผู้ให้บริการหลักทั้ง 2 รายยังมีบริการพ่วงหลากหลาย (เช่น โทรศัพท์มือถือ อินเทอร์เน็ตบ้าน บริการโทรทัศน์ และบริการสตรีมมิ่งออนไลน์) จนเกิดการล็อกลูกค้าให้อยู่ในค่ายตนเอง รายใหม่ไม่สามารถแทรกตัวเข้ามาช่วงชิงส่วนแบ่งตลาดเฉพาะโทรคมนาคมได้ง่ายๆ รายงานที่ปรึกษาอิสระต่างประเทศชี้ว่า รายใหม่อาจต้องใช้เวลามากถึง 5-8 ปี เพื่อให้สามารถเข้ามาแข่งขันในตลาดได้อย่างยั่งยืน แม้จะได้รับการสนับสนุนที่เหมาะสมแล้วก็ตาม

นอกจากนี้ ผู้ให้บริการอีกประเภท ที่เรียกว่า ‘ผู้ให้บริการโครงข่ายเสมือน’ (Mobile Virtual Network Operator – MVNO) ในประเทศไทยยังมีขนาดเล็กมาก โดยมีส่วนแบ่งรวมกันเพียง 0.03% ของทั้งตลาด แม้ว่า กสทช. จะพยายามส่งเสริมให้มีการแข่งขันเพิ่มขึ้นผ่าน MVNO มาระยะหนึ่งแล้วก็ตาม อาทิ การกำหนดให้ผู้ประมูลคลื่นความถี่ต้องให้ MVNO ใช้ความจุร้อยละ 10 ซึ่งไม่มีรายใดทำได้ตามเงื่อนไขดังกล่าว อย่างไรก็ตาม หลังจากการควบรวมของทรูและดีแทค ผู้ให้บริการ MVNO จะยิ่งมีทางเลือกและอำนาจต่อรองน้อยลงในการเช่าใช้ความจุ (capacity) มาทำธุรกิจของตนเอง ซึ่งจะยิ่งทำให้ MVNO เติบโตได้ยากยิ่งขึ้น

ผลกระทบต่อผู้บริโภค

โครงสร้างตลาดที่กระจุกตัวสูงและไร้ภัยด้านการแข่งขันจากภายนอก ได้สร้างอำนาจเหนือตลาดให้ผู้เล่นหลักทั้ง 2 รายที่เหลืออยู่ ทำให้ผู้บริโภคต้องจ่ายค่าโทรศัพท์มือถือแพงยิ่งขึ้นในหลายรูปแบบ ผลประมาณการทางเศรษฐมิติหลากหลายโมเดลแสดงให้เห็นว่า ค่าบริการโทรศัพท์มือถือจะสูงขึ้นกว่ากรณีที่ไม่ได้มีการควบรวมธุรกิจ กล่าวคือ หากหลังการควบรวมแล้ว ยังมีการแข่งขันกันตามปกติค่าบริการอาจแพงขึ้นราว 13-41% แต่ถ้าหาก 2 รายหลักพอใจในส่วนแบ่งตลาดคนละครึ่งนี้แล้ว จะไม่เกิดการแข่งขันกัน หรืออาจเรียกว่าเกิดการฮั้วกันโดยปริยาย ก็จะทำให้ราคาค่าบริการแพงขึ้น 49-245% ที่น่าสนใจคือ ต่อให้หลังการควบรวมแล้วมีการแข่งขันด้านราคากันอย่างรุนแรง (ตามเหตุผลที่ผู้ขอควบรวมมักกล่าวอ้างว่า “ควบรวมเพื่อให้แข่งขันได้”) แบบจำจำลองก็ยังชี้ว่า ค่าบริการก็ยังอาจสูงขึ้นราว 2-15%

ในทางทฤษฎี แม้ว่า กสทช. จะตั้งเกณฑ์กำกับดูแลราคาอยู่ แต่การกำกับดูแลของ กสทช. ในปัจจุบันมีปัญหา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคำนวณค่าเฉลี่ยราคาที่กำกับดูแลตามแพ็กเกจ โดยไม่ได้ถ่วงน้ำหนักตามจำนวนผู้ใช้งาน เปิดช่องให้ผู้บริการสามารถออกแพ็คเกจขนาดใหญ่ให้ปริมาณการใช้มาก ราคาต่อแพ็คเกจสูง แต่ค่าเฉลี่ยต่อหน่วยต่ำ ซึ่งเป็นแพคเก็จที่ไม่ค่อยมีผู้ใช้บริการจริง (ผู้ให้บริการมีข้อมูลพฤติกรรมการใช้งานของผู้บริโภคอยู่แล้ว จึงสามารถเลือกออกแบบแพ็คเกจได้) การทำเช่นนี้ทำให้ราคาเฉลี่ยโดยรวมถูกลงก็จริง แต่ผู้บริโภคได้รับประโยชน์น้อย นอกจากนี้ การกำกับดูแลค่าบริการเฉลี่ยยังหมายความว่า ผู้บริโภคบางรายอาจต้องจ่ายค่าบริการต่อหน่วยเกินกว่าราคาเพดานที่กำหนด จึงไม่สามารถมองว่าเป็นเพดานราคาจริงที่ผู้บริโภคสามารถจับต้องได้

นอกจากนี้ ราคาที่ผู้บริโภคต้องจ่ายแพงขึ้นอาจไม่ได้อยู่ในรูปแบบตัวเงินเพียงอย่างเดียว แต่ยังหมายรวมถึง ‘คุณภาพ’ ด้วย การเหลือผู้บริการเพียง 2 รายหลัก ทำให้มีแรงจูงใจในการแข่งขันน้อยลงในทุกมิติ หนึ่งในนั้นคือด้านคุณภาพสัญญาณ ซึ่งผู้ให้บริการที่เหลืออยู่ในตลาดไม่จำเป็นต้องเร่งพัฒนาสัญญาณให้มีเสถียรภาพและความเร็วเพิ่มขึ้นเหมือนช่วงที่มีการแข่งขันรุนแรง อีกทั้ง ผู้ให้บริการยังอาจลดคุณภาพของการให้บริการลง เช่น การปิดลดสาขา ระยะเวลาในการติดต่อศูนย์บริการที่นานขึ้น เป็นต้น

พูดอีกแบบคือ การจ่ายเงินเท่าเดิมแต่ได้รับคุณภาพที่แย่ลง หรือไม่ดีขึ้นอย่างที่ควรจะเป็นย่อมหมายถึงราคาที่แพงขึ้น

ปัญหาใหญ่ที่มีความเป็นไปได้เมื่อตลาดเกิดการผูกขาดสูง คือการละเลยประชากรผู้มีกำลังซื้อต่ำที่อยู่ห่างไกล เพื่อขึ้นราคากับผู้มีกำลังซื้อสูงได้อย่างเต็มที่ยิ่งขึ้น แม้ว่าผู้ให้บริการที่เหลืออยู่ในตลาดจะมีขนาดใหญ่และมีทรัพยากรที่พร้อมต่อการลงทุน แต่ว่าพวกเขาจะขาดแรงจูงใจในการลงทุนเพื่อเข้าหาลูกค้าที่มีกำลังซื้อต่ำ โดยเฉพาะที่อยู่ในชนบทและมีความหนาแน่นของประชากรต่ำ เนื่องจากในเมืองนั้นมีประชากรอยู่หนาแน่น จนไม่จำเป็นต้องวางเสาสัญญาณจำนวนมากนัก แต่มีอัตราการใช้งานสูง และมีกำลังซื้อมากกว่า การลงทุนในชนบทจึงมีอัตราส่วนต้นทุนต่อผู้ใช้งานสูงกว่า ด้วยเหตุนี้ การควบรวมจึงสร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลของไทย กลายเป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านดิจิทัล (digital divide) ในการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตแทน

เงื่อนไขที่ สำนักงาน กสทช. กำหนดไม่มีประสิทธิผลเพียงพอ

เมื่อปลายเดือนกันยายน 2022 ได้ปรากฏเอกสารสรุปประเด็นผลกระทบและการกำหนดเงื่อนไขหรือมาตรการเฉพาะ ที่ทางสำนักงาน กสทช. ได้จัดทำขึ้น สำหรับการใช้ประชุมของคณะกรรมการ กสทช. ซึ่งมีการกำหนดเงื่อนไขของการควบรวมไว้ทั้งหมด 14 ข้อ แบ่งเป็น มาตรการเชิงโครงสร้าง 3 ข้อ และมาตรการเชิงพฤติกรรม 11 ข้อ เอกสารชุดนี้มีนัยสื่อว่า มีความเป็นไปได้สูงที่ กสทช. จะ ‘อนุมัติ’ ให้มีการควบรวม ซึ่งแม้จะไม่ใช่ทางเลือกที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะมากที่สุดตามที่ได้กล่าวไปแล้ว แต่สังคมก็ยังจำเป็นที่จะต้องจับตาเงื่อนไขการควบรวมที่กำหนดออกมาอย่างใกล้ชิด

101 PUB เห็นตรงกับผู้เชี่ยวชาญหลายท่านว่ามาตรการที่สำนักงาน กสทช. เสนอ ไม่มีประสิทธิผลเพียงพอ เนื่องจากหลายมาตรการที่เขียนมาเป็นเรื่องที่ กสทช. ทำอยู่เดิม หรือขาดความเป็นรูปธรรมในการนำไปปฏิบัติ หรือเบาเกินไปจนไม่ได้สัดส่วนกับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น

บทวิเคราะห์ต่อมาตรการเชิงโครงสร้างที่สำนักงาน กสทช. กำหนด

มาตรการเชิงโครงสร้างมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาการแข่งขันและคงไว้ซึ่งโครงสร้างของตลาดให้ใกล้เคียงกับก่อนการควบรวมมากที่สุด แต่มาตรการที่เสนอโดยสำนักงาน กสทช. ยังเปิดช่องว่างให้โครงสร้างตลาดแย่ลงได้ โดยมีประเด็นสำคัญ ดังนี้

(1) สำนักงาน กสทช. กล่าวถึงมาตรการเรียกคืนคลื่นความถี่ เนื่องจากเห็นว่าคลื่นความถี่มีน้อยเกินกว่าจะให้รายใหม่เข้ามาแข่งขันในประเทศไทยได้ ซึ่งถือเป็นแนวทางที่ดี อย่างไรก็ตาม สำนักงาน กสทช. ไม่ได้ระบุว่าทรูและดีแทคจะต้องคืนคลื่นให้แก่ กสทช. เป็นจำนวนเท่าไหร่ เพียงแต่ระบุว่าในอนาคต กสทช. ‘อาจ’ พิจารณาการจัดสรรคลื่นให้แก่ผู้ให้บริการรายใหม่เท่านั้น เมื่อสำรวจมาตรการคืนคลื่นในต่างประเทศพบว่า กรณีการควบรวมผู้ให้บริการมือถือ Celcom และ Digi ของประเทศมาเลเซีย หน่วยงานกำกับดูแลของมาเลเซีย (Malaysian Communications And Multimedia Commission: MCMC) ได้สั่งให้ผู้ควบรวมคืนคลื่นย่าน 1,800 MHs, 2100 MHs และ 2600 MHs หลังควบรวมเรียบร้อยให้แก่ MCMC ภายใน 3 ปี ^[2]Malaysian Communications and Multimedia Commission. Undertaking to the Malaysian Communications and Multimedia Commission: Pursuant to section 140(3) of the Communications and Multimedia Act 1998. 2022. ทั้งนี้ การควบรวมในมาเลเซียนั้นเป็นการลดผู้ให้บริการ 4 เหลือ 3 ราย แตกต่างจากกรณีประเทศไทยที่ควบรวมจาก 3 เหลือ 2 รายซึ่งจะมีความรุนแรงกว่ามาก

(2) สำนักงาน กสทช. เสนอให้ทรูและดีแทคต้องจำหน่ายความจุให้แก่ MVNO ร้อยละ 20 ของเครือข่ายที่ทรูและดีแทคถือครองทั้งหมด จากที่กำหนดอยู่เดิมคือร้อยละ 10 อย่างไรก็ตาม การเพิ่มเงื่อนไขการจำหน่ายนี้จะไม่มีประสิทธิผล เพราะเงื่อนไขเดิมก็ยังไม่สามารถบรรลุได้ การผ่อนคลายเงื่อนไขดังกล่าวเพียงอย่างเดียวจึงไม่เพียงพอให้เกิด MVNO ที่มีนัยสำคัญทางการแข่งขันขึ้นมาได้ ทั้งนี้ สำนักงาน กสทช. ไม่ได้มองถึงมาตรการเสริมที่ช่วยให้ MVNO สามารถเข้าถึงความจุได้จริง เช่น ราคาจำหน่ายที่เท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่ม (marginal cost) หรือ การอำนวยความสะดวกทางโครงสร้างพื้นฐานและอุปกรณ์โทรคมนาคม เป็นต้น

(3) สำนักงาน กสทช. กำหนดให้ผู้ควบรวมต้องปฏิบัติตามกฎการเช่าใช้โครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคมร่วมกัน (infrastructure sharing) ตามประกาศของ กสทช. อย่างเคร่งครัด แต่การเขียนเงื่อนไขเช่นนี้ไม่ได้มีข้อผูกพันใดสำหรับผู้ควบรวมเพิ่มเติม รวมถึงไม่สามารถลดความไร้ประสิทธิภาพในการบังคับใช้ประกาศ กสทช. เดิมลงได้

(4) มาตรการเชิงโครงสร้างที่เสนอโดยสำนักงาน กสทช. ยังไม่ได้คำนึงว่าทั้งทรูและเอไอเอส (AIS) ให้บริการอย่างอื่นร่วมด้วย โดยเฉพาะอินเทอร์เน็ตบ้าน โทรทัศน์เคเบิล และบริการสตรีมมิง ซึ่งมักจะมีกลยุทธ์การขายที่รวมหลายบริการออกมาเป็นแพ็กเกจเดียว ซึ่งถือเป็นการเพิ่มต้นทุนการย้ายค่าย (switching cost) ของผู้บริโภคไปสู่ผู้ให้บริการรายใหม่ หรือ MVNO ที่ให้บริการเฉพาะอย่าง ดังนั้นจึงเป็นไปได้ว่าพวกเขาอาจไม่สามารถแข่งขันกับผู้ควบรวมและเอไอเอสได้ แม้ว่า กสทช. จะใช้มาตรการจัดสรรคลื่นให้รายใหม่ และส่งเสริมการเข้าถึงคลื่นของ MVNO ได้อย่างเหมาะสม เนื่องจากไม่สามารถเสนอบริการได้หลากหลายได้

(5) จุดที่น่าประหลาดใจอย่างยิ่งจากมาตรการเชิงโครงสร้างของสำนักงาน กสทช. คือการเสนอให้ทรูและดีแทค ไม่สามารถใช้คลื่นความถี่ร่วมกันเพื่อให้บริการได้ ซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวเป็นการห้ามให้ผู้ควบรวมเกิดการประหยัดต้นทุนจากการควบรวม (synergy) เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนคลื่นความถี่ของดีแทค อันเป็นประโยชน์หลักที่ผู้ควบรวมโฆษณามาโดยตลอด

บทวิเคราะห์ต่อมาตรการเชิงพฤติกรรมที่สำนักงาน กสทช. กำหนด

มาตรการเยียวยาเชิงพฤติกรรม (behavioral remedies) ที่เสนอโดยสำนักงาน กสทช. ยังคงมีช่องโหว่ที่ผู้ให้บริการสามารถหลบเลี่ยงการกำกับดูแลของ กสทช. ได้เหมือนที่ผ่านมา ดังนี้

(1) มาตรการกำหนดราคาของ กสทช. ยังไม่ได้ปิดช่องว่างเรื่องการคำนวณค่าเฉลี่ยของราคาที่กำกับดูแล ซึ่งที่ผ่านมาใช้การหารเฉลี่ยอย่างง่ายจากราคาในแต่ละแพ็กเกจ โดยไม่ได้คำนึงว่าแต่ละแพ็กเกจนั้นมีผู้ใช้บริการมากน้อยหรือยาวนานเพียงใด ที่ผ่านมาจึงมีกรณีที่ผู้ประกอบการออกแพ็กเกจขนาดใหญ่ค่าใช้จ่ายรายเดือนสูง แต่ให้ปริมาณการใช้งานมากจนมีราคาต่อหน่วยต่ำ เพื่อมาถัวราคาเฉลี่ยลงแต่มีผู้ใช้บริการที่ได้ประโยชน์จริงน้อยมากหรือไม่มีเลย ดังเช่นกรณีการสั่งลดราคาค่าบริการหลังการประมูล 3G หรืออาจนำ ‘โปรลับ’ สำหรับย้ายค่ายมาคำนวณ ซึ่งไม่ได้เป็นแพ็กเกจราคาที่ผู้ใช้งานทั่วไปเข้าถึงได้จนกว่าจะทำเรื่องร้องเรียนไปยังผู้ให้บริการ จนทำให้มีผู้ใช้บริการจริงจำนวนน้อย

(2) มาตรการเรื่องการคุมคุณภาพของการให้บริการเพื่อรองรับจำนวนลูกค้าที่เพิ่มขึ้น เช่น มีเจ้าหน้าที่เพียงพอรองรับการให้บริการ ทั้งศูนย์บริการ และพนักงานรับสาย (call center) รวมถึงขนาดพื้นที่บริการที่สามารถรองรับการติดต่อของผู้ใช้บริการ ซึ่งแม้จะมีการระบุไว้แต่ก็เป็นแบบกว้างๆ เท่านั้น แต่เงื่อนไขดังกล่าวยังขาดความชัดเจนเป็นรูปธรรมที่ทำให้ไม่สามารถติดตามกำกับดูแลให้เกิดการปฏิบัติจริงได้

(3) เงื่อนไขที่มีความก้าวหน้ามากที่สุดของสำนักงาน กสทช. คือการกำหนดให้ผู้ควบรวมเพิ่มความครอบคลุมของสัญญาณ 5G จากเงื่อนไขเดิมในการประมูลที่ 50% ของประชากรภายใน 8 ปี เป็น 80% ของประชากรภายในเวลา 5 ปีหลังจากการควบรวม (ต้องแล้วเสร็จภายในปี 2027 เท่ากันทั้ง 2 กรณี) อย่างไรก็ตาม การกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวยังไม่เพียงพอต่อการป้องกันปัญหาความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงดิจิทัล เพราะประชากรในพื้นที่ชนบทที่มีความหนาแน่นน้อยจะยังเข้าไม่ถึงสัญญาณความเร็วสูงภายใต้เงื่อนไขนี้ ในกรณีต่างประเทศ การควบรวมระหว่าง T-Mobile และ Sprint ประเทศสหรัฐอเมริกาเมื่อปี 2019 ผู้ควบรวมให้คำยืนยันว่าจะจัดให้มีการบริการครอบคลุมร้อยละ 97 ของประชากรทั้งหมด และครอบคลุมร้อยละ 85 ของประชากรในชนบท ภายในระยะเวลา 3 ปีจากการควบรวม และภายในระยะเวลา 6 ปีหลังจากการควบรวม จะจัดให้มีความครอบคลุมถึงร้อยละ 99 ของประชากรทั้งหมด และครอบคลุมร้อยละ 90 ของประชากรในชนบท อีกทั้งยังให้คำมั่นสัญญาว่าร้อยละ 90 ของประชากรจะสามารถเข้าถึงอินเทอร์เน็ตมือถือที่มีความเร็วอย่างน้อย 100 Mbps และร้อยละ 99 จะสามารถเข้าถึงอินเทอร์เน็ตมือถือที่มีความเร็วอย่างน้อย 50 Mbps อีกด้วย ^[3]Federal Communications Commission. Applications of T-Mobile US, Inc., and Sprint Corporation for Consent to Transfer Control of Licenses and Authorizations. FCC-19-103. 2019.

เงื่อนไขที่ควรเรียกร้อง หาก ‘จำต้อง’ อนุญาตให้ควบรวม

การควบรวมธุรกิจสร้างความเสี่ยงและความกังวล 4 ด้านหลัก คือ 1) โครงสร้างตลาดที่กระจุกตัว ไม่มีผู้เล่นรายใหม่เข้ามาทดแทน 2) ผู้เล่นรายใหม่และผู้เล่น MVNO แม้จะอยู่ในตลาดแต่อาจไม่สามารถเติบโตได้ ด้วยปัญหาการเข้าถึงโครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคม ทั้งที่ลงทุนเองและเช่าใช้ความจุ 3) การบริการแก่ผู้บริโภคจะด้อยลง ซึ่งอาจมาจากราคาที่เพิ่มขึ้น คุณภาพบริการที่ลดลง หรือการไม่ยอมส่งผ่านการประหยัดต้นทุนที่เกิดจากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี และ 4) ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัลจากโครงข่ายสัญญาณความเร็วสูงที่ไม่ครอบคลุม จนมีประชากรถูกทิ้งไว้ข้างหลัง

ดังนั้น เงื่อนไขการควบรวมจำเป็นจึงจะต้องตอบ 4 ความเสี่ยงดังกล่าว ซึ่ง 101 PUB ขอลองเสนอ 4 ชุดเงื่อนไขที่มีความเข้มข้นมากขึ้น พอที่จะบรรเทาความเสี่ยงต่างๆ ลงได้ อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขเหล่านี้เองก็ยังอาจไม่เพียงพอต่อการลดผลกระทบได้ทั้งหมด เนื่องจากความรุนแรงของการแข่งขันยังไม่สามารถกลับไปเหมือนเดิมได้อย่างน้อยในเวลา 8 ปี

ชุดเงื่อนไข 1: คืนคลื่นส่วนเกิน รีบประมูลคลื่นใกล้หมดอายุ เร่งสรรหารายใหม่

สิ่งที่สำคัญที่สุดในการกำกับดูแลการควบรวม คือการรักษาสภาพการแข่งขันในตลาดให้คงเดิมหรือลดลงน้อยที่สุด ดังนั้น เงื่อนไขจำเป็นสำหรับการกำกับดูแลคือมาตรการเชิงโครงสร้างที่เข้มข้น โดยเฉพาะการสรรหารายใหม่ให้เข้ามาและแข่งขันอยู่ในตลาดได้อย่างยั่งยืน เงื่อนไขหลักที่มักใช้ในการควบรวมที่เกิดผลต่อการแข่งขันรุนแรง คือ การบังคับขายสินทรัพย์เพื่อจัดสรรให้กับรายใหม่ (divestiture) ซึ่งในกรณีของการรวมธุรกิจโทรคมนาคม คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสำคัญและมีความขาดแคลนมากที่สุด จึงมุ่งเน้นข้อเสนอไปที่การขายคืนคลื่นความถี่เป็นหลัก

1.1) การควบรวมธุรกิจของทรูและดีแทค จะทำให้บริษัทใหม่มีคลื่นส่วนเกินสูงกว่าเพดานการถือครองคลื่น ที่ถูกกำหนดไว้ตั้งแต่ตอนประมูลคลื่นความถี่ การครองคลื่นได้มากกว่าเพดานที่กำหนดไว้เดิม จึงถือเป็นความไม่เป็นธรรมที่จะต้องได้รับการแก้ไขเป็นขั้นต่ำ หากทรูและดีแทคควบรวมสำเร็จ จะทำให้พวกเขามีคลื่นส่วนที่เกินเพดานการประมูลอยู่ 2 ย่านความถี่ ได้แก่ ย่านความถี่ 700 MHz และ 2100 MHz ที่ถือครองเกินกว่าเพดานกำหนดอยู่ 20 MHz และ 30 MHz ตามลำดับ ซึ่งสามารถนำมาประมูลเพื่อเร่งสรรหาผู้ประกอบการรายใหม่เข้าสู่ตลาด

อย่างไรก็ตาม คลื่นส่วนที่เกินเพดานการประมูลนี้ถือว่ามีน้อยมากและไม่น่าเพียงพอต่อการประกอบธุรกิจโทรคมนาคมระดับประเทศได้อย่างเพียงพอและยั่งยืน กสทช. สามารถเจรจากับทรูและดีแทคให้คืนคลื่นในย่านความถี่อื่นเพิ่มเติม เพื่อให้ผู้ให้บริการรายใหม่มีปริมาณคลื่นความถี่เพียงพอต่อการทำธุรกิจ

ทั้งนี้ การคืนคลื่นความถี่ทั้งส่วนที่เกินกว่าเพดานและส่วนที่คืนคลื่นความถี่โดยสมัครใจ ควรได้รับการชดเชยตามราคาประมูลคลื่นความถี่ โดยปรับลดเงินชดเชยให้สอดคล้องกับจำนวนปีการใช้งานคงเหลือ แต่ผู้ควบรวมต้องรับค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนคลื่นความถี่เอง

แนวทางนี้สอดคล้องกับเงื่อนไขการรวมธุรกิจของบริษัทเซลคอม (Celcom) และบริษัท ดิจิ (Digi – บริษัทในเครือของเทเลนอร์ เช่นเดียวกับดีแทค) ในประเทศมาเลเซียในปี 2019 เงื่อนไขหนึ่งสำหรับการควบรวม คือการคืนคลื่นความถี่ปริมาณมากถึง 70 MHz กลับมายังผู้กำกับดูแลเพื่อไปสรรหาผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาแข่งขันในตลาด ^[4]Malaysian Communications and Multimedia Commission. Undertaking to the Malaysian Communications and Multimedia Commission: Pursuant to section 140(3) of the Communications and Multimedia Act 1998. 2022.

1.2) การจัดสรรคลื่นความถี่ของประเทศไทยยังมีจำนวนคลื่นที่น้อยเกินไปสำหรับธุรกิจโทรคมนาคม และยังไม่มีแผนการจัดสรรที่ชัดเจนมากเพียงพอ ดังนั้น ในกรณีการควบรวมครั้งนี้ สิ่งสำคัญที่ กสทช. สามารถเร่งทำได้ คือการจัดสรรคลื่นความถี่ 3 ย่านของบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติ (NT) ที่กำลังจะหมดอายุลงในปี 2025 หรืออีกเพียง 3 ปี ได้แก่ 850 MHz, 2100 MHz และ 2300 MHz ที่มีปริมาณถือครอง 30, 30 และ 60 MHz ตามลำดับ เพื่อให้ผู้ประกอบการโทรคมนาคม โดยเฉพาะรายใหม่ สามารถคาดการณ์ปริมาณคลื่นความถี่ที่สามารถถือครองได้ชัดเจนยิ่งขึ้น

ยิ่งกว่านั้น มูลค่าการประเมินคลื่นของผู้ประกอบการรายใหม่ย่อมมีน้อยกว่าผู้ประกอบการรายเดิม เนื่องจากยังไม่มีผู้ใช้บริการ โครงข่ายเสาสัญญาณ และความเชี่ยวชาญในการประกอบธุรกิจในประเทศไทย ดังนั้น กสทช. ควรจะกำหนดมาตรการกันคลื่นให้รายใหม่ (set-aside policy) อย่างน้อย 1 ใน 3 ของคลื่นทั้ง 3 ย่านที่ถูกประมูลนี้ เพื่อให้รายใหม่มีปริมาณคลื่นที่เพียงพอต่อการประกอบธุรกิจ และไม่ถูกขับออกจากตลาดโดยผู้ให้บริการ 2 รายใหญ่เดิมด้วยราคาประมูลที่เหนือกว่า

ชุดเงื่อนไข 2: ส่งเสริมการแข่งขัน ทั้งรายใหม่ และ MVNO

มาตรการด้านคลื่นความถี่เป็นมาตรการที่จำเป็นในการกระจายทรัพยากรเพื่อสรรหารายใหม่เข้ามาสู่ตลาด แต่การเข้าสู่ตลาดยังมีอุปสรรคอีกหลายด้านที่ต้องแก้ไขเพื่อให้รายใหม่สามารถแข่งขันได้อย่างทัดเทียมและยั่งยืนมากขึ้น

2.1) หนึ่งในมาตรการจำเป็นสำหรับการสรรหาผู้ประกอบการโทรคมนาคมรายใหม่ คือการผ่อนคลายกฎเกณฑ์การถือครองหุ้นของชาวต่างชาติในกิจการโทรคมนาคม เนื่องจากประเทศไทยไม่มีผู้ประกอบธุรกิจรายอื่นที่มีความเชี่ยวชาญและทรัพยากรที่จะเข้ามาแข่งขันในขณะนี้ การผ่อนคลายเพดานการถือหุ้นของชาวต่างชาติ จะทำให้ประเทศไทยสามารถเฟ้นหาผู้ประกอบการด้านโทรคมนาคมระดับโลกที่มีความเชี่ยวชาญเข้ามาแข่งขันกับ 2 รายใหญ่ในประเทศไทยที่มีศักยภาพสูง เพื่อสร้างแรงกดดันต่อการแข่งขันในระยะยาวต่อไป

2.2) การเข้ามาของผู้ประกอบการรายใหม่จำเป็นต้องใช้เวลาในการลงทุนและทำการตลาดอีกมาก โดยที่ปรึกษาอิสระต่างประเทศได้ประเมินว่ารายใหม่อาจต้องใช้เวลาราว 5-8 ปี ในการตั้งตัวให้สามารถแข่งขันได้ในประเทศไทยภายใต้การสนับสนุนที่เหมาะสม ดังนั้น กสทช. ควรสั่งให้ผู้ควบรวมต้องปล่อยเช่าโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ โดยเฉพาะเสาสัญญาณและอุปกรณ์โทรคมนาคมที่จำเป็นแก่ผู้ประกอบการรายใหม่ในระยะเวลา 8 ปีที่อัตราต้นทุนส่วนเพิ่ม (marginal cost) โดยผู้ควบรวมห้ามปฏิเสธการเช่าใช้โครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคม อีกทั้ง กสทช. จะต้องกำกับดูแลคุณภาพการให้บริการไม่ให้เกิดการกีดกันหรือปฏิบัติอย่างไม่เท่าเทียม

เพื่อสนับสนุนการดำเนินการข้างต้น กสทช. ควรศึกษาแนวทางกำหนดราคาค่าเช่าโครงสร้างพื้นฐานที่อัตราต้นทุนส่วนเพิ่ม ซึ่งช่วยอำนวยความสะดวกให้รายใหม่ได้เช่าใช้ได้จริง และอาจขยายไปสู่นโยบายส่งเสริมการใช้โครงสร้างพื้นฐานโทรคมนาคมร่วมกัน (infrastructure sharing) ให้เกิดการเช่าใช้งานร่วมกันได้จริงในทางปฏิบัติ ซึ่งเป็นเหมือนการเพิ่มขีดความสามารถจากกรณีที่ กสทช. ว่าจ้างศึกษาและกำหนดอัตราค่าโทรศัพท์ข้ามเครือข่าย (interconnection charge) ที่ผู้ประกอบการทุกรายต้องปฏิบัติตาม ซึ่งใช้หลักคำนวณตามต้นทุนส่วนเพิ่มเช่นเดียวกัน

2.3) นอกจากการสรรหาผู้ประกอบการโครงข่ายโทรคมนาคมรายใหม่แล้ว กสทช. สามารถสั่งแยกบริษัท Finn Mobile ซึ่งเป็นผู้ให้บริการโครงข่ายเสมือนที่เป็นบริษัทลูกของดีแทคในปัจจุบัน ให้ออกมาเป็นผู้ให้บริการโครงข่ายเสมือน (MVNO) อิสระ ซึ่งจะช่วยเพิ่มจำนวนผู้ให้บริการ MVNO ได้ทันที

2.4) การแยก Finn Mobile ออกมาเป็นอิสระ จะทำให้เกิดปัญหาการเข้าไม่ถึงโครงข่ายโทรคมนาคม คล้ายคลึงกับกรณีของผู้ประกอบการโทรคมนาคมรายใหม่ ดังนั้น กสทช. ควรสั่งให้ผู้ควบรวมต้องปล่อยเช่าความจุให้กับบริษัท Finn Mobile ในราคาถูก เช่น ครึ่งหนึ่งของราคาค้าปลีกของผู้ควบรวม (retail price – 50%) อย่างน้อยเป็นเวลา 8 ปี โดยที่ กสทช. กำกับดูแลมาตรฐานอย่างใกล้ชิด เพื่อให้สามารถนำไปบริหารจัดการและทำการตลาดของตนเองได้ดียิ่งขึ้น

หากให้ดีกว่านั้น กสทช. ควรขยายกฎเกณฑ์ดังกล่าวไปสู่ตลาดโดยรวม ไม่ใช่เฉพาะผู้ควบรวมและ MVNO ที่แยกขายออกมาเท่านั้น เพื่อให้ MVNO ทุกรายสามารถเจรจาเพื่อเช่าใช้ความจุโครงข่ายของผู้ให้บริการโทรคมนาคมหลักได้ในราคาและมาตรฐานที่ชัดเจน เพื่อลดปัญหาที่ธุรกิจไม่สามารถตกลงเจรจากันได้ จนนำไปสู่ความไร้ประสิทธิผลของเงื่อนไขการใช้ความจุที่กำหนดไว้ตั้งแต่การประมูลคลื่นความถี่

ชุดเงื่อนไข 3: คุมราคา ให้สะท้อนประสิทธิภาพ และคุณภาพบริการ

การกำหนดมาตรการเชิงโครงสร้างเพียงอย่างเดียวนั้นยังมีความเสี่ยงในการดำเนินการอยู่มาก เพราะภายใต้ตลาดโทรคมนาคมที่ค่อนข้างอิ่มตัวของประเทศไทย การสรรหาผู้ประกอบการรายใหม่ ตลอดจนการส่งเสริมทั้งรายใหม่และ MVNO ให้อยู่รอดในตลาดและก้าวขึ้นมาเป็นผู้ประกอบการที่มีนัยสำคัญนี้เป็นเรื่องที่อาจใช้เวลานานหรืออาจไม่เกิดขึ้นเลยก็ได้ ดังนั้น กสทช. จำเป็นจะต้องกำหนดมาตรการเชิงพฤติกรรมควบคู่ไปด้วย เพื่อปิดผลกระทบระยะสั้น และลดความเสี่ยงในระยะยาวต่อผู้บริโภคและพัฒนาการทางเศรษฐกิจ

3.1) แนวทางแรกภายใต้ชุดเงื่อนไขดังกล่าว คือการปรับปรุงการควบคุมตะกร้าราคาค่าบริการเฉลี่ยของผู้ควบรวม โดยจะต้องควบคุมไว้อย่างน้อย 5 ปี ซึ่งเป็นช่วงที่ยังไม่มีผู้ประกอบการรายใดสามารถขึ้นมาเป็นผู้ให้บริการที่มีนัยสำคัญรายใหม่ได้

การกำกับดูแลด้านราคาที่เป็นมาตรฐานและได้รับการยอมรับในระดับสากล จะใช้แนวทางการกำกับดูแลที่เรียกว่า ‘CPI – X’ ซึ่งหมายถึงการควบคุมว่าราคาค่าบริการโดยเฉลี่ยจะต้องไม่เพิ่มสูงขึ้นกว่าอัตราเงินเฟ้อที่เทียบเคียงได้ นอกจากนี้ ยังควรปรับค่าตามปัจจัยด้านประสิทธิภาพและคุณภาพ เพื่อสร้างแรงจูงใจการพัฒนาบริการและลดต้นทุน ^[5]The World Bank, InfoDev, and The International Telecommunication Union. Telecommunications Regulation Handbook. Tenth Anniversary Edition. 2011.

แนวทางดังกล่าวนี้ดีกว่าการกำกับดูแลราคาในรูปแบบอื่น เช่น การกำกับดูแลอัตราผลตอบแทน (rate of return regulation) ซึ่งทำลายแรงจูงใจในการลดต้นทุนการดำเนินงาน และการแช่แข็งราคาที่ไม่สามารถสะท้อนประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นจากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี จนทำให้ผู้ประกอบการเก็บผลประโยชน์ดังกล่าวไว้กับตัว

ในกรณีของประเทศไทย ควรมีการปรับสูตรการกำกับราคา ให้เป็น ΔP ≤ I_s – X ± Q

กล่าวคือ ผู้ประกอบการสามารถปรับราคาค่าบริการเฉลี่ย (ΔP) เพิ่มขึ้นได้ไม่เกินเงินเฟ้อในภาคบริการ (I_s) แต่มีปัจจัยด้านประสิทธิภาพ (X) และ คุณภาพ (Q) มาร่วมกำหนดด้วย

การคำนวณค่าบริการเฉลี่ยครั้งนี้ จะต้องปิดจุดอ่อนในอดีต ด้วยการคำนวณค่าเฉลี่ยแบบถ่วงน้ำหนัก ตามจำนวนผู้ใช้งาน-ระยะเวลาที่ผู้ใช้งานอยู่ในแต่ละแพ็กเกจ เพื่อป้องกันปัญหาแพ็กเกจที่มีราคาต่อหน่วยถูกแต่ไม่มีผู้ใช้งาน (เช่น แพ็กเกจขนาดใหญ่เกินความจำเป็น) หรือการให้ ‘โปรลับ’ ราคาถูกแต่มีผู้ได้ใช้งานจริงน้อย

เพดานด้านเงินเฟ้อดังกล่าวจะต้องถูกปรับลดตามประสิทธิภาพที่ควรเพิ่มขึ้น (X) ซึ่งสามารถแยกได้เป็น 2 ส่วน ดังนี้

• ประสิทธิภาพที่ควรเพิ่มขึ้นจากการควบรวม จากการศึกษาของอนุกรรมการด้านเศรษฐศาสตร์ของ กสทช. พบว่า ผู้ประกอบการควบรวมจะต้องมีต้นทุนลดลง 31% (หรือก็คือต้องมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น 31%) จึงจะไม่มีแรงจูงใจที่จะขึ้นราคาหรือสร้างผลกระทบต่อผู้บริโภค ซึ่งหาก กสทช. คุมราคาที่เวลา 5 ปี ก็จะสามารถคำนวณได้ว่าประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นนี้จะต้องมีค่า 5.5% ต่อปีทบต้น จึงควรกำหนดให้ราคาค่าบริการเฉลี่ยจะต้องลดลงด้วยอัตรา 5.5% ต่อปีนี้เช่นกัน
• ประสิทธิภาพที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาเทคโนโลยีโทรคมนาคม เทคโนโลยีด้านโทรคมนาคมมีพัฒนาการอย่างก้าวกระโดด (การเปลี่ยนจากเทคโนโลยีแต่ละยุคตั้งแต่ 2G มาจนถึง 5G ในปัจจุบัน เทคโนโลยีมีความก้าวหน้ามากขึ้นจนมีประสิทธิภาพในการส่งข้อมูลเพิ่มขึ้น ยุคละ 5-20 เท่า) ดังนั้น การควบคุมราคาจึงต้องคำนวณถึงต้นทุนที่ประหยัดได้ตามความก้าวหน้าของเทคโนโลยี เพื่อส่งผ่านผลประโยชน์มาสู่ผู้บริโภคด้วย

สุดท้ายนี้ เพดานการปรับราคาเฉลี่ยของผู้ควบรวมควรจะคำนึงถึงปัจจัยในด้านคุณภาพการให้บริการ (Q) เพื่อป้องกันปัญหาการลดคุณภาพเพื่อลดต้นทุนและราคาค่าบริการ กสทช. จำเป็นต้องสร้างดัชนีชี้วัดด้านคุณภาพการให้บริการขึ้น โดยประกอบด้วยตัวชี้วัดหลายด้าน อาทิ อัตราการโทรไม่ติด การตัดสาย อินเทอร์เน็ตที่ใช้งานไม่ได้ ตลอดจนความเร็วของอินเทอร์เน็ต เป็นต้น เพื่อติดตามว่าบริการของผู้ควบรวมนั้นดีขึ้นหรือแย่ลงมากน้อยเท่าไหร่ในแต่ละปี หากคุณภาพบริการดีขึ้น (แย่ลง) a% จากปีก่อน เพดานของการปรับราคาก็จะเพิ่มขึ้น (ลดลง) a% ตามไปด้วย ^[6]InfoDev. Telecommunications Regulation Handbook. 2000. กล่าวถึงการกำกับดูแลราคาด้วยปัจจัยคุณภาพสำหรับผู้ประกอบการโทรศัพท์บ้านของ NYNEX ในรัฐโรดไอแลนด์ สหรัฐอเมริกา … Continue reading

3.2) สำหรับเพดานราคาเดิม ^[7]สำนักค่าธรรมเนียมและอัตราค่าบริการในกิจการโทรคมนาคม สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ. … Continue reading ที่กำหนดว่าอัตราค่าโทรศัพท์ต้องไม่เกิน 0.6 บาท/นาที หรือ ค่าอินเทอร์เน็ตไม่เกิน 0.16 บาท/MB แต่นำมาบังคับใช้กับค่าเฉลี่ยค่าบริการของแต่ละเจ้านั้น กสทช. ควรปรับการใช้งานให้บังคับใช้สำหรับทุกแพ็กเกจสำหรับผู้ควบรวม หมายความว่า ราคาต่อหน่วยการใช้งานของทุกแพ็กเกจไม่ว่าจะเล็กหรือใหญ่ จะต้องไม่เกินเพดานราคาต่อหน่วยที่ กสทช. กำหนด แนวทางนี้จะป้องกันปัญหาการถัวเฉลี่ยแพ็กเกจขนาดเล็ก (มีปริมาณการใช้งานและค่าใช้จ่ายรายเดือนต่ำ) ที่มีผู้ใช้บริการมากกว่าแต่มีราคาต่อหน่วยแพง กับแพ็กเกจขนาดใหญ่ (ปริมาณการใช้งานและค่าใช้จ่ายรายเดือนสูง) ที่มีผู้ใช้งานน้อยแต่มีราคาต่อหน่วยถูก การเปลี่ยนแปลงนี้จะทำให้เพดานราคา กลายเป็นสิ่งที่ผู้บริโภคจับต้องได้จริง

นอกจากนี้ ผู้ควบรวมควรจะต้องมีประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นปีละ 5.5% ดังที่กล่าวถึงไปแล้วในข้อ 3.1) กสทช. จึงควรปรับลดเพดานราคาของผู้ควบรวมลงด้วยตัวเลขประสิทธิภาพ เพื่อรับรองว่าจะไม่เกิดผลกระทบต่อผู้บริโภค

ชุดเงื่อนไข 4: ป้องกันปัญหา digital divide ในการเข้าถึงอินเทอร์เน็ต

4.1) การมีอำนาจเหนือตลาดจะลดแรงจูงใจในการลงทุนเพื่อเข้าถึงประชากรในพื้นที่ชนบท ซึ่งมีความหนาแน่นต่ำ ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมากกว่า ในขณะเดียวกันก็มีกำลังซื้อน้อยกว่ากลุ่มประชากรเมือง ทำให้โครงข่ายสัญญาณความเร็วสูงจะไม่ครอบคลุม เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านดิจิทัล ในระดับการเข้าถึงระหว่างพื้นที่ชนบทและเมือง กสทช. จึงควรเพิ่มความเข้มงวดในเรื่องความครอบคลุมของสัญญาณความเร็วสูง โดยเฉพาะสัญญาณ 5G ที่ผู้ควบรวมโฆษณาไว้ว่าการควบรวมจะช่วยพัฒนาโครงข่ายได้ดียิ่งขึ้น

เกณฑ์การประมูลคลื่น 5G เมื่อปี 2019 กำหนดเงื่อนไขความครอบคลุมของสัญญาณไว้ที่ 40% ของประชากรภายใน 4 ปีนับจากวันที่ได้รับอนุญาต และเพิ่มขึ้นเป็น 50% ของประชากรภายใน 8 ปีจากวันที่ได้รับอนุญาต (แล้วเสร็จในปี 2027) ซึ่งเงื่อนไขดังกล่าวต่ำเกินไป และควรจะต้องกำหนดเพิ่มขึ้นโดยเฉพาะสำหรับผู้ควบรวม เช่น ให้ครอบคลุมประชากร 95% ภายในปี 2027 และในระยะเวลาดังกล่าว จะต้องครอบคลุม 80% ของประชากรในพื้นที่ชนบท เป็นเงื่อนไขรองด้วย

เกณฑ์ความครอบคลุมของโครงข่ายสัญญาณที่ 101 PUB เสนอนี้ ถือว่าเป็นการปรับลดจากเงื่อนไขการควบรวมระหว่างบริษัท T-Mobile และ Sprint ในสหรัฐอเมริกา ในปี 2019 ซึ่งบริษัททั้ง 2 ได้ตกลงกับหน่วยงานกำกับดูแลไว้ว่าจะลงทุนโครงข่าย 5G ให้ครอบคลุมประชากรมากถึง 97% ใน 3 ปีหลังจากการควบรวมเสร็จสิ้น และเพิ่มขึ้นถึง 99% ในเวลา 6 ปี นอกจากนี้ ยังได้กำหนดความครอบคลุมของประชากรชนบทมากถึง 85% ในเวลา 3 ปี และจะเพิ่มขึ้นเป็น 90% ในเวลา 6 ปีหลังจากการควบรวมเสร็จสิ้น ^[8]Federal Communications Commission. Applications of T-Mobile US, Inc., and Sprint Corporation for Consent to Transfer Control of Licenses and Authorizations. FCC-19-103. 2019.

4.2) กสทช. ควรกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ควบรวมต้องดูแลผู้ใช้งานรายเล็กไม่ให้ได้รับผลกระทบ และอาจเพิ่มแพ็กเกจบริการที่เป็นคุณแก่พวกเขาเพิ่มยิ่งขึ้น เพื่อลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล โดยเฉพาะผู้ใช้บริการโทรศัพท์มือถือแบบเติมเงิน ควรจะมีขั้นต่ำในการเติมเงินและจำนวนวันใช้งานที่ได้รับเท่าเดิมเป็นอย่างน้อย ซึ่งควรจะกำหนดระยะเวลาการดูแลไว้อย่างน้อย 5 ปี นอกจากนี้ กสทช. ควรกำหนดให้ผู้ควบรวมออกแพ็กเกจขนาดเล็ก ทั้งแพ็กเกจหลักและเสริม ที่สามารถเข้าถึงอินเทอร์เน็ตได้ ภายใต้ราคาต่อหน่วยตามเพดานที่ กสทช. กำหนด โดยที่แพ็กเกจขนาดเล็กนี้ มุ่งเน้นไปที่ผู้ใช้งานรายย่อย ซึ่งควรคิดค่าบริการไม่เกิน 5 บาท/วัน

การไม่อนุญาตให้ควบรวมดีที่สุด แต่ กสทช. ต้องช่วยให้ผู้ประกอบการแข่งขันได้อย่างเท่าเทียม

มาตรการที่ 101 PUB เสนอนี้ แม้จะเป็นเงื่อนไขที่สามารถนำไปปฏิบัติจริงได้และมีความเข้มข้นมากยิ่งขึ้นกว่ามาตรการที่สำนักงาน กสทช. กำหนด แต่ก็ยังอาจไม่สามารถลดผลกระทบของการควบรวมธุรกิจที่น่ากังวลได้ทั้งหมด เพราะไม่ว่าอย่างไร ระดับการแข่งขันที่หายไปในระยะเวลา 5-8 ปี ก็จะมีอิทธิพลต่อการดำเนินธุรกิจอย่างมาก ผู้ให้บริการอาจมีช่องทางในการแสวงหากำไรส่วนเกินแบบใหม่ รวมถึงผู้ให้บริการรายใหม่และ MVNO ก็อาจจะยังไม่สามารถเข้าสู่ตลาดหรือเติบโตก้าวขึ้นมาเป็นผู้ให้บริการที่มีนัยสำคัญต่อตลาดได้จริง

ดังนั้น เมื่อคำนึงถึงโอกาสความน่าจะเป็น และความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในแต่ละฉากทัศน์ การไม่อนุญาตให้เกิดการควบรวมเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดสำหรับประเทศไทย

อย่างไรก็ตาม การไม่อนุญาตให้ควบรวมมิได้หมายความว่าสภาพตลาดแบบเดิมดีอยู่แล้ว อันที่จริงการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคมของไทยยังไม่มีระดับการแข่งขันที่เท่าเทียม (level playing field) กสทช. จึงควรดำเนินการปรับโครงสร้างการแข่งขัน ช่วยเหลือให้ผู้ประกอบการแข่งขันได้อย่างเท่าเทียมมากยิ่งขึ้น

ในปัจจุบัน ผู้ให้บริการในตลาดโทรคมนาคมของไทยมีความแข็งแรงไม่เท่ากัน โดยเอไอเอสเป็นผู้มีความแข็งแรงมากที่สุด และดีแทคมีความแข็งแรงน้อยที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพิจารณาจากอัตราการทำกำไร ดังนั้น กสทช. ควรจะประกาศให้ เอไอเอสเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญ (Significant Market Power – SMP) ที่จะช่วยติดอาวุธทางกฎหมาย ให้ กสทช. จำกัดพฤติกรรมของเอไอเอสได้มากยิ่งขึ้น ซึ่งจะช่วยให้มั่นใจได้ว่า เอไอเอสไม่ได้ใช้อำนาจเหนือตลาดในการเอาเปรียบผู้บริโภค หรือทำลายคู่แข่งขัน

ข้อจำกัดหนึ่งที่ทำให้ผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมของไทยต้องประสบปัญหา คือการมีคลื่นความถี่ให้ใช้งานน้อยเกินไป โดยเฉพาะในย่านความถี่ต่ำและปานกลาง กสทช. จะต้องทำหน้าที่หลักของตนเองในการเรียกคืนคลื่นความถี่ ที่กระจัดกระจายอยู่ในหน่วยงานภาครัฐ กลับมาจัดสรรเป็นใบอนุญาต โดยกิจการโทรคมนาคมเป็นผู้มีลำดับความสำคัญในการจัดสรรคลื่นความถี่ลำดับต้น

ขณะเดียวกัน การจัดสรรคลื่นความถี่นี้จะต้องมีแผนการจัดสรรและการประมูลล่วงหน้าที่ชัดเจน ว่าจะมีคลื่นย่านใดที่พร้อมให้ประมูล ปริมาณเท่าใด รวมถึงมีการจัดสรรคลื่นความถี่ก่อนที่คลื่นเดิมจะหมดอายุลง เพื่อให้เกิดความแน่นอนในการดำเนินธุรกิจ และปิดรอยต่อในช่วงเปลี่ยนผ่านดังกรณีซิมดับในอดีต

สิ่งที่ กสทช. สามารถทำเพื่อลดต้นทุนสำหรับผู้ประกอบการและค่าบริการสำหรับผู้บริโภคได้อย่างชัดเจน คือ การออกกฎเกณฑ์เรื่องการเช่าใช้โครงสร้างพื้นฐานทางโทรคมนาคมร่วมกัน (infrastructure sharing) ที่ปัจจุบันมีการดำเนินการจริงน้อยมาก เนื่องจากจะต้องเป็นการตกลงกันระหว่างผู้ให้บริการโดยไม่มีหลักเกณฑ์ชัดเจนมากำกับ และผู้ให้บริการก็ไม่มีแรงจูงใจต้องเพิ่มความครอบคลุมสัญญาณให้กับคู่แข่ง ดังนั้น กสทช. ควรออกเกณฑ์บังคับใช้ให้ชัดเจน เช่น อัตราค่าเช่าโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นธรรม คำนวณบนแนวคิดต้นทุนส่วนเพิ่ม (marginal cost) เช่นเดียวกับกรณีที่ กสทช. เข้าไปกำหนดโครงสร้างอัตราการโทรศัพท์ข้ามเครือข่าย (interconnection charge)

สุดท้าย ประเทศไทยย่อมมีพื้นที่ห่างไกลที่ไม่คุ้มค่าต่อการลงทุนของภาคเอกชนอยู่เสมอ แม้ว่าตลาดนั้นจะมีการแข่งขันรุนแรง กสทช. ควรศึกษาว่าพื้นที่ใดของไทยที่ขาดความคุ้มค่าต่อการลงทุนเหล่านั้น ภายใต้ข้อสมมติเรื่องการแข่งขันอย่างเต็มที่และมีการวางโครงข่ายอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว และใช้ ‘กองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ’ หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘กองทุน USO’ เพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่เหล่านั้น เพื่อให้การเข้าถึงบริการพื้นฐานทางโทรคมนาคมเป็นสิทธิที่คนไทยเข้าถึงได้ ให้เกิดโครงข่ายสัญญาณโทรศัพท์ที่ครอบคลุมทุกพื้นที่ และให้เกิดการพัฒนาทางดิจิทัลอย่างเท่าเทียม