รัฐไทยเลือกมองไม่เห็นปัญหาฝุ่น

ปัญหาฝุ่นควันมักจะเริ่มทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อประเทศไทยเข้าสู่หน้าหนาวของทุกปี ซึ่งเหมือนจะกลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติสำหรับคนไทยที่จะเริ่มกลับมาติดตามรายงานคุณภาพอากาศในละแวกใกล้บ้านว่าเป็นอย่างไร

เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2023 ที่ผ่านมา ประเทศไทยได้กำหนดใช้ค่ามาตรฐานฝุ่น PM 2.5 ใหม่ พร้อมทั้งปรับปรุงเกณฑ์คุณภาพอากาศให้มีความเข้มงวดมากขึ้น อย่างไรก็ดี มาตรฐานและเกณฑ์ที่ไทยเพิ่งปรับใช้ใหม่ดังกล่าวยังคงห่างจากเป้าหมายที่องค์การอนามัยโลก (WHO) แนะนำไว้

การใช้มาตรฐานและเกณฑ์คุณภาพอากาศที่ไม่เข้มงวดเพียงพอย่อมทำให้การประเมินวัดสถานการณ์คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง กล่าวคือทำให้มองไม่เห็นสถานการณ์ของปัญหาฝุ่นควันอย่างแท้จริง

101 Public Policy Think Tank (101 PUB) จึงชวนตรวจสอบเปรียบเทียบมาตรฐานและเกณฑ์คุณภาพอากาศของประเทศไทยกับสากลว่ามีข้อบกพร่องอย่างไรบ้าง พร้อมทั้งชวนทบทวนว่าการแก้ไขปัญหาของภาครัฐที่ผ่านมาเพียงพอหรือไม่

เกณฑ์ใหม่ดีขึ้นแต่อาจยังไม่เพียงพอ

เมื่อเดือนมิถุนายน 2023 ที่ผ่านมา ประเทศไทยเริ่มใช้มาตรฐานฝุ่น PM 2.5 แบบใหม่ ซึ่งกำหนดให้วันที่ฝุ่น PM 2.5 โดยเฉลี่ยใน 24 ชั่วโมงมากกว่า 37.5 มคก./ลบ.ม. เป็นวันที่ต้องเฝ้าระวังเพราะ ‘เริ่มมีผลกระทบต่อสุขภาพ’ จากเดิมที่กำหนดไว้ที่ 50 มคก./ลบ.ม.^[1]ประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เรื่อง กำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ในบรรยากาศทั่วไป ประกาศ ณ วันที่ 23 มิถุนายน 2022 นอกจากนี้ยังปรับเกณฑ์คุณภาพอากาศใหม่^[2]ประกาศกรมควบคุมมลพิษ เรื่อง ดัชนีคุณภาพอากาศของประเทศไทย 2023 ประกาศ ณ วันที่ 16 พฤษภาคม 2023เพื่อให้มีความสอดคล้องกับมาตรฐานที่ได้กำหนดใหม่ด้วยเช่นกัน โดยปรับเกณฑ์คุณภาพอากาศให้วันที่ ‘เริ่มมีผลกระทบต่อสุขภาพ’ คือวันที่มีฝุ่นเกิน 37.5 มคก./ลบ.ม. จากเดิมที่มากกว่า 50 มคก./ลบ.ม. (ตารางที่ 1)

แม้ภาครัฐจะมีความพยายามในการปรับมาตรฐานคุณภาพอากาศให้เข้มงวดมากขึ้น แต่ก็ยังคงห่างไกลจากเป้าหมายสูงสุดที่องค์การอนามัยโลก (WHO) แนะนำไว้ ซึ่งฝุ่น PM2.5 โดยเฉลี่ยใน 24 ชั่วโมงจะต้องไม่เกิน 15 มคก./ลบ.ม. เนื่องจากมีความเสี่ยงต่อสุขภาพที่ต่ำ^[3]WHO global air quality guidelines 2021 อย่างไรก็ดี ยังมีงานศึกษาที่ค้นพบว่าแม้ในวันที่ปริมาณฝุ่น PM2.5 จะต่ำกว่ามาตรฐานที่ WHO แนะนำไว้ ก็ยังมีความเสี่ยงต่อการเกิดโรคหัวใจและหลอดเลือด (cardiovascular diseases) และโรคทางเดินหายใจ (respiratory diseases) อยู่ดี ซึ่งหมายถึงเกณฑ์ดังกล่าวอาจยังไม่เพียงพอ^[4]Hasegawa, Kohei, Tsukahara, Teruomi, and Nomiyama, Tetsuo. “Short-term associations of low-level fine particular matter (PM2.5) with cardiorespiratory hospitalizations in 139 Japanese cities.” Ecotoxicology and Environment Safety 258 (2023).

นอกจากนี้ เกณฑ์คุณภาพอากาศของประเทศไทยยังมีช่องโหว่ที่ควรได้รับการแก้ไขอย่างน้อย 2 ประการดังนี้ (ภาพที่ 1)

1. เกณฑ์สากล^[5]อาทิ ดัชนีคุณภาพอากาศตามมาตรฐานของ US-EPA 2016 standard (US AQI) เริ่มบ่งชี้ว่าคุณภาพอากาศอยู่ในระดับปานกลาง ซึ่งระบุว่าอาจเริ่มส่งผลกระทบต่อสุขภาพของคนบางกลุ่ม พร้อมทั้งแนะนำให้กลุ่มเปราะบางเหล่านี้ลดระยะเวลาการทำกิจกรรมหรือออกกำลังกายกลางแจ้งที่ใช้แรงมาก ในขณะเดียวกันเกณฑ์คุณภาพอากาศไทยกลับยังคงระบุว่า ‘ดี’ ถึง ‘ดีมาก’ อยู่
2. เกณฑ์ไทยไม่สามารถบ่งชี้ถึงความวิกฤตของปัญหา เนื่องจากเมื่อปริมาณฝุ่น PM 2.5 สูงเกินกว่า 75.0 มคก./ลบ.ม. คุณภาพอากาศตามเกณฑ์ประเทศไทยจะแจ้งเตือนเพียงว่า ‘มีผลกระทบต่อสุขภาพ’ ขณะที่เกณฑ์สากล จะมีระดับการแจ้งเตือนมากกว่านั้น ได้แก่ ‘มีผลกระทบต่อสุขภาพมาก’ และ ‘อันตรายต่อสุขภาพ’

เกณฑ์ไทยทำให้ดูเหมือนมีวันอากาศดีเยอะ

เกณฑ์การตรวจวัดคุณภาพอากาศของประเทศไทยที่ยังคงมีช่องโหว่นี้ ทำให้ดูเหมือนว่าประเทศไทยจะมีวันที่คุณภาพอากาศ ‘ดี’ ถึง ‘ดีมาก’ เยอะในช่วงครึ่งปีที่ผ่านมา โดยจังหวัดระยองมีสัดส่วนวันที่มีคุณภาพอากาศดีสูงถึง 54.1% ขณะที่ กรุงเทพฯ, ขอนแก่น และเชียงราย มีสัดส่วนดังกล่าวที่ 41.4%, 32.7% และ 28.2% ตามลำดับ

อย่างไรก็ดี เมื่อนำชุดข้อมูลเดียวกันมาคำนวณด้วยเกณฑ์คุณภาพอากาศของสากล กลับพบว่า แท้จริงแล้วประเทศไทยในช่วงครึ่งปีที่ผ่านมาไม่ได้มีคุณภาพอากาศที่ดีอย่างที่ภาครัฐมองเห็น โดยจังหวัดระยองกลับแทบไม่มีวันที่มีคุณภาพอากาศดีเลยเพราะมีเพียง 1.1% เท่านั้นที่เป็นวันอากาศดี นอกจากนี้ เกณฑ์สากลยังชี้ให้เห็นถึงความสาหัสของปัญหาฝุ่น PM 2.5 อย่างเช่นจัดหวัดเชียงรายที่มีสัดส่วนวันที่มีคุณภาพอากาศ ‘มีผลกระทบต่อสุขภาพมาก’ และ ‘อันตรายต่อสุขภาพ’ สูงถึง 13.8% กล่าวคือ เกณฑ์สากลยังชี้ให้เห็นว่าครึ่งปี 2023 ที่ผ่านมา คนเชียงรายต้องสูดอากาศที่อันตรายต่อสุขภาพถึง 10 วัน ขณะที่เกณฑ์ของประเทศไทยระบุเพียง ‘มีผลกระทบต่อสุขภาพ’ (ภาพที่ 2)

ความสาหัสสากรรจ์ของมลพิษ PM 2.5 ในจังหวัดเชียงรายที่สามารถมองเห็นได้จากเกณฑ์สากลนี้ ชี้ให้เห็นว่าปัญหาฝุ่น PM 2.5 อาจเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้คนเหนือป่วยเป็นมะเร็งปอดมากกว่าคนภูมิภาคอื่นๆ^[6]“เปิดสถิติ ‘มะเร็งปอด’ ในเชียงใหม่-ภาคเหนือ สูงกว่าภาคอื่น ข้อมูลวิจัยพบชนิดของมะเร็งปอดเกี่ยวข้องกับ PM2.5.” Workpoint today. พฤศจิกายน 11, 2022. … Continue reading ซึ่งเกณฑ์คุณภาพอากาศของประเทศไทยกลับไม่สามารถชี้ให้เห็นถึงความวิกฤตที่เกิดขึ้น ส่งผลให้ภาครัฐอาจไม่สามารถดำเนินการแก้ไขปัญหาได้อย่างทันท่วงที

ถึงเวลาตรวจฝุ่นให้ ‘ชัด’ แก้ปัญหาให้ต่อเนื่อง-ตรงจุด

ที่ผ่านมา ภาครัฐเลือกใช้มาตรฐานและเกณฑ์คุณภาพอากาศที่ไม่สามารถเห็นถึงปัญหาอย่างแท้จริง ดังนั้นถึงเวลาแล้วที่ภาครัฐไทยต้องเลือกเริ่มจัดการแก้ไขปัญหาฝุ่น PM 2.5 อย่างเอาจริงเอาจัง โดยสามารถเริ่มจาก 3 เรื่องดังนี้

1. ปรับเกณฑ์คุณภาพอากาศ

การรับรู้ถึงความสาหัสของปัญหาฝุ่นย่อมทำให้การจัดการแก้ไขปัญหาสอดคล้องกับความเป็นจริงมากขึ้น ซึ่งเกณฑ์คุณภาพอากาศที่ชี้ให้เห็นถึงปัญหาอย่างแท้จริงจะช่วยให้ภาครัฐสามารถเร่งดำเนินการแก้ไขได้อย่างเท่าทันเหตุการณ์ พร้อมทั้งแนะนำให้ประชาชนสามารถรับรู้ถึงปัญหาและเฝ้าระวังสุขภาพได้อย่างทันท่วงที ดังนั้น ภาครัฐควรเร่งเปลี่ยนมาตรฐานและกฎเกณฑ์ให้เท่าทันมาตรฐานสากลโดยเร็ว

2. วางแผนแก้ไขปัญหาฝุ่นทั้งช่วงปกติและช่วงวิกฤต ไม่ทำแค่ช่วง ‘ฤดูฝุ่น’

นอกจากการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ที่สามารถทำได้โดยเร็วแล้ว การมุ่งให้ความสนใจกับปัญหาฝุ่น PM 2.5 เพียงเมื่อลมหนาวพัดผ่านเข้าสู่ประเทศไทยนั้นยังคงไม่เพียงพอ เพราะแท้จริงแล้วปัญหาฝุ่น PM 2.5 ยังคงอยู่คู่คนไทยตลอดปี โดยหากดูข้อมูลฝุ่นย้อนหลัง 3 ปี จะพบว่าเมื่อฤดูกาลฝุ่นทุเลาลงแล้ว ปริมาณฝุ่น PM 2.5 ยังคงอยู่ในระดับที่สูงกว่ามาตรฐานที่องค์การอนามัยโลกแนะนำไว้ (ไม่เกิน 15 มคก./ลบ.ม.) ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะส่งผลกระทบต่อสุขภาพมากกว่า (ภาพที่ 3)

ดังนั้น เพื่อที่จะแก้ไขปัญหาฝุ่นได้อย่างแท้จริง ภาครัฐจำเป็นต้องกำหนดนโยบายและมาตรการแก้ไขที่มีความต่อเนื่องและมีความสม่ำเสมอ เพราะนอกจากปัญหาฝุ่นจะมีอยู่ตลอดทั้งปีแล้ว ปัญหาดังกล่าวยังจำเป็นต้องได้รับการติดตามและแก้ไขอย่างต่อเนื่องอีกด้วย

3. เพิ่มการตรวจวัดที่ละเอียด

ที่ผ่านมา ประเทศไทยมักจะใช้ข้อมูลจุดความร้อนที่เกิดขึ้นจากการเผาไหม้ (hotspots) จากแผนที่ดาวเทียมเพื่อหาต้นตอของการเกิดฝุ่น PM2.5 ซึ่งข้อมูลดังกล่าวสามารถชี้ให้เห็นต้นตอของปัญหาฝุ่น (การเผาในที่โล่ง) ได้รายพื้นที่เมื่อเข้าสู่ฤดูกาลฝุ่น ทำให้ภาครัฐสามารถดำเนินการออกมาตรการควบคุมและแก้ไขปัญหาตามรายพื้นที่เหล่านั้นได้

ในทำนองเดียวกัน การตรวจวัดมลพิษที่มีความละเอียด สามารถทำให้รับรู้ได้ว่าใครปล่อยมลพิษมากน้อยแค่ไหน อาทิ การกำหนดให้มีการติดตั้งเครื่องตรวจวัดฝุ่น PM 2.5 ไว้ปลายปล่องโรงงานอุตสาหกรรม และการตรวจวัดฝุ่นควันยานพาหนะที่ใช้เครื่องยนต์สันดาปประจำปี เป็นต้น ย่อมทำให้ภาครัฐสามารถออกนโยบายหรือมาตรการจัดการปัญหาฝุ่นควันได้อย่างตรงจุดมากขึ้น เฉกเช่นเดียวกับการตรวจสอบหาผู้เผาในที่โล่งผ่านเครื่องมือตรวจวัดที่มีความละเอียด          

ท้ายที่สุด ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ก่อให้เกิดต้นทุนทางเศรษฐกิจต่อสังคมได้ผ่าน 3 ช่องทางหลัก ได้แก่ ผลผลิตทางการเกษตร, ประสิทธิภาพแรงงาน, และค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ^[7]OECD (2016), The Economic Consequences of Outdoor Air Pollution, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264257474-en. นอกจากนี้ ได้มีงานศึกษาที่ประเมินต้นทุนของฝุ่น PM 2.5 ต่อคนไทย ซึ่งพบว่า ในปี 2019 ฝุ่น PM 2.5 สร้างความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์ต่อครัวเรือนไทยกว่า 2 ล้านล้านบาท^[8]วิษณุ อรรถวานิช. “ต้นทุนของสังคมไทยจากมลพิษทางอากาศและมาตรการรับมือ.” เมษายน 3, 2019. https://www.pier.or.th/abridged/2019/07/. ดังนั้นการคงอยู่ของมลพิษทางอากาศย่อมเพิ่มต้นทุนต่อเศรษฐกิจและสังคมไทยมากยิ่งขึ้น จึงถึงเวลาที่ภาครัฐจะต้องเร่งเอาจริงเอาจังกับการดำเนินการแก้ไขปัญหามลพิษฝุ่นควันในประเทศไทยเสียที