คณะกรรมการธิปไตย: เมื่อรัฐไทยขับเคลื่อนด้วยการตั้ง ‘คณะกรรมการ’

ในหลายประเทศเริ่มมีความเห็นว่าการประชุมที่มากเกินไปอาจทำให้ประสิทธิภาพในการทำงานลดลง เนื่องจากการประชุมทำให้เครียดและขาดสมาธิในการทำงาน และอาจทำให้ไอคิวลดลง^[1]กฤตพล สุธีภัทรกุล. 2023. วิจัยชี้ ยิ่งประชุมเยอะ ยิ่งโง่! เผยเคล็ดลับประชุมอย่างไรให้มีประสิทธิภาพ. กรุงเทพธุรกิจ. URL: https://www.bangkokbiznews.com/lifestyle/1052207 ในต่างประเทศจึงพยายามลดชั่วโมงการประชุมลง รวมถึงลดจำนวนคนที่เข้าร่วมประชุม เพื่อทำให้การทำงานมีประสิทธิภาพขับเคลื่อนให้องค์กรเดินหน้าต่อไปได้

อย่างไรก็ตาม หากย้อนกลับมาดูบริบทของประเทศไทยเราจะพบว่าภาครัฐกลับเดินในทิศทางตรงข้าม โดยภาครัฐมักนิยมดึงผู้มีอำนาจมาจัดตั้งเป็นคณะกรรมการนั่งประชุมรวมกันเพื่อขับเคลื่อนภารกิจ ซึ่งจำนวนคณะกรรมการที่ดูแลปัญหาระดับชาติในปัจจุบันมีจำนวนมาก และแต่ละคณะกรรมการก็มีการขยายองค์ประกอบให้สมาชิกองค์คณะจำนวนมาก เพื่อครอบคลุมผู้มีอำนาจที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับวาระนั้นให้มากที่สุด

101 PUB ขอชวนทุกท่านไปสำรวจสิ่งที่เรียกว่า ‘คณะกรรมการระดับชาติ’ คณะกรรมการเหล่านี้ถูกตั้งขึ้นมาเพื่ออะไร มีอยู่กี่คณะ ในแต่ละคณะขับเคลื่อนเรื่องอะไร รวมถึงสำรวจปัญหาเบื้องต้นของกลไกคณะกรรมการระดับชาติ ว่าคณะกรรมการระดับชาติช่วยให้ภาครัฐสามารถขับเคลื่อนงานได้จริงไหม?

กลไก ‘คณะกรรมการ’ ยาพาราแก้ปัญหาการทำงานของระบบราชการ

ที่ผ่านมาระบบราชการของไทยมักถูกวิจารณ์ว่ามีโครงสร้างการบริหารแบบเบี้ยหัวแตก กล่าวคือระบบราชการมีการขยายตัว มีการจัดตั้งกรมใหม่ สร้างสายบังคับบัญชามากขึ้น จำนวนหน่วยงานระดับกรมจึงเพิ่มขึ้นกลายเป็นมากกว่า 200 หน่วยงานในปัจจุบัน^[2]ฉัตร คำแสง. 2022. รัฐราชการขยายใหญ่ เบียดพื้นที่การคลัง ยังด้อยประสิทธิภาพ. The 101 World. URL: https://www.the101.world/bureaucratic-state/ ซึ่งแต่ละหน่วยงานเองต้องการอิสระ ทรัพยากร กำลังคน อำนาจ หน้าที่^[3]กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล. 2565. ‘รัฐราชการไทย’ จากสฤษดิ์ถึง คสช. ใหญ่โต แต่ไร้ประสิทธิภาพอ่อนแอ แต่ปรับตัวเก่ง. ประชาไท. สัมภาษณ์ ชัชฎา กำลังแพทย์. URL: … Continue reading ส่งผลให้รัฐบาลเผชิญอุปสรรคในการขับเคลื่อนภารกิจ ไม่สามารถควบคุมกลไกราชการทั้งหมดให้ทำตามความต้องการได้อย่างเบ็ดเสร็จ

นอกจากนี้ ปัญหาการรวมศูนย์อำนาจของระบบราชการไทยยังซ้ำเติมทำให้ประสิทธิภาพการทำงานของภาครัฐยิ่งแย่ลง กล่าวคือ ‘กรมส่วนกลาง’ ที่มีอำนาจมักไม่ถ่ายโอนอำนาจการขับเคลื่อนงานไปให้ส่วนราชการในระดับท้องที่ แต่มักใช้วิธีจัดตั้งสำนักงานที่ขึ้นตรงกับกรมในระดับท้องที่แทน ข้าราชการที่ปฏิบัติงานในระดับท้องที่จึงขับเคลื่อนไปตามแนวนโยบายที่มาดำริจากกรมเจ้าสังกัด ส่งผลให้เกิดปัญหาการไม่ประสานงานในการทำงานของข้าราชการที่สังกัดคนละกรมในท้องที่เดียวกัน การขับเคลื่อนนโยบายด้วยโครงสร้างระบบราชการของไทยจึงอยู่ในสภาวะแตกกระจาย (Fragmented) โดยธรรมชาติ^[4]วสันต์ เหลืองประภัสร์. 2558. การรวมศูนย์อำนาจและการกระจายอำนาจกับการบริหารราชการแผ่นดินไทย: การทบทวนแนวคิด ข้อถกเถียง … Continue reading

กล่าวได้ว่าระบบราชการไทยที่ขาดศักยภาพในการขับเคลื่อนงานเป็นผลมาจากการที่ระบบราชการไทย ‘รวมศูนย์อำนาจ’ ไว้ที่ส่วนกลาง แต่ ‘แตกกระจาย’ ไม่สามารถควบคุมกลไกหน่วยงานให้ทำงานในทิศทางเดียวกันได้ หน่วยงานราชการของไทยแต่ละหน่วยสนใจเฉพาะปัญหาที่เกี่ยวข้องกับภารกิจของหน่วยงานตนโดยไม่ได้ประสานงานกับหน่วยงานอื่นเพื่อให้สามารถจัดการปัญหาในระดับภาพรวมหรือทำให้การแก้ปัญหามีความสมดุลในหลายมิติ

ตัวอย่างเช่น หากเกิดปัญหาโลกรวน (climate change) ฝนขาดช่วงจนน้ำในเขื่อนอุบลรัตน์ จังหวัดขอนแก่น เหือดแห้ง ส่งผลให้ภาคเกษตรในพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือขาดน้ำ ความอุดมสมบูรณ์ของอุทยานแห่งชาติน้ำพอง (พื้นที่ใกล้เคียง) ลดลง รวมถึงส่งผลกระทบต่อคุณภาพน้ำและส่งผลเสียต่อสุขภาพของประชาชนในพื้นที่ใกล้เคียง

ในการรับมือต่อปัญหาโลกรวน ข้าราชการในกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) สนใจว่าจะแก้ปัญหาให้ความอุดมสมบูรณ์ของอุทยานแห่งชาติน้ำพองกลับคืนมาได้อย่างไร ข้าราชการกรมการข้าว (กระทรวงเกษตรฯ) สนใจว่าจะทำอย่างไรให้พื้นที่นาข้าวในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีน้ำเพียงพอ ส่วนข้าราชการกรมควบคุมโรค (กระทรวงสาธารณสุข) ก็สนใจแก้ปัญหาเฉพาะโรคระบาดที่เกิดขึ้นจากปัญหาน้ำแล้ง

หนึ่งในวิธีการที่รัฐบาลใช้บรรเทาปัญหาสภาวะแตกกระจายของการทำงานของหน่วยราชการได้ คือการตั้ง ‘คณะกรรมการระดับชาติ’ ดึงผู้มีอำนาจในแต่ละกระทรวงแต่ละกรมเข้ามาประชุมวางแผนแก้ปัญหาร่วมกัน^[5]วสันต์ เหลืองประภัสร์. 2558. การรวมศูนย์อำนาจและการกระจายอำนาจกับการบริหารราชการแผ่นดินไทย: การทบทวนแนวคิด ข้อถกเถียง … Continue reading เพื่อให้ผู้บริหารของแต่ละกระทรวงแต่ละกรมแบ่งหน้าที่และให้ความเห็นในการสร้างนโยบายที่เป็นการบูรณาการแก้ปัญหาจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้การดึงผู้บริหารของหน่วยงานเข้ามาขับเคลื่อนภารกิจร่วมกันยังทำให้ผู้บริหารของแต่ละหน่วยงานมีทิศทางในการออกคำสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาดำเนินภารกิจไปในทางที่สอดคล้องส่งเสริมกันด้วย

ในการรับมือต่อปัญหาโลกรวน ภาครัฐอาจใช้กลไก ‘คณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ’ ที่จัดตั้งขึ้นในปี 2550^[6]ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ.2550. 20 มิถุนายน 2550.
ราชกิจจานุเบกษา. URL: https://www.onep.go.th/wp-content/uploads/2022/01/reg-pm-climate-1.pdf  ในการรับมือต่อปัญหาเขื่อนอุบลรัตน์เหือดแห้ง เนื่องจากคณะกรรมการดังกล่าวถูกตั้งขึ้นมาเพื่อกำหนดนโยบายแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในประเทศไทย โดยมีการแต่งตั้งผู้มีอำนาจในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับปัญหา (ปลัดกระทรวงทรัพยากรฯ ปลัดกระทรวงเกษตรฯ และปลัดกระทรวงสาธารณสุข) มาเป็นองค์ประกอบของคณะกรรมการ

นอกจากการใช้กลไกคณะกรรมการดังกล่าวจะช่วยให้เกิดการผลักดันนโยบายแก้ปัญหาภัยแล้งในเขื่อนอุบลรัตน์ที่บูรณาการตอบโจทย์ปัญหาที่เกี่ยวข้องในทุกกรมทุกกระทรวงแล้ว ในองค์ประกอบของคณะกรรมการยังมีผู้มีอำนาจในหน่วยงานอื่นที่อาจจะให้การช่วยเหลือแก้ปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพขึ้น เช่น ปลัดกระทรวงต่างประเทศ ที่สามารถเจรจาขอรับความช่วยเหลือจากประเทศใกล้เคียงหรือร่วมมือกันแก้ปัญหาในภาพที่ใหญ่กว่า (หากภัยแล้งในเขื่อนอุบลรัตน์เป็นเพียงส่วนหนึ่งของภัยแล้งในแถบลุ่มน้ำโขง) เป็นต้น

ระบบคณะกรรมการที่ดึงผู้บังคับบัญชาของแต่ละหน่วยงานมาทำงานร่วมกันจึงถูกใช้เป็น ‘ยาแก้ปวด’ ชั้นดีในการแก้ปัญหาความไร้ประสิทธิภาพในกระบวนการทำงานของราชการ เมื่อมีประเด็นความท้าทายที่เกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน รัฐบาลก็สามารถตั้งคณะกรรมการมาเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวได้

คณะกรรมการบาน แต่งานอาจไม่ขับเคลื่อน

เมื่อรัฐบาลเห็นว่าการใช้กลไกคณะกรรมการระดับชาติสามารถช่วยบรรเทาปัญหาความไม่สอดประสานกันของระบบราชการ คณะกรรมการระดับชาติจึงถูกตั้งขึ้นมาเป็นจำนวนมากเพื่อขับเคลื่อนวาระแก้ปัญหาในด้านต่างๆ ที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายๆ หน่วยงาน

ในการนี้ผู้วิจัยได้รวบรวมรายชื่อคณะกรรมการระดับชาติที่น่าจะยังดำเนินงานอยู่ในปัจจุบันจาก 1) คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 314/2567 ที่มอบหมายให้รองนายกและรัฐมนตรีประจำสำนักนายกฯ ไปเป็นประธานและกรรมการในคณะกรรมการต่างๆ^[7]คำสั่งสำนักนายก ที่ 314/2567. 16 กันยายน 2567. เรื่อง … Continue reading 2) หนังสือสำนักเลขาฯ นายกรัฐมนตรี นร 0508/ว(ล) ที่ให้กระทรวงต่างๆ ส่งบัญชีรายชื่อคณะกรรมการต่างๆ ที่แต่งตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี^[8]หนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร 0508/ว(ล) 19823. 20 กันยายน 2567. เรื่อง คณะกรรมการต่างๆ ที่แต่งตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี รวมแล้วรัฐบาลตั้งคณะกรรมการระดับชาติที่ยังดำเนินงานอย่างน้อย 220 คณะ

ในจำนวน 220 คณะนี้มีคณะกรรมการระดับชาติที่แต่งตั้งโดยอำนาจของฝั่งนิติบัญญัติ เช่น แต่งตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ แต่งตั้งขึ้นตามพระราชกำหนด และแต่งตั้งขึ้นตามคำสั่ง คสช. เป็นจำนวนอย่างน้อย 77 คณะ ในขณะที่คณะกรรมการระดับชาติที่แต่งตั้งโดยอำนาจของฝ่ายบริหาร เช่น ตามมติคณะรัฐมนตรี ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี พระราชกฤษฎีกา มีจำนวนอย่างน้อย 146 คณะ^[9]หนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร 0508/ว(ล) 19823. 20 กันยายน 2567. เรื่อง คณะกรรมการต่างๆ ที่แต่งตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี

การมีจำนวนคณะกรรมการที่มากเกินไปอาจส่งผลให้ประสิทธิภาพการทำงานของคณะกรรมการลดลง กล่าวคือถึงแม้ว่าการงอกเงยของคณะกรรมการอาจชี้ให้เห็นว่าภาครัฐจริงจังในการแก้ไขปัญหาต่างๆ แต่เนื่องจากองค์ประกอบของคณะกรรมการระดับชาติมักเป็นคนสำคัญ เป็นผู้มีอำนาจลำดับต้นๆ ของหน่วยงานภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็น รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง ผู้อำนวยการ เลขาธิการ ฯลฯ การมีคณะกรรมการจำนวนมากจึงส่งผลให้ผู้มีอำนาจในหน่วยงานต่างๆ ต้องทำหน้าที่เป็นสมาชิกในหลายคณะกรรมการ ต้องร่วมประชุม ร่วมวางแผน และร่วมตัดสินใจในหลายภารกิจ จนอาจทำให้ผู้มีอำนาจเหล่านั้นไม่สามารถแบ่งเวลามาขับเคลื่อนในแต่ละคณะกรรมการได้เต็มประสิทธิภาพ และตัดสินใจส่งตัวแทนที่ไม่มีอำนาจตัดสินใจไปเข้าร่วมประชุมแทน ส่งผลให้คณะกรรมการไม่สามารถดำเนินการได้เต็มประสิทธิภาพตามแบบที่ออกแบบไว้

ยกตัวอย่างเช่น ผู้อำนวยการสำนักงบประมานเป็นตำแหน่งสำคัญที่ต้องดูแลภาพรวมการใช้จ่ายภาครัฐ ทำให้คณะกรรมการหลายคณะที่ตั้งมาเพื่อขับเคลื่อนบางภารกิจที่อาจต้องใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากเลือกที่จะกำหนดให้ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ส่งผลให้ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเป็นกรรมการโดยตำแหน่งในคณะกรรมการระดับชาติอย่างน้อย 67 คณะ หากแต่ละคณะกรรมการประชุมกันปีละ 2 ครั้ง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณต้องแบ่งเวลามาเข้าประชุม 130 ครั้งต่อปี ไม่นับช่วงเวลาที่ต้องเตรียมงานก่อนการประชุม

คณะกรรมการเกลื่อนกลาด แต่อาจเหลื่อมซ้อนกัน

เมื่อพิจารณารายละเอียดของคณะกรรมการระดับชาติ 223 คณะนั้นจะพบว่า บางคณะมีลักษณะที่ใกล้เคียงกัน ทั้งมีภารกิจในรับมือกับปัญหาเรื่องเดียวกัน (แต่อาจจะแตกต่างกันในรายละเอียดการทำงาน) และมีสมาชิกร่วมกันเป็นจำนวนมาก อาจนำมาสู่ข้อสังเกตได้ว่าการจัดตั้งคณะกรรมการในประเด็นเหล่านั้นมีความจำเป็นหรือไม่ หากหน้าที่และสมาชิกของคณะกรรมการค่อนข้างซ้ำซ้อนกับอีกคณะกรรมการหนึ่ง

ตัวอย่างหนึ่งของความซ้ำซ้อนในสมาชิกในคณะกรรมการที่ทำหน้าที่ในประเด็นเดียวกัน เช่น คณะกรรมการประสานและกำกับการดำเนินงานป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์^[10]พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2551. 30 มกราคม 2551. ราชกิจจานุเบกษา. ที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2551 และคณะกรรมการป้องกันเจ้าหน้าที่ของรัฐมิให้เกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์^[11]ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยมาตรการทางบริหารในการป้องกันเจ้าหน้าที่ของรัฐมิให้เกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2558. 16 ตุลาคม 2558. … Continue reading ที่จัดตั้งขึ้นโดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยมาตรการทางบริหารในการป้องกันเจ้าหน้าที่ของรัฐมิให้เกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2558 ซึ่งทั้งสองคณะกรรมการมีกรรมการโดยตำแหน่งทับซ้อนกันเกินกว่าครึ่งคณะ

เมื่อพิจารณาไปที่หน้าที่ของคณะกรรมการ จะพบว่าคณะกรรมการประสานงานและกำกับการดำเนินงานป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ที่ตั้งขึ้นมาก่อนในปี 2551 เองก็มีหน้าที่ต้องกำกับบริหารพนักงานราชการที่เกี่ยวข้องกับการปราบปรามการค้ามนุษย์อยู่แล้ว^[12]มาตรา 23 วรรค 2 พระราชบัญญัติ ป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2551. 30 มกราคม 2551. ราชกิจจานุเบกษา. ซึ่งหน้าที่นี้อาจสามารถตีความขยายไปครอบคลุมถึงการป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่ภาครัฐไปเกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์ได้ รวมถึงยังสามารถตั้งอนุกรรมการเพื่อทำภารกิจป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่ภาครัฐไปเกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์โดยเฉพาะก็ได้^[13]มาตรา 25 พระราชบัญญัติ ป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2551. 30 มกราคม 2551. ราชกิจจานุเบกษา. ดังนั้นในความเป็นจริงจึงอาจไม่มีความจำเป็นที่จะต้องตั้งคณะกรรมการระดับชาติชุดใหม่เพื่อมาดูปัญหาเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์โดยเฉพาะ

นอกจากนี้ยังมีอีกหลายคณะกรรมการที่อาจมีหน้าที่และสมาชิกทับซ้อนกัน จนทำให้เราต้องพิจารณาถึงการมีอยู่ของคณะกรรมการเหล่านี้ เช่น คณะกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนกับคณะกรรมการนโยบายและมาตรการการช่วยเหลือเกษตรกร และคณะกรรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติกับคณะกรรมการอำนวยการและบริหารสถานการณ์อุทกภัยวาตภัยและดินโคลนถล่ม เป็นต้น

คณะกรรมการระดับชาติ ดูแลประเด็นระดับพื้นที่

อีกข้อสังเกตหนึ่งคือคณะกรรมการระดับชาติบางคณะกลับถูกตั้งขึ้นมาเพื่อขับเคลื่อนประเด็นวาระเฉพาะพื้นที่ ซึ่งอาจถูกตั้งคำถามได้ว่าคณะกรรมการเหล่านั้นจำเป็นต้องใช้ผู้มีอำนาจระดับสูงเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการเพื่อขับเคลื่อนหรือไม่ ยกตัวอย่างเช่น

1. คณะกรรมการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษถนนราชดำเนิน^[14]ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษถนนราชดำเนิน พ.ศ. 2547. 29 กันยายน 2547. ราชกิจจานุเบกษา ที่ตั้งขึ้นมาเพื่อจัดทำแผนพัฒนา ตั้งงบประมาณ รวมถึงกำกับให้หน่วยงานพัฒนาพื้นที่ถนนราชดำเนินไปตามแผน ซึ่งคณะกรรมนี้ประกอบไปด้วยบุคคลสำคัญ เช่น รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ผู้ว่ากรุงเทพฯ และเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
2. คณะกรรมการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์และเมืองเก่า^[15]ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ และเมืองเก่า พ.ศ. 2546. 26 มีนาคม 2546. ราชกิจจานุเบกษา ที่ตั้งขึ้นมาเพื่อวางนโยบายพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์ จัดสรรงบประมาณ รวมถึงประชาสัมพันธ์ประสานงานให้ผู้ที่เกี่ยวข้องร่วมกันอนุรักษ์พื้นที่กรุงเก่า โดยคณะกรรมการนี้ประกอบไปด้วยผู้มีตำแหน่งสำคัญเช่น ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ปลัดกระทรวงวัฒนธรรม ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ รวมถึงผู้อำนวยการ/อธิบดีกรมอีก 6 กรม

จะเห็นได้ว่าคณะกรรมการทั้งสองชุดมีหน้าที่เกี่ยวพันกับการพัฒนาเฉพาะพื้นที่ (ถนนราชดำเนิน และเมืองเก่ารัตนโกสินทร์) แต่ดึงผู้บริหารตำแหน่งสำคัญๆ เข้ามามีส่วนร่วมเป็นคณะกรรมการ ซึ่งอาจส่งผลไปเบียดบังเวลาที่ผู้บริหารเหล่านี้ควรใช้ไปกับการดูแลภารกิจที่มีผลกระทบต่อผู้คนเป็นวงกว้างกว่า

หลายคณะมีภารกิจคล้าย แต่ฝ่ายเลขาแยกกัน เสี่ยงเดินหน้าคนละทิศทาง

นอกจากนี้ยังมีข้อสังเกตว่าหลายๆ คณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นมีวาระทางนโยบายที่คล้ายกัน แต่วัตถุประสงค์ในการจัดตั้งคณะกรรมการแต่ละชุดอาจแตกต่างกัน หากแต่ละคณะขาดกลไกในการเชื่อมโยงบูรณาการข้อมูลกัน ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาต่างคนต่างทำในการทำงานได้เช่นกัน

กรณีการผลักดันยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมอาจเป็นกรณีหนึ่งที่ทำให้เราเห็นความเสี่ยงในประเด็นนี้ได้ โดยในปัจจุบันมีคณะกรรมการระดับชาติที่ทำหน้าที่กำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมในภาพรวมอย่างน้อย 3 คณะกรรมการ ได้แก่

1. คณะกรรมการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ^[16]คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 190/2567 เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ. 5 พฤศจิกายน 2557. URL: https://www.nesdc.go.th/ewt_dl_link.php?nid=7281 จัดตั้งขึ้นในปี 2557 โดยสมาชิกส่วนมากของคณะกรรมการชุดนี้มีที่มาจากภาคเอกชน ทั้งที่มาจากองค์กรภาคธุรกิจ (สภาหอการค้าฯ สภาอุตสาหกรรมฯ และสมาคมธนาคาร) และเข้ามาผ่านโควตาของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ จึงอาจกล่าวได้ว่าคณะกรรมการชุดนี้ถูกใช้ส่งเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรมด้วยการเป็นพื้นที่ดึงภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย
2. คณะกรรมการนโยบายเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย^[17]พระราชบัญญัติการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย พ.ศ. 2560. 12 กุมภาพันธ์ 2560. ราชกิจจานุเบกษา. URL: … Continue reading จัดตั้งขึ้นในปี 2560 เพื่อจัดผลักดันยุทธศาสตร์พัฒนาอุตสาหกรรม ด้วยการบริหารเงินของกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย
3. คณะกรรมการพัฒนาอุตสาหกรรมแห่งชาติ^[18]ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัฒนาอุตสาหกรรมแห่งชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2563. 6 ตุลาคม 2563. ราชกิจจานุเบกษา. URL: https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2563/E/234/T_0007.PDF จัดตั้งขึ้นในปี 2563 เพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมของประเทศอย่างบูรณาการ โดยดึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนร่วมในคณะกรรมการชุดนี้ให้มากที่สุด ส่งผลให้คณะกรรมการชุดนี้มีกรรมการโดยตำแหน่งที่มีที่มาจากภาครัฐ (รัฐมนตรีและปลัดกระทรวง) และมาจากภาคเอกชน จำนวน 24 ตำแหน่ง

ถึงแม้ว่าทั้ง 3 คณะกรรมการจะมีเป้าหมายเดียวกันคือพัฒนายุทธศาสตร์อุตสาหกรรมของประเทศเพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ แต่เนื่องจากแต่ละคณะกรรมการใช้เลขานุการประจำคณะคนละชุดกัน ส่งผลให้วาระการดำเนินงานของแต่ละคณะกรรมการอาจไม่เชื่อมโยงไม่ต่อเนื่องกันได้ เนื่องจากเลขานุการเป็นตำแหน่งที่มีบทบาทต่อทิศทางและประเด็นการทำงาน ทั้งต้องทำหน้าที่เป็นผู้เสนอข้อมูลต่อคณะกรรมการ ติดตามผลการดำเนินงานของมติคณะ และดำเนินงานทางธุรการทั้งหมดของคณะ^[19]สมคิด เลิศไพฑูรย์. 2567. คณะกรรมการในหน่วยงานทางปกครองตามระบบกฎหมายไทย. กรุงเทพฯ : คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์ หากไม่มีกลไกที่กำหนดให้เลขานุการของแต่ละคณะต้องประสานงานกันอย่างต่อเนื่อง แต่ละคณะกรรมการที่ทำงานเรื่องเดียวกันอาจจะขาดการบูรณาการกัน

ปรับสมดุลคณะกรรมการ ให้ราชการได้ขับเคลื่อนภารกิจ

ปัญหาของการมีคณะกรรมการระดับชาติเป็นจำนวนมากและซ้ำซ้อนกันคืองานของผู้บริหารจะล้นมือจนขับเคลื่อนทุกคณะกรรมการไม่ได้จริง นอกจากนี้ยังทำให้เกิดความไม่ต่อเนื่องในการทำงานจนส่งผลให้กลไกภาครัฐยังเผชิญกับปัญหาการขาดบูรณาการในการทำงาน

ภาครัฐจึงควรมีแนวทางในการจัดระเบียบการทำงานของคณะกรรมการให้มีความสมดุลมากขึ้น เพื่อทำให้คณะกรรมการระดับชาติสามารถขับเคลื่อนภารกิจของภาครัฐได้ตามที่คาดหวังไว้ โดยมีข้อเสนอแนะดังนี้

• ลดจำนวนคณะกรรมการ

วิธีการหนึ่งหากต้องการให้คณะกรรมการระดับชาติสามารถทำหน้าที่ได้มีประสิทธิภาพสูงสุด คือต้องทำให้คณะกรรมการระดับชาติเหลือน้อยที่สุดหรือเหลือเฉพาะเท่าที่จำเป็น เพื่อให้กรรมการแต่ละคนมีเวลาลงแรงในเรื่องเหล่านั้นได้อย่างเต็มที่ วิธีการปรับจำนวนคณะกรรมการระดับชาติให้ลดลงทำได้โดย

1. พิจารณายุบรวมคณะกรรมการที่ผลักดันวาระประเด็นใกล้เคียงกันและมีสมาชิกกรรมการคล้ายกัน
2. ใช้กลไกตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาจัดการประเด็นระดับย่อยลงไป แทนที่จะตั้งคณะกรรมการระดับชาติขึ้นมาใหม่ เช่น กรณีคณะกรรมการที่ทำหน้าที่ป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่มาเกี่ยวข้องกับการค้ามนุษย์ อาจตั้งเป็นคณะอนุกรรมการภายใต้กรรมการประสานและกำกับการดำเนินงานป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์แทน โดยมอบอำนาจให้กับพนักงานระดับรองลงไปสมาชิกขับเคลื่อนภายใต้กลไกอนุกรรมการแทน
3. ปรับเปลี่ยนถ่ายโอนอำนาจของบางคณะกรรมการที่ทำงานระดับพื้นที่ เช่น คณะกรรมการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษถนนราชดำเนิน คณะกรรมการอนุรักษ์และพัฒนากรุงรัตนโกสินทร์และเมืองเก่า ฯลฯ ให้เป็นภารกิจของคณะกรรมการระดับรองลงไปทำหน้าที่แทน เช่น เป็นคณะกรรมการที่ประธานเป็นหัวหน้าหน่วยราชการที่ต้องรับผิดชอบเรื่องนั้นโดยตรง และให้กระทรวงที่เกี่ยวข้องส่งผู้แทนมาเป็นคณะกรรมการ

• ลดจำนวนสมาชิก

คณะกรรมการระดับชาติบางคณะถูกตั้งมาเพื่อรับมือปัญหาหรือวาระขนาดใหญ่ที่สร้างผลกระทบต่อสังคมไทยในหลายด้าน คณะกรรมการนั้นจึงถูกออกแบบให้มีกรรมการโดยตำแหน่งให้ครอบคลุมผู้มีอำนาจที่รับผิดชอบในประเด็นที่เกี่ยวข้องให้มากที่สุด ส่งผลให้หลายคณะมีจำนวนกรรมการมาก โดยบางคณะก็มีกรรมการเกินกว่า 20 คน^[20]เช่น คณะกรรมการพัฒนาอุตสาหกรรมแห่งชาติ คณะกรรมการนโยบายโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ คณะกรรมการนโยบายการผังเมืองแห่งชาติ ฯลฯ

การที่คณะกรรมการขยายตัวจนมีสมาชิกกรรมการเป็นจำนวนมากส่งผลให้การมีส่วนร่วมในการขับเคลื่อนภารกิจของคณะกรรมการอาจไม่ทั่วถึง คณะกรรมการบางคนที่เข้าร่วมประชุมอาจไม่ได้มีบทบาทระดมสมองหรือให้ความเห็นในที่ประชุมได้มากนัก การมีอยู่ของคณะกรรมการบางคนจึงอาจมีหน้าที่เพียงรับทราบหรือรับเรื่อง และไม่เห็นความสำคัญของการเข้าร่วมประชุม จึงอาจส่งตัวแทนที่ไม่มีอำนาจตัดสินใจเข้าร่วมประชุมแทน นอกจากนี้การที่คณะกรรมการแต่ละคณะมีจำนวนกรรมการโดยตำแหน่งมากก็ยิ่งเป็นการเบียดเบียนแย่งเวลาการทำงานของกรรมการโดยตำแหน่งบางท่าน

การพิจารณาจำกัดจำนวนกรรมการโดยตำแหน่งอาจมีความจำเป็น เพื่อไม่ให้แต่ละคณะกรรมการมีขนาดใหญ่เกินไปจนองค์ประชุมไม่คล่องตัวในการขับเคลื่อนและกินเวลาของข้าราชการชั้นผู้ใหญ่มากเกินไป โดยอาจใช้กลไกอื่นให้ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่เหล่านี้เข้าไปมีส่วนร่วมเฉพาะเมื่อคราวจำเป็น เช่น เชิญเข้าร่วมประชุมเฉพาะตอนมีวาระที่เกี่ยวข้องโดยตรงแทน

กรณีของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณที่ต้องเป็นกรรมการโดยตำแหน่งในคณะกรรมการถึง 67 คณะ เป็นตัวอย่างที่ชัดเจน หากบางคณะกรรมการใช้วิธีเชิญผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเข้าร่วมเมื่อต้องพิจารณาวาระที่เกี่ยวข้องกับเรื่องงบประมาณแทน โดยไม่จำเป็นต้องเข้าร่วมในทุกขั้นตอนของคณะกรรมการ อาจทำให้ภาระงานของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณลดลง

• สร้างความร่วมมือระดับกลาง-ล่าง

การใช้กลไกคณะกรรมระดับชาติทำให้ผู้บริหารได้พูดคุยระดมความเห็นสามารถสั่งการไปในทิศทางเดียวกัน อย่างไรก็ตามถึงแม้ผู้บังคับบัญชาหน่วยงานจะสามารถกำหนดคำสั่งไปในทิศทางเดียวกัน แต่ผู้ปฏิบัติในระดับพื้นที่ก็อาจจะไม่ได้ร่วมมือกันดำเนินภารกิจได้อย่างบูรณาการ หากอำนาจในการตัดสินใจเปลี่ยนแปลงยังอยู่กับหน่วยงานกลาง ดังนั้นหากจะสร้างการบูรณาการในการทำงานระหว่างหน่วยงานได้อย่างสมบูรณ์ โจทย์สำคัญในลำดับถัดไปคืออาจต้องกระจายอำนาจการตัดสินใจให้หน่วยงานที่อยู่หน้างานจริง ให้ผู้ปฏิบัติงานที่มาจากหน่วยงานที่แตกต่างกันสามารถปรึกษาหารือตัดสินใจแบ่งบทบาทการดำเนินภารกิจร่วมกันได้

บทส่งท้าย: โจทย์คณะกรรมการยังมีอีกมาก เพื่อทำให้รัฐขับเคลื่อนได้

ปัญหาของคณะกรรมการระดับชาติที่กล่าวถึงเป็นปัญหาในเบื้องต้นเท่านั้น ในภาคปฏิบัติจริงระบบคณะกรรมการระดับชาติอาจมีประเด็นที่ต้องถกเถียงกันอีกมาก เช่น อาจมีบางคณะกรรมการที่ตั้ง ‘คณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญ’ ที่มีความเสี่ยงเรื่องผลประโยชน์ต่างตอบแทน (Conflict of Interest) หรือแต่ละคณะกรรมการมีกลไกความรับผิดชอบที่เหมาะสมแล้วหรือยัง? มีดัชนีชี้วัดผลงานในตอนตั้งคณะกรรมการหรือไม่ว่าคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นมาสามารถดำเนินนโยบายตอบโจทย์ที่ตั้งไว้ได้อย่างเป็นรูปธรรม?

ทุกวันนี้ภาครัฐต้องรับมือกับปัญหาใหม่ๆ ที่ซับซ้อนและท้าทายมากขึ้น แต่กลไกของภาครัฐในการรับมือยังแสดงให้เห็นถึงความไร้ประสิทธิภาพที่ชัดเจน ดังนั้นการ ‘ปฏิรูปภาครัฐ’ ให้คล่องตัวสามารถปรับตัวรับมือกับปัญหาที่ซับซ้อนและท้าทายได้จึงกลายเป็นโจทย์ใหญ่ของสังคมไทย

แต่การจะปฏิรูปกลไกคณะกรรมการเพียงอย่างเดียวก็อาจยังไม่เพียงพอที่จะตอบโจทย์ใหญ่นี้ เนื่องจากกลไกคณะกรรมการระดับชาติเป็นเพียงแค่ยาบรรเทา ไม่ใช่การแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ หากต้นเหตุของความไร้บูรณาการในการดำเนินงานของภาครัฐเกิดจากโครงสร้างของหน่วยงานราชการไทยที่ขยายตัวไปอย่างไร้ทิศทางและขาดกลไกที่ทำให้แต่ละหน่วยงานเชื่อมต่อกัน อีกโจทย์ที่สำคัญก็คือจะปรับโครงสร้างหน่วยงานราชการของไทยอย่างไรให้ตอบโจทย์โลกใหม่