วิบากกรรมของร่างกฎหมายโดยประชาชน ในสภายุคประยุทธ์ 2

“อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยทุกคน” เป็นวลีที่อยู่คู่ประเทศไทยมายาวนานกว่า 90 ปี ที่ผ่านมาปวงชนชาวไทยสามารถใช้อำนาจนี้ได้ โดยการเลือก ‘ผู้แทนราษฎร’ เข้าไปทำหน้าที่ออกกฎหมายเพื่อมาบังคับใช้ในสังคม ถือเป็นการใช้อำนาจทางอ้อม

ประชาชนคนไทยมีโอกาสใช้อำนาจทางนิติบัญญัติทางตรง เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เปิดให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อสภาได้ด้วยตนเอง ไม่ต้องรอให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นตัวแทนในการเสนอกฎหมายอีกต่อไป

อย่างไรก็ดี ร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอแทบจะไม่ได้ผ่านสภาออกมาเป็นกฎหมายเลย เรียกได้ว่าเป็นวิบากกรรมของร่างกฎหมายโดยประชาชน โดยเฉพาะในรัฐบาลชุดปัจจุบันที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายง่ายขึ้น จนเราได้เห็นการเสนอกฎหมายโดยประชาชนมากที่สุดในระยะเวลาอันสั้น แต่กลับถูกปัดตกไปมากที่สุดเช่นกัน

เมื่อสภาในยุครัฐบาลประยุทธ์ 2 ใกล้หมดวาระลง 101 PUB ร่วมกับ WeVis ได้จัดทำเว็บไซต์สรุปข้อมูลการทำงานนิติบัญญัติในสภายุคประยุทธ์ 2 โดยในงานวิเคราะห์ชิ้นนี้จะชวนทุกท่านร่วมทบทวนวิบากกรรมชีวิตของร่างกฎหมายโดยประชาชนว่าร่างกฎหมายเหล่านี้ต้องเผชิญด่านเคราะห์อะไรบ้าง ใครบ้างที่ขัดขา และใครบ้างที่สนับสนุนร่างกฎหมายโดยประชาชน เพื่อเป็นหนึ่งในข้อมูลสำหรับการเลือกตั้งครั้งต่อไปที่จะมาถึงในอีกไม่นานนี้

ประชาชนเริ่มเสนอกฎหมายได้ง่ายขึ้น แต่ยังมีด่านจำนวนมากให้ต้องฝ่าฟัน

ก่อนหน้าที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จะประกาศใช้ อำนาจการเสนอกฎหมายตกอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎรหรือคณะรัฐมนตรีเท่านั้น ประชาชนไทยไม่เคยมีสิทธิในการร่วมกันเข้าชื่อเพื่อเสนอกฎหมายต่อรัฐสภาเลย

เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 ประกาศใช้ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็สามารถร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ โดยต้องรวมกันไม่น้อยกว่า 50,000 คน^[1]มาตรา 170 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 อย่างไรก็ดี กฎหมายที่ประชาชนสามารถร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้นั้นก็ยังคงเป็นเฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ในระดับของการแก้ไขรัฐธรรมนูญยังสงวนไว้เฉพาะคณะรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภาเท่านั้น^[2]มาตรา 313 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540

หลังจากนั้น พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ก็ถูกใช้บังคับเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น โดยกำหนดให้ผู้ที่ต้องการเข้าชื่อเสนอกฎหมายต้องแนบสำเนาบัตรประชาชนหรือบัตรของทางการที่มีรูปถ่าย ประกอบกับสำเนาทะเบียนบ้าน แนบมากับเอกสารการเข้าชื่อเสนอกฎหมายด้วย^[3]มาตรา 7 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542

ต่อมารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ลดจำนวนผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายขั้นต่ำให้น้อยลง และเพิ่มสิทธิให้ประชาชนสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ด้วย โดยกำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 10,000 คนสามารถร่วมกันเพื่อเข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติ^[4]มาตรา 163 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และไม่น้อยกว่า 50,000 คนยื่นแก้ไขรัฐธรรมนูญได้^[5]มาตรา 291(1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เมื่อ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน พ.ศ. 2556 ประกาศใช้ ก็ลดเอกสารที่ต้องใช้เพื่อการเข้าชื่อเหลือเพียงสำเนาบัตรประชาชนหรือบัตรของทางการที่มีรูปถ่ายและเลขบัตรประจำตัวประชาชน^[6]มาตรา 6 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 ไม่ต้องแนบสำเนาทะเบียนบ้านเช่นเดียวกับที่ผ่านมา

เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ประกาศใช้ แม้จะไม่มีหลักเกณฑ์การเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่แตกต่างอะไรกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนมากนัก แต่มีจุดเปลี่ยนที่สำคัญคือ การออก พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2564 ซึ่งให้สิทธิแก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งให้สามารถร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายแบบออนไลน์ได้^[7]มาตรา 8 วรรค 5 พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2564

สารพัดด่านกว่าจะได้ออกเป็นกฎหมาย

แม้จะมีแนวโน้มสะดวกและเปิดกว้างยิ่งขึ้น แต่การเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชนยังเปรียบเสมือนภารกิจอันซับซ้อนในเกมใหญ่ ผู้ทำภารกิจดังกล่าวต้องฝ่าด่านจำนวนมากจึงจะลุล่วง แต่หากถูกฆ่าตายระหว่างทางก็จะเป็นอันต้องตกไป และกลับไปเริ่มต้นกระบวนการกันใหม่อีกรอบ

ประธานสภาผู้แทนราษฎรถือเป็นด่านแรกของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ซึ่งร่างกฎหมายของประชาชนอาจตกตั้งแต่ยังไม่ได้รวบรวมรายชื่อก็ได้ โดยเมื่อประชาชนสนใจเสนอร่าง พ.ร.บ. หรือรัฐธรรมนูญ จะต้องส่งร่างให้ประธานสภาฯ วินิจฉัยก่อนว่าอยู่ในขอบเขตอำนาจของประชาชนหรือไม่ กล่าวคือ

• ในกรณีร่าง พ.ร.บ. ประธานสภาจะต้องพิจารณาว่าร่างกฎหมายดังกล่าวอยู่ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย (หมวด 3) หรือหมวดหน้าที่ของรัฐ (หมวด 5) ตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
• ในกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประธานสภาฯ จะพิจารณาว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐหรือไม่

หากประธานสภาฯ พิจารณาว่าร่างกฎหมายไม่อยู่ในขอบเขตอำนาจของประชาชน หรือทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ประธานสภาฯ ก็จะ ‘คืนเรื่อง’ กลับไปยังผู้เสนอ ซึ่งหมายความว่าร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นอันตกไป

ถ้าร่างกฎหมายโดยประชาชนผ่านด่านแรกได้แล้วก็จะเข้าสู่ด่านต่อไป นั่นก็คือการรวบรวมรายชื่อของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งให้ได้ครบตามที่กฎหมายกำหนดเอาไว้ และเมื่อรวบรวมได้ครบ ตัวแทนของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายที่เรียกว่า ‘ผู้เชิญชวน’ ก็จะเป็นตัวแทนส่งรายชื่อให้ประธานสภาฯ ตรวจสอบ หากไม่ถูกต้องครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนดประธานสภาฯ จะแจ้งให้ผู้เชิญชวนรวบรวมรายชื่อเพิ่มเติม หากยังไม่ครบถ้วนอีก ร่างกฎหมายนั้นก็เป็นอันตกไป ถ้ามีการเข้าชื่อถูกต้องและครบถ้วนตามกำหนดแล้ว ร่างกฎหมายก็จะได้ไปต่อ

ด่านอรหันต์ในรัฐสภายุคประยุทธ์ 2 คือ ด่านร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน โดยร่างกฎหมายที่เดินทางมาถึงด่านนี้จะถูกประธานสภาฯ วินิจฉัยว่าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ (ซึ่งก็ไม่เข้าใจนักว่าทำไมต้องรอให้รวบรวมเสียงจากประชาชนแล้วค่อยวนกลับมาพิจารณาเรื่องดังกล่าว) หากถือเป็นกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน จะถูกส่งให้นายกรัฐมนตรีรับรองให้เข้ากระบวนการพิจารณาในสภาต่อไป ซึ่งการรับรองของนายกรัฐมนตรีเรียกได้ว่าเป็นจุดที่ยากที่สุดในยุครัฐบาลนี้ หากนายกรัฐมนตรีไม่รับรอง ร่างกฎหมายก็จะตกไป

สำหรับร่างกฎหมายที่ไม่ได้เกี่ยวด้วยการเงิน หรือนายกรัฐมนตรีรับรองแล้ว เมื่อผ่านการรับฟังความเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบแล้วก็จะเดินทางเข้าสู่ด่านสุดท้ายนั่นก็คือรัฐสภา:

• ในกรณีร่าง พ.ร.บ. สภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้พิจารณาในสามวาระแรก หากมีคะแนนเสียงเห็นด้วยเกินกึ่งหนึ่งทั้งสามวาระ ก็จะเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาอีกสามวาระ ซึ่งต้องใช้คะแนนเสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งด้วยเช่นกัน
• ในกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้นเป็นการพิจารณาโดยการประชุมร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาทั้งสามวาระ โดยมีเกณฑ์ 2 ข้อ คือ สมาชิกรัฐสภาทั้งหมดเท่าที่มีอยู่เห็นชอบเกินกึ่งหนึ่ง และในจำนวนนั้นวุฒิสภาต้องเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนวุฒิสภาที่มีอยู่

หากร่างกฎหมายโดยประชาชนได้รับการสนับสนุนผ่านตามเกณฑ์แล้วก็จะถูกนำไปบังคับใช้ต่อสังคม

ที่มา: 101 PUB สรุปจากขั้นตอนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2564, กลุ่มงานเข้าชื่อเสนอกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

ประชาชนมีแนวโน้มเสนอกฎหมายเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง แต่แทบไม่เคยฝ่าด่านออกมาได้

ในช่วงที่รัฐธรรมนูญปี 2540 มีผลบังคับใช้ (พ.ศ. 2540-2549) มีกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอทั้งสิ้น 16 ฉบับ แต่ไม่มีฉบับใดได้ผ่านออกมาบังคับใช้จริง เนื่องจากมี 7 ฉบับที่ประชาชนเข้าชื่อไม่ครบ 50,000 คน, 4 ฉบับไม่ผ่านการพิจารณาของสภา และสิ้นสุดไปเพราะรัฐธรรมนูญถูกยกเลิก 5 ฉบับเมื่อเกิดการปฏิวัติ^[8]กลุ่มงานเข้าชื่อเสนอกฎหมาย สำนักการประชุม สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. … Continue reading

ในส่วนของจำนวนร่างกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายในสภาช่วงรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 (พ.ศ.2551-2556) พบว่ามีร่างกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอทั้งหมด 51 ฉบับ แต่มีเพียง 8 ฉบับเท่านั้นที่ได้ประกาศใช้เป็นกฎหมาย ซึ่ง 7 ใน 8 ฉบับนั้น ถูกคณะรัฐมนตรี (ครม.) ออกร่างกฎหมายมาประกบ และใช้ร่างของ ครม. เป็นร่างหลักในการพิจารณาในสภา แปลว่าร่างกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอไปนั้นได้ถูกใช้บังคับเป็นกฎหมายจริงๆ เพียง 1 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติวิชาชีพแพทย์แผนไทย พ.ศ. 2556 โดยนายอร่าม อามระดิษ กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน 10,227 คน

นอกจากนั้น ยังพบว่ามีร่างกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อมากถึง 30 ฉบับ ต้องตกไปเพราะประกาศยุบสภาและยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ^[9]ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 1/2557 เรื่อง การควบคุมอำนาจการปกครองประเทศ ประกอบฉบับที่ 11/2557 เรื่อง … Continue reading

ในสภาภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 หรือที่เรียกกันว่า ‘สภายุคประยุทธ์ 2’ มีร่างกฎหมายที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งร่างพระราชบัญญัติและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมรวมกันมากถึง 80 ฉบับ^[10]กลุ่มงานเข้าชื่อเสนอกฎหมาย สำนักการประชุม สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. … Continue reading แต่ถึงอย่างนั้น ภายในระยะเวลา 3 ปีที่ผ่านมามีกฎหมายที่สามารถผ่านการพิจารณาของสภาจนออกบังคับใช้เป็นพระราชบัญญัติเพียงฉบับเดียวเท่านั้นคือ พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565 ซึ่งสุดท้ายแล้ว ร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็ถูกกลืนหายไปกับร่างพระราชบัญญัติชื่อเดียวกันของคณะรัฐมนตรี

ร่างกฎหมายโดยประชาชนไม่ได้รับการตอบรับที่ดี ในสภายุคประยุทธ์ 2

ในสภาประยุทธ์ 2 มีร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนทั้งหมด 80 ร่าง โดยเป็นร่างที่อยู่ระหว่างการจัดทำ วินิจฉัย และปรับปรุงร่างกฎหมาย 11 ฉบับที่ถูกบันทึกอยู่ในระบบของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และได้ผ่านเข้าสู่กระบวนการพิจารณาจริงแล้วจำนวน 69 ฉบับ

ประธานสภาฯ ตีตก 10 ฉบับ โดย 8 ฉบับพิจารณาว่าอยู่นอกอำนาจประชาชน

ในด่านแรก มีร่างกฎหมายโดยประชาชนถึง 10 ร่าง ที่ไม่สามารถผ่านการวินิจฉัยของประธานสภาฯ ครั้งแรกไปได้ โดยมี 2 ฉบับที่ดำเนินการไม่ถูกต้องตามขั้นตอน แต่อีก 8 ฉบับถูกพิจารณาว่าเป็นกฎหมายที่อยู่นอกเหนือขอบเขตที่ประชาชนเสนอได้ อาทิ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวง พระพุทธศาสนาแห่งชาติ, ร่างพระราชบัญญัติการบริหารองค์กรศาสนาอิสลาม, ร่างพระราชบัญญัติบำบัดฟื้นฟู คุ้มครองดูแล และพัฒนาคุณภาพผู้ใช้ยาเสพติด, และร่างพระราชบัญญัติติยกเลิกพระราชบัญญัติบริหารทุนหมุนเวียน เป็นต้น

ส่วนร่างที่ผ่านการวินิจฉัยครั้งแรกของประธานสภาไปได้ก็ไปสู่ด่านต่อไปคือ การรวบรวมรายชื่อผู้ที่สนใจจะเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยในปัจจุบันมีร่างกฎหมายที่กำลังรวบรวมรายชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งอยู่ทั้งหมด 24 ร่าง กำลังตรวจสอบรายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายว่าเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่จำนวน 1 ร่าง และยังมีร่างพระราชบัญญัติที่รวบรวมรายชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ครบ 10,000 คนด้วย คือร่างพระราชบัญญัติพืชเสพติดให้คุณทางการแพทย์ ซึ่งประธานสภาฯ ปัดตกไป

นายกตีตก 11 ฉบับ อ้างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน

ในด่านการพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน ที่ผ่านมานายกรัฐมนตรีไม่รับรองร่างกฎหมายโดยประชาชนไปแล้วทั้งสิ้น 11 ฉบับ อาทิ ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด (ฉบับประชาชน), ร่าง พ.ร.บ. บำนาญแห่งชาติ, ร่าง พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติ, ร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งสำนักงานพืชเศรษฐกิจแห่งชาติ, และ ร่าง พ.ร.บ. สวัสดิการการรักษาพยาบาลลูกจ้างผู้รับบําเหน็จ เป็นต้น^[11]กลุ่มงานเข้าชื่อเสนอกฎหมาย สำนักการประชุม สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. … Continue reading ซึ่งสร้างคำถามต่อการตีความขอบเขตของกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินที่กินความหมายค่อนข้างกว้าง รวมถึงการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีในการปัดตกร่างกฎหมายโดยไม่ยอมให้มีการอภิปรายโดยผู้แทนราษฎรเสียก่อน

ปัจจุบันยังมีร่างกฎหมายโดยประชาชนที่อยู่ในการพิจารณาของนายกรัฐมนตรีว่าจะรับรองหรือไม่รับรองจำนวน 10 ฉบับด้วยกัน ถ้าหากดูจากประวัติการรับรองที่ผ่านมาแล้ว ก็คงคาดการณ์ได้ว่ากฎหมายเหล่านี้ไม่น่าจะผ่านด่านนี้ออกมาได้

ร่างกฎหมายโดยประชาชน 6 ฉบับ ถูกดองเฉลี่ย 592 วันก่อนได้เข้าสภา

ถึงจุดนี้ มีร่างกฎหมายที่ผ่านด่านมาได้ทั้งหมด 10 ฉบับ โดยสภาได้พิจารณาไปแล้ว 6 ฉบับ ซึ่งต้องรอ 592 วันโดยเฉลี่ยก่อนจะได้รับการพิจารณา

ร่างกฎหมายโดยประชาชนที่ต้องรอนานที่สุดคือ ‘ร่าง พ.ร.บ. สหกรณ์’ ซึ่งเสนอเข้าไปตั้งแต่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2561 (ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง) แต่ถูกนำมาพิจารณาในสภาเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ. 2564 ใช้เวลาทั้งหมด 1,291 วัน กินเวลากว่า 3 ปี รองลงมาคือ ‘ร่าง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทราย’ เสนอร่างตั้งแต่ 29 มีนาคม พ.ศ. 2561 และถูกนำมาพิจารณาเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม พ.ศ. 2563 ใช้เวลาทั้งหมด 999 วันในการรอการพิจารณา และ ‘ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคําสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย’ ถูกเสนอเข้าไปตั้งแต่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2562 แต่ถูกนำมาพิจารณาในสภาในวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2564 ใช้เวลาทั้งหมด 909 วัน ในการรอการพิจารณา

ในทางตรงข้าม ร่างกฎหมายโดยประชาชนที่ถือว่าเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้เร็วคือ ร่างรัฐธรรมนูญของ iLaw ซึ่งใช้เวลารอการพิจารณา 57 วัน ตามมาด้วย ร่างรัฐธรรมนูญยกเลิก ส.ว. Resolution ใช้เวลาในการรอการพิจารณา 140 วัน และสุดท้ายคือร่างรัฐธรรมนูญของ รศ.ดร. สมชัย ศรีสุทธิยากร ซึ่งใช้เวลา 157 วันในการรอการพิจารณา^[12]101 PUB และ WeVis. ส่องผลงานผ่านสภายุคประยุทธ์สอง.

ด้วยระยะเวลาการรอพิจารณาที่ค่อนข้างยาวนาน ประกอบกับเวลาของสภาที่งวดลงทุกที จึงมีความเป็นไปได้สูงว่า ร่างกฎหมายโดยประชาชนที่เหลือรอเข้าพิจารณาในสภาอีก 4 ฉบับ จะไม่ทันเข้าสภาในยุคนี้ ซึ่งต้องไปลุ้นว่ารัฐบาลในยุคหน้าจะหยิบยกขึ้นมาพิจารณาต่อหรือไม่

ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลปัดตกร่าง พ.ร.บ. โดยประชาชนไป 2 จาก 3 ฉบับ

จากที่ได้กล่าวไปข้างต้นว่าร่างกฎหมายโดยประชาชนที่ผ่านเข้าสู่การพิจารณามีทั้งสิ้นเพียง 6 ฉบับ โดยเป็นร่างพระราชบัญญัติจำนวน 3 ฉบับ ซึ่งมีเพียงฉบับเดียวที่สภาผู้แทนราษฎร นำโดยฝ่ายรัฐบาลที่ลงคะแนนเสียงเห็นด้วย คือ ร่างพ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งกลายเป็นหนึ่งในหลายร่างที่ถูกนำไปพิจารณาประกบกับร่างของคณะรัฐมนตรี จนผ่านการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาและออกมาเป็น พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565

ในอีกด้านหนึ่ง ร่าง พ.ร.บ. อีก 2 ร่าง คือ ร่าง พ.ร.บ. สหกรณ์ และร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคําสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย ไม่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร โดยเฉพาะฝ่ายรัฐบาลที่ลงคะแนนเสียงไม่เห็นด้วยจนกฎหมายโดยประชาชนถูกตีตกไปในสภา โดยมีรายละเอียดของการลงคะแนนเสียง ดังนี้

• ร่าง พ.ร.บ. สหกรณ์ ได้รับคะแนนเสียงเห็นด้วย 86 เสียง ไม่เห็นด้วย 235 เสียง งดออกเสียง 1 เสียง และไม่ลงคะแนนทั้งสิ้น 153 เสียง

• ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกประกาศและคําสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติและคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย ได้รับคะแนนเสียงเห็นด้วย 162 เสียง ไม่เห็นด้วย 234 เสียง งดออกเสียง 3 เสียง ไม่ลงคะแนน 79 เสียง

รัฐสภาปัดตกร่างรัฐธรรมนูญโดยประชาชนทั้งหมด

ใน พ.ศ. 2563 ได้มีการพิจารณา ‘ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ iLaw’ หรือที่มีชื่อเต็มว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (ยกเลิกมาตรา 65 มาตรา 88 มาตรา 203 มาตรา 217 มาตรา 270 มาตรา 272 มาตรา 275 และมาตรา 279 ยกเลิกหมวด 16 แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 142 มาตรา 159 วรรคแรก มาตรา 162 วรรคแรก มาตรา 252 วรรคสอง มาตรา 256 และมาตรา 269 และเพิ่มหมวด 17) ซึ่ง นายจอน อึ๊งภากรณ์ กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน 98,041 คนร่วมกันลงชื่อเสนอกฎหมายฉบับนี้

รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีเนื้อหาสาระที่สำคัญ อาทิ การยกเลิกนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง การยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และแผนปฏิรูปประเทศ รวมไปถึงการแก้ไขเรื่องผู้นำท้องถิ่นโดยกำหนดให้ผู้นำท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง เป็นต้น^[13]iLaw. 4 เรื่องที่จะเกิดขึ้นถ้าร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนมีผลบังคับใช้.

อย่างไรก็ดี ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องตกไปเพราะสมาชิกวุฒิสภารับหลักการนี้เพียง 3 คน จาก 243 คน คิดเป็น 1.23% เท่านั้น ไม่ถึง 1 ใน 3 ซึ่งเป็นเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญ และพรรคฝ่ายรัฐบาลทั้งหมดต่างก็ร่วมใจกันทั้งงดออกเสียงและไม่รับหลักการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จนคะแนนเสียงเห็นชอบของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเองก็ไม่ถึงกึ่งหนึ่งด้วยเช่นกัน

ต่อมาใน พ.ศ. 2564 ร่างรัฐธรรมนูญโดยนายพริษฐ์ วัชรสินธุ กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จำนวน 135,247 คนก็ได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา โดยร่างรัฐธรรมนูญร่างนี้มีชื่อเต็มว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (ยกเลิกมาตรา 65 แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 7 มาตรา 159 วรรคแรก เพิ่มมาตรา 193/1 มาตรา 193/2 แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 11 หมวด 12 มาตรา 256 หมวด 16 ยกเลิกมาตรา 269 มาตรา 270 มาตรา 271 มาตรา 272 และมาตรา 279) หรือที่เรียกว่า ‘ร่างรัฐธรรมนูญ ยกเลิก ส.ว. Resolution’

เนื้อหาสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ การนำวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งออกไปจากรัฐสภา การโละคนของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่มีที่มาอย่างไม่โปร่งใส การยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และสุดท้ายคือการมีกลไกป้องกันไม่ให้มีการรัฐประหารซ้ำอีก^[14]ขอคนละชื่อ รื้อระบอบประยุทธ์

ร่างรัฐธรรมนูญร่างล่าสุดที่ได้รับการพิจารณาในสภาคือ ร่างรัฐธรรมนูญโดย รศ. สมชัย ศรีสุทธิยากร กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 64,151 คน หรือที่มีชื่อเต็มว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 272) ซึ่งมีเนื้อหาสาระสำคัญในการยกเลิกอำนาจของสมาชิกวุฒิสภาในการเลือกนายกรัฐมนตรี^[15]The Standard. สมชัย เสนอร่างแก้ รธน. ตัดอำนาจ ส.ว. เลือกนายกฯ ขอ ส.ว. ร่วมลงมติ อย่างดออกเสียงเพื่อแสดงความเป็นกลาง. 6 กันยายน 2022.

แม้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะได้รับเสียงตอบรับที่ค่อนข้างดีจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยได้รับคะแนนเสียงรับหลักการถึง 333 เสียง ซึ่งคิดเป็น 69.67% ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีอยู่ ณ ขณะนั้น แต่สุดท้ายแล้วร่างรัฐธรรมนูญร่างนี้ก็ต้องเป็นอันตกไป เนื่องจากคะแนนเสียงของวุฒิสภาที่รับหลักการไม่ถึง 1 ใน 3 เช่นเดียวกับร่างรัฐธรรมนูญร่างอื่นๆ ก่อนหน้านี้ โดยข้อมูลการลงคะแนนเสียงเป็นไปดังต่อไปนี้

ต้องลดข้อจำกัด เติมอำนาจเสนอกฎหมายให้ประชาชน

ร่างกฎหมายโดยประชาชนมีอุปสรรคมากมายทั้งกระบวนการที่ซับซ้อน และการวางอำนาจพิจารณาไว้กับบางคนมากเกินไป ทำให้ร่างกฎหมายหลายร่างไม่อาจได้เข้าไปถกเถียงในสภา หรือไม่อาจไปถึงฝั่งฝันในการถูกตราออกเป็นกฎหมายได้จริง

อุปสรรคเหล่านี้ควรถูกยกเลิกหรือลดความยุ่งยากลง ประการแรกคือ การลดความซับซ้อนของขั้นตอนการเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน ร่าง พ.ร.บ. ถูกส่งให้ประธานสภาฯ วินิจฉัยซ้ำสองครั้ง ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเองก็ต้องส่งเรื่องให้ทั้งประธานสภาฯ และประธานรัฐสภาวินิจฉัย หากขั้นตอนเหล่านี้ถูกยุบย่อลงได้บ้าง ก็จะช่วยเร่งกระบวนการให้เร็วยิ่งขึ้น ร่างกฎหมายโดยประชาชนก็มีสิทธิได้เข้าไปอภิปรายในสภามากขึ้น

ประการที่สองคือ การเพิ่มโอกาสให้ร่างกฎหมายโดยประชาชนที่มีเนื้อหาไม่ถูกต้อง การส่งเรื่องคืนของประธานสภาฯ เมื่อร่างกฎหมายมีเนื้อหาไม่เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เป็นภารกิจด่านแรกที่ต้องฝ่าฟันไปให้ได้ หากไม่สามารถทำได้ ร่างกฎหมายที่ถูกส่งเรื่องคืนก็จะต้องไปเริ่มใหม่ตั้งแต่แรก ดังนั้น การอนุญาตให้แก้ไขโดยที่ไม่ต้องกลับไปจัดทำร่างกฎหมายใหม่ นอกจากจะเป็นการลดเวลาและลดขั้นตอนของการพิจารณาร่างกฎหมายแล้ว ยังเปิดโอกาสให้ร่างกฎหมายเหล่านั้นได้เดินทางไปพิชิตด่านต่อๆ ไปได้อย่างต่อเนื่อง

จุดสำคัญที่จะต้องพิจารณากันคือ การพิจารณาย้ายอำนาจการวินิจฉัยร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินจากประธานสภาฯ ไปสู่การพิจารณาร่วมในสภา เพื่อลดการผูกขาดอำนาจวินิจฉัยไว้แค่ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานรัฐสภา และนายกรัฐมนตรี เนื่องจากที่ผ่านมา มีร่างกฎหมายจำนวนไม่น้อยที่ถูกบุคคลเพียงคนเดียวตีตก เพียงเพราะเห็นว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ซึ่งก็กินความกว้างจนเหมือนเป็นการใช้อำนาจกลั่นแกล้ง ทำให้กฎหมายเหล่านี้ไม่ได้มีโอกาสได้เข้าสู่สายตาของสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาเลยด้วยซ้ำ จะเป็นการดีกว่าหรือไม่หากอำนาจในการรับรองร่างกฎหมายที่ถูกอ้างว่าเกี่ยวด้วยการเงินเหล่านั้นอยู่ในมือของผู้แทนของประชาชน อย่างน้อยก็เพื่อให้ผู้แทนประชาชนได้อภิปรายในเบื้องต้น และมีอำนาจวินิจฉัยร่างกฎหมายของประชาชนมากขึ้น ไม่ใช่เพียงแค่กดลงคะแนนว่ารับหรือไม่รับ