หยุดขุดหลุมฝังประเทศด้วย ‘เงินอุดหนุนเกษตรกร’ แบบเดิมๆ

ในประเทศที่ใครหลายคนเรียกว่า ‘ประเทศเกษตรกรรม’ และยกย่องเกษตรกรว่าเป็น ‘กระดูกสันหลังของชาติ’ เกษตรกรจำนวนมากกลับมีรายได้ที่ไม่เพียงพอเลี้ยงปากท้องตนเองและครอบครัว ไม่สามารถมีชีวิตความเป็นอยู่ที่เหมาะสมตามสิทธิขั้นพื้นฐานและสมศักดิ์ศรีในฐานะ ‘มนุษย์’ ถือเป็นกลุ่มประชากรตามอาชีพที่ยากจนที่สุด แม้จะมีบทบาทสำคัญยิ่งในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและเป็นหลักประกันความมั่นคงทางอาหารให้กับประเทศ

จริงอยู่ว่าที่ผ่านมา รัฐบาลจัดสวัสดิการเติมรายได้ให้เกษตรกรผ่านนโยบาย ‘เงินอุดหนุน’ เช่น โครงการรับจำนำสินค้าเกษตร ประกันรายได้เกษตรกร และเงินช่วยต้นทุนชาวนา อย่างไรก็ตาม ปัญหาความยากจนของเกษตรกรที่เรื้อรังสะท้อนว่า เงินอุดหนุนยังไม่สามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้ดีเท่าที่ควร ซ้ำร้าย แท้จริงแล้วเงินอุดหนุนกลับยิ่ง ‘ขุดหลุมฝังเกษตรกร’ ลงไปในวงจรความยากจนและความเหลื่อมล้ำ ทั้งยังฝังเราคนไทยทุกคน – ไม่ว่าจะมีอาชีพเกษตรกรหรือไม่ – ลงในวังวนหนี้ที่รัฐบาลกู้มาอุดหนุนไปพร้อมกันด้วย

เมื่อเป็นเช่นนี้ ประจวบกับบรรยากาศที่การเลือกตั้งระดับชาติกำลังจะมาถึง จึงถึงเวลาที่เราต้องมาตั้งคำถามกันว่า “เงินอุดหนุนเกษตรกรควรไปต่อหรือพอแค่นี้?” และ “รัฐบาลควรเปลี่ยนวิธีเติมรายได้อย่างไรให้สามารถยกระดับฐานะและความเป็นอยู่ของเกษตรกรได้อย่างยั่งยืน?”

101 PUB ชวนสำรวจสถานการณ์ความยากจนของเกษตรกรไทย เข้าใจช่องโหว่ของนโยบายเงินอุดหนุนในปัจจุบันที่ยิ่งทำก็เหมือนยิ่ง ‘ขุดหลุมฝังประเทศ’ ลงสู่วงจรแห่งความยากจนและความเหลื่อมล้ำ พร้อมทั้งเสนอแนวทางเปลี่ยนวิธีเติมรายได้เกษตรกรใหม่ผ่าน ‘สวัสดิการพลเมือง’ และ ‘เงินพลิกชีวิตเกษตรกร’ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของพวกเขาให้ดีและยั่งยืนมากขึ้น

เกษตรกรรายได้ต่ำ ยิ่งทำยิ่งจน

ไทยมีเกษตรกรจดทะเบียน ณ เดือนสิงหาคม 2022 ราว 9.2 ล้านคน คิดเป็น 13.9% ของจำนวนประชากร และมีครัวเรือนเกษตรกรทั้งสิ้น 8.0 ล้านครัวเรือน หรือ 29.0% ของจำนวนครัวเรือนทั้งหมด^[1]ข้อมูลจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (2022) ภาคเกษตรยังมีการจ้างงานเป็นสัดส่วนสูงถึง 31% ของการจ้างงานในประเทศ^[2]ข้อมูลจาก International Labour Organization (2021) แม้สัดส่วนเหล่านี้จะลดลงในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าอาชีพเกษตรกรยังคงเป็นแหล่งรายได้เลี้ยงชีพ-จุนเจือครอบครัวของคนจำนวนมหาศาล

บทบาทข้างต้นยิ่งทวีความสำคัญในพื้นที่ชนบท จากข้อมูลในปี 2019 ครัวเรือนชนบทถึง 47% เป็นครัวเรือนเกษตรกร โดย 35% เป็นครัวเรือนที่สมาชิกทุกคนทำเกษตร ไม่มีใครประกอบอาชีพอื่นเป็นอาชีพหลักเลย^[3]World Bank Group, Thailand Rural Income Diagnostic: Challenges and Opportunities for Rural Farmers (Bangkok: World Bank, 2022), 19-20.

อย่างไรก็ดี เกษตรกรกลับเป็นกลุ่มอาชีพที่ยากจนที่สุด หากใช้เส้นความยากจนเป็นเกณฑ์^[4]หมายความว่า มีรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภคต่ำกว่า 2,803 บาท/คน/เดือน เกษตรกรราว 11.4% มีฐานะยากจน^[5]ข้อมูลจากสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2022) สูงกว่าสัดส่วนเฉลี่ยของประเทศที่ 6.3% เกือบเท่าตัว และแรงงานยากจนเกือบสองในสามหรือ 65.8% ก็ทำงานอยู่ในภาคเกษตร^[6]สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, รายงานวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ปี 2564 [2021] (กรุงเทพฯ: … Continue reading งานศึกษาของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ยังพบว่า ครัวเรือนเกษตรกร 27% มีรายได้ไม่พอรายจ่ายที่จำเป็น และอีก 42% มีรายได้หลังหักรายจ่ายที่จำเป็นไม่พอชำระหนี้และลงทุนทำเกษตรรอบถัดไป นอกจากนี้ 34% ยังมีหนี้สินคงค้างมากกว่ามูลค่าสินทรัพย์ที่ถือครอง ซึ่งเท่ากับเสมือนล้มละลายไปแล้วด้วย^[7]โสมรัศมิ์ จันทรัตน์, ลัทธพร รัตนวรารักษ์, และ ชญานี ชวะโนทย์, “กับดักหนี้ กับการพัฒนาเศรษฐกิจการเงินครัวเรือนฐานราก,” สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย … Continue reading

ปัญหาความยากจนดังกล่าวมีสาเหตุเพราะการทำเกษตรมีรายได้ต่ำมาก ในปี 2017-2021 ครัวเรือนเกษตรกรมีกำไรจากการเกษตรเฉลี่ยเพียง 73,974 บาท/ปี หรือ 202.7 บาท/วัน^[8]101 PUB คำนวณจาก: สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, ตัวชี้วัดเศรษฐกิจการเกษตรของประเทศไทยปี 2564 [2021] (กรุงเทพฯ: สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, 2022), 50. น้อยยิ่งกว่าค่าจ้างขั้นต่ำที่ 328-354 บาท/วัน/คน ซึ่งหมายความว่า ถ้าคำนวณค่าแรงเกษตรกรในอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเป็นต้นทุนด้วย พวกเขาก็จะขาดทุน ฉะนั้น จึงไม่น่าแปลกที่ธนาคารโลกจะรายงานว่าในปี 2017-2019 การทำเกษตรเป็นปัจจัยเร่งให้สัดส่วนคนจนในชนบทไทยเพิ่มขึ้น 0.3%^[9]World Bank Group, Thailand Rural Income Diagnostic, 13.

ระดับรายได้เช่นนี้มิได้เกิดจากความขี้เกียจ โง่เขลา หรือไร้สมรรถนะของเกษตรกรรายคน แต่ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากธรรมชาติของการเกษตร โครงสร้างเศรษฐกิจการเมือง และนโยบายรัฐบาล ซึ่งล้วนเป็นปัจจัยที่พวกเขาควบคุมไม่ได้มากนัก ตัวอย่างปัจจัยสำคัญคือผลผลิตทางการเกษตรเน่าเสียได้ง่าย และเกษตรกรมีทรัพยากร-อำนาจต่อรองน้อยกว่าพ่อค้าคนกลาง เกษตรกรจึงมักถูกบีบให้ขายผลผลิตในราคาต่ำ ยิ่งไปกว่านั้น ราคาผลผลิตยังผันผวนรุนแรง ทำให้พวกเขาแทบไม่รู้ราคาที่จะขายได้ ณ เวลาที่ตัดสินใจผลิต ขณะเดียวกัน การผลิตก็มีต้นทุนและความเสี่ยงสูงมาก เช่น ความเสี่ยงจากสภาพอากาศ และการระบาดของโรค-ศัตรูพืช

ด้วยเหตุทั้งหมดนี้ รัฐบาลจึงควรดำเนินนโยบายเพิ่มรายได้เกษตรกร เพื่อให้พวกเขามีคุณภาพชีวิตที่เหมาะสมตามสิทธิขั้นพื้นฐาน ตลอดจนลดความเสียเปรียบจากปัจจัยนอกการควบคุม การเพิ่มรายได้นี้มีวิธีหลากหลาย แต่หนึ่งในวิธีสร้างหลักประกันขั้นพื้นฐานคือรัฐจัดสวัสดิการ ‘เติมรายได้’ ให้เกษตรกรกลุ่มเป้าหมายโดยตรง

รัฐเติมรายได้เกษตรกรผ่าน ‘เงินอุดหนุน’ เฉลี่ย 1.5 แสนล้านบาทต่อปี

ที่ผ่านมา รัฐบาลเติมรายได้ให้เกษตรกรผ่านนโยบายเงินอุดหนุน 2 ประเภทหลัก คือ ‘เงินอุดหนุนราคาสินค้าเกษตร’ (price support) และ ‘เงินอุดหนุนรายได้ตามขนาดที่ดิน’ (farm size-based income support)

เงินอุดหนุนประเภทแรกจ่ายเพื่อให้เกษตรกร ‘มีรายได้จากผลผลิตถึงระดับราคาเป้าหมาย’ ที่รัฐบาลตั้งไว้ ซึ่งมักสูงกว่าราคาที่เกษตรกรจะขายได้เองในตลาด ตัวอย่างได้แก่นโยบายที่เราคุ้นชื่อกันดีอย่าง ‘โครงการรับจำนำสินค้าเกษตร’ ในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ซึ่งจ่ายเงินซื้อผลผลิตจากเกษตรกรที่ราคาเป้าหมายโดยตรง และ ‘โครงการประกันรายได้เกษตรกร’ ของรัฐบาลปัจจุบัน ซึ่งจ่ายส่วนต่างระหว่างราคาตลาดกับราคาเป้าหมายให้เกษตรกร ตามปริมาณผลผลิตที่คาดว่าพวกเขาผลิตได้

ส่วนเงินอุดหนุนประเภทหลังเป็นเงินที่จ่ายให้เกษตรกรตามขนาดที่ดินที่ใช้ทำเกษตร ไม่เกี่ยวข้องกับราคาและปริมาณผลผลิต เช่น ‘โครงการสนับสนุนค่าบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพผลผลิตเกษตรกรผู้ปลูกข้าว’ (เงินช่วยต้นทุนชาวนา) ของรัฐบาลปัจจุบัน ซึ่งจ่ายเงินให้ครัวเรือนชาวนาในอัตราไร่ละ 1,000 บาท โดยไม่สนใจว่าราคาข้าวในตลาดจะสูงต่ำหรือครัวเรือนจะผลิตข้าวได้มากน้อยเพียงใด

ในช่วง 3 ปีการผลิตล่าสุด (2019/2020-2021/2022) รัฐบาลปัจจุบันจ่ายเงินอุดหนุนทั้งสองประเภทให้เฉพาะเกษตรกรผู้ปลูก ‘พืชเศรษฐกิจหลัก’ ซึ่งมีจำนวนรวมประมาณ 7.9 ล้านครัวเรือน^[10]101 PUB ประมาณการจากข้อมูลสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (2019-2021) โดยอุดหนุนราคาสินค้า 6 ชนิด ได้แก่ ข้าว ยางพารา มันสำปะหลัง อ้อย ปาล์มน้ำมัน และข้าวโพด และอุดหนุนตามขนาดที่ดินให้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวและลำไย^[11]101 PUB รวบรวมจากมติคณะรัฐมนตรี เกษตรกรที่ปลูกพืชชนิดอื่นไม่มีสิทธิรับเงินอุดหนุนภายใต้นโยบายนี้

ตลอดระยะเวลาดังกล่าว รัฐบาลใช้งบประมาณอุดหนุนรวมทั้งสิ้น 4.6 แสนล้านบาท หรือเฉลี่ย 1.5 แสนล้านบาท/ปี แบ่งเป็นงบอุดหนุนราคาเฉลี่ย 9.6 หมื่นล้านบาท/ปี (62.8%) และงบอุดหนุนตามขนาดที่ดิน 5.7 หมื่นล้านบาท/ปี (37.2%) หากแยกตามชนิดสินค้าที่อุดหนุน จะพบว่ารัฐบาลทุ่มงบเกือบสามในสี่หรือราว 1.1 แสนล้านบาท/ปี (71.8%) ไปอุดหนุนเกษตรกรผู้ปลูกข้าว^[12]101 PUB รวบรวมและคำนวณจากมติคณะรัฐมนตรี

แน่นอนว่าเงินอุดหนุนมีส่วนช่วยเติมรายได้ ‘เฉพาะหน้า’ ให้เกษตรกรผู้มีสิทธิรับเงิน หากปราศจากเงินก้อนนี้ หลายคนคงจะมีคุณภาพชีวิตย่ำแย่กว่าปัจจุบันนัก อย่างไรก็ดี การที่เกษตรกรจำนวนมากยังคงยากจนเรื้อรัง สะท้อนว่านโยบายนี้ยังไม่สามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้ดีเท่าที่ควร โดย 101 PUB พบว่าเงินอุดหนุนมีปัญหาใหญ่ในฐานะสวัสดิการเติมรายได้ 4 ข้อ ซึ่งส่งผลเสียต่อการพัฒนาความเป็นอยู่ของเกษตรกรและประเทศ – ‘ขุดหลุมฝัง’ เราทุกคนมิให้ก้าวพ้นจากปัญหาได้

ปัญหา 1 – เงินอุดหนุนหมุนวงจรปัญหา: ฉุดรั้งเกษตรกรให้ผลิต-ยากจนแบบเดิม

ปัญหาแรกและพื้นฐานที่สุดคือ เงินอุดหนุนฝังเกษตรกรให้ติดอยู่ใน ‘วงจรความยากจน’ ระยะยาว วงจรนี้ตั้งต้นจาก (1) เกษตรกรผลิตสินค้าไม่เหมาะสมหรือมีประสิทธิภาพต่ำ ส่งผลให้ (2) ขาดทุน ยากจน และไม่มีทุนปรับตัว ฉะนั้น (3) พวกเขาจึงจำเป็นต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนเพื่อเลี้ยงชีพและปรับตัว (4) แต่ ‘เงินอุดหนุนแบบปัจจุบัน’ กลับสร้างเงื่อนไขและจูงใจให้พวกเขาต้องผลิตสินค้าที่ไม่เหมาะสมหรือไร้ประสิทธิภาพ ‘แบบเดิม’ หมุนกลับไปสู่บ่อเกิดแห่งปัญหา (1) วนเวียนเรื่อยไปไร้ที่สิ้นสุด ทั้งยังทวีความรุนแรงขึ้นในทุกวงรอบ^[13]ดัดแปลงจาก: จิรัฐ เจนพึ่งพร และ ปัญจพัฒน์ ประสิทธิ์เดชสกุล, “เปลี่ยนวงจรชีวิตเกษตรกรจาก ‘วงจรถดถอย’ สู่ ‘วงจรโอกาส’: ตอนที่ 1,” … Continue reading

คำว่า “เกษตรกรผลิตสินค้าไม่เหมาะสม” นี้หมายถึงเลือกชนิด คุณภาพ และปริมาณสินค้าที่ผลิตไม่ตรงความต้องการของตลาด หรือไม่เอื้อต่อการทำกำไรภายใต้เงื่อนไขทรัพยากรและความเสี่ยงที่มีอยู่ เช่น ปลูกข้าวทั้งที่กำไรน้อยกว่าพืชชนิดอื่น ปลูกพืชชนิดเดียวทั้งที่เสี่ยงมากกว่าพืชหลายชนิด ปลูกพืชคุณภาพต่ำทั้งที่กำไรน้อยกว่าคุณภาพสูง หรือแม้กระทั่งทำอาชีพเกษตรกรทั้งที่รายได้ต่ำกว่าอาชีพอื่น

นอกจากไม่เหมาะสมแล้ว การผลิตยังมีประสิทธิภาพต่ำ คือลงทุนลงแรงมากแต่ได้ผลน้อย โดยในปี 2021 เกษตรกรหนึ่งคนใช้เวลาหนึ่งวันผลิตสินค้าได้มูลค่าเพียง 111 บาท น้อยกว่าแรงงานนอกภาคเกษตร (774 บาท) ถึง 85.7%^[14]กษิดิ์เดช คำพุช, “ยกระดับค่าจ้างขั้นต่ำไทย ให้ไปถึงค่าจ้างเพื่อชีวิต,” 101 Public Policy Think Tank, 29 กันยายน 2022, https://101pub.org/minimum-wage-to-living-wage/ (เข้าถึงเมื่อ 28 ธันวาคม 2022) หากเทียบกับต่างประเทศด้วยข้อมูลองค์การแรงงานระหว่างประเทศปี 2019 เกษตรกรไทยผลิตได้ 8.8 ดอลลาร์สหรัฐ/วัน น้อยกว่าค่าเฉลี่ยของภูมิภาค (13.8 ดอลลาร์/วัน) ราว 36.2% และน้อยกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง (16.6 ดอลลาร์/วัน) 47.0%^[15]ข้อมูลจาก International Labour Organization (2019)

ควรย้ำว่าปัญหาการผลิตดังกล่าวมิใช่ความผิดของเกษตรกรรายคน และมิใช่สิ่งที่พวกเขาตั้งใจเลือกเอง แต่หลายครั้งถูกบังคับให้ต้องทำด้วยเงื่อนไขที่บ้านนี้เมืองนี้ตีกรอบไว้ ถึงอย่างนั้น การผลิตแบบนี้ก็ผลักให้พวกเขาต้องแบกรับภาระขาดทุน ยากจน และไม่มีทุนปรับตัว จะกู้เงินมาเป็นทุนก็ยากนัก เพราะเกษตรกรยากจนมักเคยขาดทุนต่อเนื่องจนมีหนี้สินท่วมหัวอยู่แล้ว

ด้วยเหตุนี้ เกษตรกรยากจนจึงจำต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาล โดยนโยบายเงินอุดหนุนที่ดีควรเป็นหลักประกันและจูงใจให้พวกเขาปรับปรุงการผลิตหรือเปลี่ยนไปทำอาชีพใหม่ จนมีรายได้เพียงพอไม่ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนอีกต่อไป หรืออย่างน้อยที่สุด นโยบายก็ไม่ควรขัดขวางการปรับตัวในลักษณะข้างต้น

อย่างไรก็ตาม เงินอุดหนุนแบบปัจจุบันกลับส่งผลตรงข้าม เนื่องจากกำหนดเงื่อนไขการรับเงินยึดโยงกับการผลิตรูปแบบเดิม จึงจูงใจเกษตรกรให้ผลิตแบบเดิมไปโดยปริยาย

เงื่อนไขสำคัญแรกคือรัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนให้เฉพาะผู้ปลูกพืชเศรษฐกิจหลัก 7 ชนิด เกษตรกรจึงย่อมอยากปลูกพืชกลุ่มนี้ต่อไปหรือกระทั่งเพิ่มปริมาณการปลูกมากกว่าเดิม แม้จะขายในตลาดแล้วขาดทุน เพราะมีหลักประกันไม่ให้ต้องรับภาระขาดทุนนั้นตามจริงและมีรายได้แน่นอนคาดหมายได้ ขณะที่ถ้าเปลี่ยนไปปลูกพืชชนิดอื่นหรือทำอาชีพอื่นจะหมดสิทธิได้เงินอุดหนุนทันที ทั้งยังต้องลงทุนและรับความเสี่ยงใหม่เอง

อีกเงื่อนไขหนึ่งคือรัฐบาลอุดหนุนโดยไม่คำนึงถึงคุณภาพผลผลิตและประสิทธิภาพการผลิต ลองจินตนาการว่าถ้ารัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนผลผลิตคุณภาพต่ำที่เคยปลูกมาแต่เดิม ไม่ต่างกับผลผลิตคุณภาพสูงที่ต้องอาศัยเงินลงทุน ความรู้ และเทคโนโลยีใหม่ “จะมีเกษตรกรสักกี่คนอยากเสี่ยงลงทุนพัฒนา?” ผลการศึกษาพฤติกรรมชาวนาในอุบลราชธานีและสุพรรณบุรีก็ยืนยันว่า เงินอุดหนุนทำให้เกษตรกรไม่มีแรงจูงใจในการใช้เทคโนโลยีใหม่^[16]“10 ปี‘จำนำ-ประกันรายได้’รัฐเท 1.2 ล้านล. อุดหนุนประชานิยม‘ข้าว’-TDRIจี้เลิกชดเชยซ้ำซ้อน,” สำนักข่าวอิศรา, 17 ธันวาคม 2022, … Continue reading เท่ากับขุดหลุมฝังพวกเขาให้จมปลักกับการผลิตแบบเดิม – ฝังพวกเขาลึกลงไปใน ‘วงจรความยากจน’ ยิ่งขึ้น

ปัญหา 2 – เงินอุดหนุนช่วยไม่ตรงจุด: เข้ากระเป๋าเกษตรกรรายใหญ่ > รายย่อย

ในฐานะ ‘สวัสดิการ’ เงินอุดหนุนควรมุ่งเติมรายได้ให้เกษตรกรที่ยากจนและจำเป็นต้องพึ่งพาเงินนี้มากที่สุด แต่เงินอุดหนุนแบบปัจจุบันกลับเติมรายได้ไม่ตรงจุด เกษตรกรรายใหญ่ได้เงินเยอะกว่ารายย่อย ทั้งที่พวกเขาน่าจะทำกำไรและช่วยเหลือตนเองได้ดีกว่า ปัญหานี้เกิดจากรัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนตาม ‘ปริมาณผลผลิต’ และ ‘ขนาดที่ดินเกษตร’ ซึ่งแน่นอนว่าเกษตรกรรายใหญ่ก็มักได้ผลผลิต ถือครองที่ดิน ตลอดจนมีประสิทธิภาพการผลิตมากกว่ารายย่อยอยู่แล้ว

เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้น 101 PUB ได้ใช้ข้อมูลสำมะโนการเกษตรครั้งล่าสุดเมื่อปี 2013 มาสร้างแบบจำลองเพื่อคำนวณว่าเงินอุดหนุนราคาข้าวนาปีและนาปรังถูกกระจายไปยังชาวนารายใหญ่-รายย่อยในสัดส่วนอย่างไร ภายใต้โครงการรับจำนำสินค้าเกษตรในสมัยรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และโครงการประกันรายได้เกษตรกรของรัฐบาลปัจจุบัน^[17]ข้อมูลจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ (2013) คำนวณตามเนื้อที่เพาะปลูกและปริมาณผลผลิตข้าวเปลือกเจ้าของเกษตรกรแต่ละราย … Continue reading

ผลปรากฏว่าในโครงการรับจำนำ กลุ่มครัวเรือนชาวนาที่ได้ผลผลิตมากหรือเป็นเกษตรกรรายใหญ่ที่สุด 20% แรก (กลุ่ม 5) ได้รับเงินอุดหนุนเป็นสัดส่วนสูงถึง 68.7% ส่วนกลุ่มที่ได้ผลผลิตน้อยหรือเป็นรายย่อยที่สุด 20% (กลุ่ม 1) กลับได้รับเงินเพียง 1.8% เท่านั้น ขณะที่ในโครงการประกันรายได้ กลุ่ม 5 และกลุ่ม 1 ได้รับเงิน 57.4% และ 2.5% ตามลำดับ

นอกจากรัฐบาลจะทุ่มงบอุดหนุนกว่าครึ่งใส่พานถวายเกษตรกรรายใหญ่ และเจียดเศษงบ 2-3% ให้รายย่อยแล้ว รัฐบาลยังตัดสิทธิเกษตรกรที่มิได้ปลูกพืชเศรษฐกิจหลัก 7 ชนิดในการรับเงินอุดหนุนอย่างสิ้นเชิง ไม่ว่าพวกเขาจะยากจนเพียงใด นโยบายเงินอุดหนุนแบบปัจจุบันจึงถือว่าผิดเป้าหมาย ไม่เป็นธรรม และไร้ประสิทธิภาพ ขุดหลุมฝังเกษตรกรลึกลงไปใน ‘ความเหลื่อมล้ำ’ ระหว่างเกษตรกรรายใหญ่-รายย่อย/รวย-จนยิ่งขึ้น

ปัญหา 3 – เงินอุดหนุนไม่ยั่งยืน: ช่วยเกษตรกรได้น้อยลง แต่ใช้งบเพิ่มขึ้น

ปัญหาถัดมาเป็นเรื่องประสิทธิผลและประสิทธิภาพของนโยบายที่มีแนวโน้มลดลงยิ่งกว่าเดิม คือเงินอุดหนุนจะช่วยเติม ‘รายได้จริง’ และยกระดับความเป็นอยู่-คุณภาพชีวิตของเกษตรกรได้น้อยลง แม้ใช้งบประมาณมากขึ้น

ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2012-2021) ราคาสินค้าเกษตรมีแนวโน้มลดลงสวนทางกับต้นทุนการผลิตและค่าครองชีพ โดยราคาที่เกษตรกรไทยขายผลผลิตได้ปรับตัวลดลงราว 4.7%^[18]101 PUB คำนวณจากข้อมูลธนาคารแห่งประเทศไทย (2022) สอดคล้องกับราคาอาหารในตลาดโลกที่ดิ่งลง 20.1% ระหว่างปี 2012-2020^[19]“FAO Food Price Index,” Food and Agriculture Organization of the United Nations, December 2, 2022, https://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/ (accessed December 28, 2022). แม้ในปี 2021 ราคาอาหารโลกจะพุ่งขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่นักวิเคราะห์ก็มองว่าเป็นการเพิ่มขึ้นชั่วคราวในระยะสั้นเท่านั้น^[20]Rob Vos, Joseph Glauber, Manuel Hernández, and David Laborde, “COVID-19 and rising global food prices: What’s really happening?,” International Food Policy Research Institute, February 11, 2022, https://www.ifpri.org/blog/covid-19-and-rising-global-food-prices-whats-really-happening (accessed December 28, 2022). ในทางตรงข้าม ค่าครองชีพในประเทศกลับสูงขึ้นถึง 6.4%^[21]ข้อมูลจาก International Monetary Fund (2021) หมายความว่าเกษตรกรกำลังเผชิญปัญหา ‘รายได้หาย-รายจ่ายเพิ่ม’

ปัญหาดังกล่าวรุนแรงเป็นพิเศษในกลุ่มเกษตรกรผู้ปลูกพืชเศรษฐกิจหลักและมีสิทธิรับเงินอุดหนุน เพราะราคาผลผลิตเหล่านั้นหลายชนิดลดลงเร็วกว่าค่าเฉลี่ยมาก โดยยางพาราลดลง 41.5% ข้าวเปลือก 24.9% ลำไย 11.5% และข้าวโพด 9.3% ขณะที่ราคาอ้อยก็ลดลง 3.6% และมันสำปะหลังขยับขึ้นเล็กน้อยราว 2.6% ซึ่งไม่ทันการเพิ่มขึ้นของค่าครองชีพอยู่ดี มีเพียงปาล์มน้ำมันเท่านั้นที่ราคาปรับตัวเพิ่มขึ้นถึง 40.8% เร็วกว่าค่าครองชีพ^[22]101 PUB คำนวณจากข้อมูลสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (2022)

ในสถานการณ์นี้ ถ้ารัฐบาลอุดหนุนราคาสินค้าเกษตรที่ราคาเป้าหมายเดิม เกษตรกรจะยากจนและมีความเป็นอยู่แย่ลง เพราะมีรายได้เท่าเดิม แต่ต้นทุนและค่าใช้จ่ายอื่นในชีวิตสูงขึ้น ทั้งที่รัฐบาลต้องใช้งบประมาณมากขึ้น เนื่องจากส่วนต่างระหว่างราคาเป้าหมายกับราคาตลาดถ่างกว้างขึ้น ถ้ารัฐบาลเพิ่มราคาเป้าหมาย อาจช่วยประกันฐานะและความเป็นอยู่ของเกษตรกรในระดับเดียวหรือดีกว่าปัจจุบันได้ แต่ก็จะยิ่งต้องใช้งบประมาณมากขึ้น อีกทั้งยังตอกย้ำ ‘วงจรความยากจน’ ให้รุนแรงขึ้นด้วย กล่าวได้ว่า เงินอุดหนุนเป็นวิธีเติมรายได้ที่ ‘ไม่ยั่งยืน’ สำหรับทั้งเกษตรกรและประเทศ

ปัญหา 4 – เงินอุดหนุนก่อหนี้แบบ ‘ดินพอกหางหมู’

สุดท้าย เงินอุดหนุนที่ขุดหลุมฝังเกษตรกรในความยากจน-เหลื่อมล้ำนี้ ยังค่อยๆ ฝังเราทุกคนลงในวังวนแห่งหนี้ที่ลักลอบเพิ่มพูนเป็น ‘ดินพอกหางหมู’ ก้อนใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ ไม่เห็นแววจะใช้คืนได้หมด

ทราบหรือไม่ว่ารัฐบาลมิได้จ่ายเงินอุดหนุนจากเงินภาษีที่เก็บได้ปีต่อปี แต่จ่ายจาก ‘เงินกู้นอกงบประมาณ’ หมายความว่ากู้เงินมาจ่ายโดยไม่ผ่านกระบวนการพิจารณา-อนุมัติงบประมาณของรัฐสภา หลังจาก ‘ลอบ’ สร้างหนี้แล้ว ก็ค่อยมาบังคับสภาให้ต้องเห็นชอบเอาเงินภาษีไปใช้คืนตามหลังโดยไม่มีทางเลือก ถือเป็นวิธีดำเนินนโยบายและใช้เงินภาษีที่ไม่ชอบธรรม ขัดหลักประชาธิปไตยที่ว่า เมื่อประชาชนจ่ายภาษี สภาซึ่งเป็นผู้แทนประชาชนก็ควรมีอำนาจตัดสินใจสูงสุดว่าจะใช้เงินภาษีนั้นอย่างไร

ที่ผ่านมา รัฐบาลยังกู้เงินมาอุดหนุนในแต่ละปีมากกว่าใช้คืนหนี้ที่ก่อไว้ เฉพาะ 3 ปีล่าสุด (2019/2020-2021/2022) กู้เงินเฉลี่ยปีละ 1.5 แสนล้านบาท แต่จ่ายคืนหนี้แค่ปีละ 7.1 หมื่นล้านบาท ส่งผลให้มีหนี้เพิ่มขึ้นปีละ 8.1 หมื่นล้านบาท หรือรวมกว่า 2.4 แสนล้านบาทตลอดช่วงเวลาดังกล่าว^[23]101 PUB รวบรวมและคำนวณจากมติคณะรัฐมนตรีและ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ (2020; 2021; 2022) ไม่มีใครรู้แน่ชัดว่าหนี้สะสมย้อนหลังทั้งหมดมีมูลค่าเท่าใด แต่จากงบการเงินของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ณ เดือนมีนาคม 2022 คาดว่ามี ‘อย่างน้อยที่สุด’ 6.5 แสนล้านบาท^[24]ข้อมูลจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (2022) และรัฐบาลยังจ่ายหนี้เงินอุดหนุนตั้งแต่ปี 2009 ไม่หมด^[25]ข้อมูลจาก พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ (2023) – เรายังถูกฝังในหนี้ที่ก่อขึ้นเมื่อ 14 ปีที่แล้วอยู่

การก่อหนี้เป็นดินพอกหางหมูเช่นนี้นับว่าไม่ยั่งยืน เพราะทำให้รัฐบาลกู้เงินมาใช้ในยามจำเป็นหรือลงทุนกับประเทศในทางที่ถูกที่ควรจริงๆ ได้ยากขึ้น งบประมาณแต่ละปีก็ต้องหมดไปกับการจ่ายคืนหนี้และดอกเบี้ยมากขึ้น เบียดบังการใช้จ่ายเพื่อขับเคลื่อนและพัฒนาประเทศในมิติอื่น

เลิกเงินอุดหนุนแบบเดิม เปลี่ยนวิธีเติมรายได้เกษตรกร

เงินอุดหนุนเป็นวิธีเติมรายได้เกษตรกรที่ฉุดรั้งให้พวกเขาผลิตแบบเดิมและยากจนต่อไปในระยะยาว ทุ่มเงินให้เกษตรกรรายใหญ่อย่างผิดเป้าหมายและไม่เป็นธรรม มีแนวโน้มช่วยเกษตรกรได้น้อยลง อีกทั้งยังก่อหนี้ที่ไม่ชอบธรรมและยั่งยืน – ถือเป็นนโยบายที่ยิ่งทำก็เหมือนยิ่งขุดหลุมฝังเกษตรกรและประชาชนทั้งประเทศ

ฉะนั้น คำถามสำคัญที่น่าถกเถียงกันในวันนี้อาจมิใช่ “รัฐบาลควรจ่ายเงินอุดหนุนเกษตรกรอย่างไร… จำนำหรือประกัน?” ซึ่งเปรียบไปก็เหมือนถามว่า “ขุดหลุมฝังตัวเองแล้ว อยากเขียนป้ายสุสานแบบไหน?” แต่เป็นคำถามว่า “รัฐบาลควรยกเลิกเงินอุดหนุนหรือไม่ แล้วจะจัดสวัสดิการเติมรายได้อย่างไรมาทดแทน?”

101 PUB เสนอให้ ‘ยกเลิก’ นโยบายเงินอุดหนุนทั้งสองประเภท แล้วเปลี่ยนมาเติมรายได้เกษตรกรผ่าน ‘สวัสดิการพลเมือง’ ตามความจำเป็น ไม่ใช่ตามอาชีพ คือคนจนทุกคน – ทั้งที่เป็นและไม่เป็นเกษตรกร – จะได้รับการสนับสนุนให้มีความเป็นอยู่-คุณภาพชีวิตเหมาะสมตามสิทธิที่พวกเขาพึงมีเสมอภาคกัน

แนวทางเช่นนี้จะแยกหลักประกันความกินดีอยู่ดีของเกษตรกรให้ไม่ถูกผูกติดกับความไม่แน่นอนของการทำเกษตร รวมถึงไม่สร้างเงื่อนไขและจูงใจให้พวกเขาต้องผลิตแบบใดแบบหนึ่ง เปิดกว้างให้สามารถปรับตัวก้าวพ้นจากวงจรความยากจนได้อย่างอิสระ อีกทั้งยังจะตัดปัญหาการทุ่มเงินให้เกษตรกรรายใหญ่และเป็นธรรมกับทุกภาคส่วนในสังคมยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ดี สวัสดิการเติมรายได้พลเมืองในปัจจุบันยังไม่เพียงพอจะเป็นหลักประกันคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับคนยากจน ดังนั้น รัฐบาลจำเป็นต้องขยาย ‘เงินสวัสดิการพื้นฐาน’ อย่างเงินอุดหนุนเด็กเล็กและเงินบำนาญ ให้สนับสนุนประชาชนทุกคนได้มากขึ้นและถ้วนหน้า ขณะเดียวกัน ก็ต้องปฏิรูประบบ ‘เงินช่วยเหลือคนจน’ (social assistance) ให้เติมรายได้-ลดรายจ่ายของคนยากจนได้เพียงพอและทั่วถึง

นอกจากนี้ 101 PUB ยังเสนอให้จัดตั้ง ‘เงินพลิกชีวิตเกษตรกร’ เพื่อเติมทุนและจูงใจให้เกษตรกรปรับตัวจากสภาพการผลิตที่ไม่เหมาะสมและประสิทธิภาพต่ำในปัจจุบัน ‘กอดคอพยุง’ พวกเขาให้ก้าวออกจากหลุมแห่งวงจรความยากจน โดยให้เกษตรกรมีสิทธิรับเงินเดือนละ 1,000 บาท ภายใต้ ‘เงื่อนไข’ ว่าพวกเขาจะต้องเข้าร่วมโครงการ 1 รูปแบบซึ่งรัฐบาลจัดขึ้นและสนับสนุนค่าใช้จ่าย ระหว่าง:

1. ปรับปรุงและเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต
2. ฝึกทักษะใหม่ เปลี่ยนอาชีพ และปลดหนี้การเกษตร
3. เกษียณอายุและปลดหนี้การเกษตร (เกษตรกรครัวเรือน 46% เป็นคนสูงวัย^[26]โสมรัศมิ์ จันทรัตน์, บุญธิดา เสงี่ยมเนตร, วิษณุ อรรถวานิช, จิรัฐ เจนพึ่งพร, “สถานการณ์สูงวัยกับผลิตภาพและการทำเกษตรของครัวเรือนเกษตรไทย,” … Continue reading ซึ่งปรับตัวได้ยาก และอาจเหมาะจะเกษียณไปเลยมากกว่า)

แน่นอนว่าลำพังแค่สวัสดิการเติมรายได้พลเมือง เงินพลิกชีวิตเกษตรกร และการเข้าร่วมโครงการเหล่านี้ไม่สามารถแก้ปัญหาความยากจนของเกษตรกรได้อย่างสมบูรณ์และยั่งยืน รัฐบาลยังจำเป็นต้องดำเนินนโยบายมิติอื่น ไม่ว่าจะเป็นนโยบายที่ดิน ชลประทาน โครงสร้างพื้นฐาน การวิจัยและเทคโนโลยี แรงงานและการฝึกอบรม อุตสาหกรรม สิ่งแวดล้อม ตลอดจนการประกันภัย เพื่อ ‘ปลดล็อก’ เงื่อนไขที่ตีกรอบให้พวกเขาต้องผลิตและขายสินค้าเกษตรในแบบที่ทำอยู่ เปิดโอกาสให้พวกเขาได้ปรับตัว-เติบโต ยกระดับชีวิตความเป็นอยู่ของตนและครอบครัวได้อย่างเต็มที่

ส่งท้าย

ด้วยเกษตรกรเป็นกลุ่มประชากรและฐานเสียงการเมืองขนาดใหญ่ การเติมรายได้-แก้ปัญหาเกษตรกรยากจนจึงเป็นประเด็นนโยบายซึ่งถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียง หาทางคิดใหม่-ทำใหม่ และมีอิทธิพลสูงยิ่งในการเลือกตั้งระดับชาติทุกครั้ง

การเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงนี้จึงเป็น ‘ทางแพร่ง’ สำคัญที่เราทุกคนจะต้องขบคิดและเลือกร่วมกันว่าจะ ‘ไปต่อ’ กับเงินอุดหนุนแบบปัจจุบัน ซึ่งกำลังขุดหลุมฝังเกษตรกรและประเทศ หรือ ‘พอแค่นี้’ แล้วเปลี่ยนวิธีเติมรายได้ใหม่ผ่านสวัสดิการพลเมืองและเงินพลิกชีวิตเกษตรกร พร้อมประสานกับนโยบายมิติอื่นอย่างเป็นระบบ ให้สามารถยกระดับความเป็นอยู่-คุณภาพชีวิตของเกษตรกรได้มีประสิทธิผล ทั่วถึง เป็นธรรม และยั่งยืนมากยิ่งขึ้น