รัฐราชการขยายใหญ่ เบียดพื้นที่การคลัง ยังด้อยประสิทธิภาพ

คงไม่มีใครปฏิเสธว่าระบบราชการไทยควรถูกปฏิรูปขนานใหญ่ ยิ่งเมื่อประเทศไทยต้องเผชิญวิกฤตจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 ก็ยิ่งเห็นชัดว่าระบบราชการของไทยนั้นไม่สามารถรับมือกับปัญหาที่ยากต่อการวางแผน แต่ต้องลงมือปฏิบัติให้เร็ว และพร้อมปรับเปลี่ยนรูปแบบการทำงานตามสถานการณ์ ซึ่งจะต้องฝ่าฟันปัญหาลักษณะนี้มากขึ้นในโลก VUCA

ระบบราชการไทยไม่ได้มีปัญหาเฉพาะกับสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ยังมีปัญหาในเวลาปกติด้วย โดยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ภาครัฐไทยนั้นมีอันดับโลกดีขึ้นเล็กน้อยในด้านคุณภาพบริการภาครัฐ จากอันดับ 74 ขึ้นมาเป็นอันดับ 72 ของโลก และในด้านการกำกับดูแลภาคธุรกิจ รัฐไทยก็สามารถทำได้ดีขึ้นจากอันดับ 82 เป็นอันดับ 81 อย่างไรก็ตาม ปัญหาการจัดการคอร์รัปชันของไทยนั้นย่ำแย่ลงอย่างมาก จากอันดับ 103 กลายเป็นอันดับ 120 ตามดัชนีคุณภาพภาครัฐที่ธนาคารโลกจัดทำสำหรับ 192 ประเทศ^[1]World Bank. Worldwide Governance Indicators. 2022. ซึ่งถือว่าพัฒนาการของภาครัฐตามหลังระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจไปไกล

ปัญหาของระบบราชการจึงหยั่งรากลึกไปถึงโครงสร้างและระบบการทำงาน คำถามสำคัญคือ ระบบราชการควรถูกปรับอย่างไร? 101 PUB จึงขอนำเสนอข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐราชการไทย เพื่อตั้งหลักว่าการปรับรูปแบบควรมีทิศทางแบบใด

กำลังคนภาครัฐไทย 2.9 ล้านอัตรา อาจน้อยเกินไป?

กำลังคนภาครัฐของไทยปัจจุบันมีจำนวน 2.9 ล้านอัตรา^[2]ฝ่ายเลขานุการร่วม คปร. สำนักงาน ก.พ. รายงานสรุปภาพรวมการบริหารกำลังคนของส่วนราชการในฝ่ายพลเรือนและแนวโน้มค่าใช้จ่ายด้านบุคลลภาครัฐ. 2022. แบ่งเป็นข้าราชการ 1.7 ล้านอัตรา และกำลังคนที่ไม่ใช่ข้าราชการ 1.2 ล้านอัตรา ข้าราชการที่มีจำนวนมากที่สุด 5 อันดับ ได้แก่ ครูและบุคลากรทางการศึกษา ข้าราชการพลเรือนสามัญ ทหาร ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และตำรวจ ตามลำดับ ในขณะที่กำลังคนภาครัฐประเภทอื่นที่มีจำนวนมากที่สุด 5 อันดับ ได้แก่ พนักงานจ้าง ลูกจ้างชั่วคราว พนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานราชการ และพนักงานมหาวิทยาลัย

กำลังคนภาครัฐแต่ละประเภท

ข้าราชการ	1,686,715	ไม่ใช่ข้าราชการ	1,236,605
พลเรือนสามัญ	421,228	พนักงานจ้าง	258,276
ครูและบุคลากรทางการศึกษา	427,525	พนักงานราชการ	149,537
พลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา	13,422	ลูกจ้างประจำ	119,000
ตำรวจ	213,208	ลูกจ้างชั่วคราว	228,543
รัฐสภา	3,106	พนักงานมหาวิทยาลัย	129,469
อัยการ	4,236	พนักงานกระทรวงสาธารณสุข	123,830
ตุลาการ	5,429	พนักงานรัฐวิสาหกิจ	214,860
องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ	22,838	พนักงานองค์การมหาชน	13,090
ส่วนท้องถิ่น	250,670
ทหาร	325,053
รวมทั้งสิ้น: 2,923,320

ที่ผ่านมา คณะกรรมการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังคนภาครัฐ (คปร.) และสำนักงาน ก.พ. (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน) พยายามควบคุมอัตรากำลังข้าราชการฝ่ายพลเรือนอย่างต่อเนื่อง ทำให้ในช่วงปี 2010-2020 ข้าราชการพลเรือนเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย จาก 1.29 ล้านคน เป็น 1.36 ล้านคน และจำนวนกำลังคนภาครัฐฝ่ายพลเรือนมีจำนวนค่อนข้างคงที่ จาก 2.15 ล้านคน เหลือ 2.12 ล้านคนในช่วงเวลาเดียวกัน^[3]สำนักงาน ก.พ. กำลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน 2563. 2021. แต่กำลังคนภาครัฐก็ยังเพิ่มขึ้นผ่านช่องทางอื่น คปร. กล่าวถึงการเพิ่มอัตรากำลังตั้งใหม่ให้กับส่วนราชการขนาดใหญ่และหน่วยงานตั้งใหม่ เพื่อรองรับภารกิจสำคัญเร่งด่วนตามนโยบายรัฐบาล ตลอดจนการรับมือกับโควิด-19^[4]ฝ่ายเลขานุการร่วม คปร. สำนักงาน ก.พ. รายงานสรุปภาพรวมการบริหารกำลังคนของส่วนราชการในฝ่ายพลเรือนและแนวโน้มค่าใช้จ่ายด้านบุคลลภาครัฐ. 2022.

แม้ความรู้สึกจะบอกเราว่าภาครัฐมีบุคลากรจำนวนมาก แต่แท้จริงแล้วกำลังคนภาครัฐของไทยไม่ได้สูงนักเมื่อเทียบกับมาตรฐานประเทศอื่น เนื่องจากกำลังคนภาครัฐ 2.9 ล้านอัตรา คิดเป็น 7.7% ของการจ้างงานทั้งประเทศราว 37.8 ล้านคน^[5]ธนาคารแห่งประเทศไทย. ภาวะการทำงานของประชากร จำแนกตามประเภทธุรกิจ. สถิติเศรษฐกิจการเงิน. 2022. อย่างไรก็ตาม เมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศ OECD สัดส่วนดังกล่าวมีค่าเฉลี่ยมากถึง 17.9%^[6]OECD. Government at a Glance 2021. 2021. ทั้งนี้ สัดส่วนดังกล่าวในแต่ละประเทศแตกต่างกันอย่างมากตามปริมาณบริการภาครัฐ โดยในกลุ่มประเทศนอร์ดิกที่รัฐมีบทบาทนำในสังคม มีสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐเกือบ 30% ในขณะที่ประเทศที่รัฐมีบทบาทน้อยโดยเปรียบเทียบมักจะมีสัดส่วนการจ้างงานน้อยกว่า อาทิ 16.0% ในสหราชอาณาจักร และ 14.9% ในสหรัฐอเมริกา ในกลุ่ม OECD นั้น มีเพียง 2 ประเทศที่มีสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐน้อยกว่า 10% คือญี่ปุ่น (5.9%) และเกาหลีใต้ (8.1%) ซึ่งเปรียบเสมือนกรณีพิเศษ

นอกจากนี้ การจ้างงานภาครัฐมักจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามระดับพัฒนาการทางเศรษฐกิจ โดยกลุ่มที่มีสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐน้อยมากจะเป็นประเทศรายได้น้อย เฉลี่ย 3.7% ของประชากรวัยแรงงาน ขณะที่ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่มีค่าเฉลี่ย 8.3% และประเทศพัฒนาแล้วมีค่าเฉลี่ย 11.6%^[7]IMF. Managing Government Compensation and Employment – Institutions, Policies, and Reform Challenges. 2016. ซึ่งกำลังคนภาครัฐของประเทศไทยยังมีเพียง 5.1% ของประชากรวัยแรงงานเท่านั้น การมีสัดส่วนกำลังคนภาครัฐมากจึงไม่ใช่ปัญหาที่ทำให้ประสิทธิภาพแย่ลง หรือขัดขวางพัฒนาการทางเศรษฐกิจเสมอไป

เมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศแล้ว ภาครัฐไทยน่าจะมีปัญหาขาดกำลังคนเล็กน้อยในการให้บริการพื้นฐานอย่างมีคุณภาพและทั่วถึง ยิ่งการบริหารงานภาครัฐเป็นเบี้ยหัวแตก มีหน่วยงานจำนวนมากถึง 20 กระทรวง มีหน่วยงานระดับกรมกว่า 200 หน่วยงาน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 7,850 แห่ง ซึ่งทำให้มีกำลังคนภาครัฐจำนวนมากถูกใช้ไปกับฝ่ายงานสนับสนุนที่ต้องมีในทุกหน่วยงาน จนขาดกำลังคนที่มีหน้าที่ให้บริการจริง

แต่รายจ่ายบุคลากรกินสัดส่วนมากถึง 42% ของงบประมาณภาครัฐ

ปัญหาที่ชัดเจนสำหรับการมีกำลังคนภาครัฐเกือบ 3 ล้านอัตรา คือรายจ่ายบุคลากรที่กินสัดส่วนงบประมาณภาครัฐของไทยจำนวนมาก โดยเมื่อปี 2013 ใช้งบประมาณที่จ่ายเป็นเงินเดือนและค่าจ้างราว 6.7 แสนล้านบาท แต่ได้ทยอยเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จนมีค่า 8.3 แสนล้านบาทในปี 2022^[8]สำนักงานสถิติแห่งชาติ. งบประมาณรายจ่าย จำแนกตามลักษณะเศรษฐกิจตามระบบ Government Finance Statistics (GFS) ปีงบประมาณ 2556 – 2565. 2022. อย่างไรก็ตาม ด้วยงบประมาณภาครัฐที่ขยายตัวเร็วในช่วงเวลาเดียวกัน ทำให้รายจ่ายเงินเดือนและค่าจ้างมีสัดส่วนค่อนข้างคงที่ราว 27-28% ของงบประมาณประเทศ

อย่างไรก็ตาม รายจ่ายบุคลากรของประเทศไทยนั้นไม่อาจดูเพียงตัวเลขดังกล่าวได้ เนื่องจากมีการตั้งงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการบุคลากรซ่อนไว้ในงบกลาง ได้แก่ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ, เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ, เงินเลื่อนเงินเดือนและเงินปรับวุฒิข้าราชการ, เงินช่วยเหลือข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ ตลอดจนงบกลางที่เป็นค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล ซึ่งถูกตั้งในงบกลางด้วยเหตุว่าไม่สามารถรู้จำนวนที่แน่นอนในแต่ละปีได้

งบบุคลากรภาครัฐที่แฝงอยู่ในงบกลางนี้มีขนาดใหญ่และมีแนวโน้มขยายตัวขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 10 ปีหลัง จากปี 2013 ที่เคยตั้งงบประมาณ 2.4 แสนล้านบาท คิดเป็น 9.9% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นจนมีค่า 4.7 แสนล้านบาท คิดเป็น 15.3% ในปี 2022^[9]สำนักงบประมาณ. เอกสารงบประมาณอิเล็กทรอนิกส์ ปีงบประมาณ 2556 ถึง 2565. รายจ่ายที่มีขนาดใหญ่และเพิ่มขึ้นมาอย่างรวดเร็วที่สุดก็คือ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จและบำนาญ ซึ่งเพิ่มขึ้นจาก 1.2 แสนล้านบาท เป็น 3.1 แสนล้านบาทในช่วงเวลาดังกล่าว นอกจากนี้ รายจ่ายบำเหน็จบำนาญยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องในอนาคตตามจำนวนข้าราชการเกษียณ โดยอาจพุ่งไปสู่ระดับ 7 แสนล้านบาทในอีก 15 ปี^[10]กรมบัญชีกลาง. ข้อมูลบำเหน็จบำนาญ (เอกสารนำเสนอ Powerpoint). 2020.

เมื่อรวมงบประมาณรายจ่ายบุคลากรทั้งสองส่วนเข้าด้วยกัน ทำให้เห็นว่ารายจ่ายบุคลากรที่แท้จริงของไทยคิดเป็น 38% ของงบประมาณภาครัฐในปี 2013 สัดส่วนดังกล่าวแตะระดับ 41% ในช่วงปี 2014-2016 ก่อนที่จะลดลงมาเล็กน้อยในช่วงปี 2017-2018 แต่หลังจากนั้นรายจ่ายบุคลากรภาครัฐโดยรวมก็ได้กลับสู่แนวโน้มเพิ่มขึ้นอีกครั้ง จนในปี 2022 มีค่ามากที่สุดที่ 42% ของงบประมาณประเทศ หมายความว่างบประมาณเกือบครึ่งหนึ่งนั้นถูกจ่ายเป็นค่าบุคลากร ทำให้มีงบประมาณในการให้บริการสาธารณะ และจัดสวัสดิการสังคมได้น้อยลง

สัดส่วนรายจ่ายบุคลากรต่องบประมาณภาครัฐของไทย

ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ, สำนักงบประมาณ คำนวณโดย 101 PUB

สัดส่วนรายจ่ายด้านบุคลากรต่องบประมาณประเทศของไทยมีค่าสูงมากเมื่อเทียบกับมาตรฐานโลกซึ่งมีค่าเฉลี่ย 19.4%^[11]World Bank. Compensation of Employees (% of Expense). 2022. ขณะที่ประเทศรายได้ปานกลางระดับบนมีค่าเฉลี่ย 23.2% ประเทศเอเชียตะวันออกและแปซิฟิกมีค่าเฉลี่ย 15.1% และประเทศรายได้สูงมีค่าเฉลี่ยเพียง 14.4% เท่านั้น นอกจากนี้ หากพิจารณารายประเทศก็จะเห็นว่ารายจ่ายด้านบุคลากรภาครัฐไทยมีสัดส่วนสูงเทียบกับงบประมาณประเทศ ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่รัฐมีบทบาทนำหรือมีบทบาทจำกัด หรือว่าประเทศคู่เทียบในภูมิภาค

เปรียบเทียบสัดส่วนรายจ่ายบุคลากรต่องบประมาณประเทศ

ประเทศ	สัดส่วนรายจ่ายบุคลากร ต่องบประมาณประเทศ
ญี่ปุ่น	4.4%
เกาหลีใต้	9.3%
อินโดนีเซีย	14.8%
มาเลเซีย	31.7%
เยอรมนี	5.4%
สหรัฐอเมริกา	6.9%
ฟินแลนด์	7.5%
รัสเซีย	11.9%
สหราชอาณาจักร	14.4%
นิวซีแลนด์	21.9%
ประเทศรายได้สูง	14.4%
ประเทศรายได้ปานกลางระดับบน	23.2%
ประเทศเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก	15.1%
โลก	19.4%

โจทย์สำคัญของการปฏิรูประบบราชการ

ปัญหาของระบบราชการไทยไม่ใช่จำนวนกำลังคน แต่เป็นปัญหาการบริหารจัดการที่ขาดประสิทธิภาพ ซึ่งต้องแก้ไข 2 ประการหลัก ประการแรกคือการจัดองค์กรใหม่ (reorganization) โดยยุบรวมหน่วยงานระดับกรมหรือกระทรวงให้กระชับมากขึ้น ลดจำนวนผู้ที่ต้องทำงานสนับสนุนลงให้ได้มากที่สุด หรือร่วมกันใช้หน่วยฝ่ายสนับสนุนที่ไม่จำเป็นต้องมีอยู่ในทุกหน่วยรับงบประมาณก็ได้ รวมถึงการทบทวนความสำคัญของกำลังคนบางประเภท เช่น จำนวนข้าราชการทหาร ทั้งหมดนี้มีเป้าหมายสำคัญ คือการปรับบทบาทหน้าที่ของกำลังคน 2.9 ล้านคนนี้ใหม่ให้มุ่งไปที่การจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนอย่างมีคุณภาพและทั่วถึง ซึ่งแม้ว่าจะจัดให้กำลังคนภาครัฐของไทยจะทำงานแบบเดียวกับเกาหลีใต้ด้วยประสิทธิภาพเท่ากันก็ยังมีจำนวนไม่เพียงพอเล็กน้อย

ด้วยเหตุนี้ แนวทางการจำกัดจำนวนกำลังคนภาครัฐดังที่ทำมาก่อน หรือกระทั่งแนวคิดในการลดขนาดกำลังคน สุ่มเสี่ยงจะสร้างปัญหาในการบริหารงานและการให้บริการสาธารณะ เนื่องด้วยในทางปฏิบัติมักจะจำกัดการรับกำลังคนใหม่ หรืออาจทดแทนกำลังคนระดับปฏิบัติการส่วนที่หายไปไม่เต็มจำนวน ซึ่งซ้ำเติมการขาดกำลังคนระดับปฏิบัติการในฝ่ายพลเรือนภายใต้ระบบการบริหารงานแบบเดิม

ประการที่สอง ปัญหารายจ่ายบุคลากรของไทยมีสัดส่วนสูงเมื่อเทียบกับงบประมาณ แต่จำนวนกำลังคนภาครัฐไม่เพียงพอ อาจชี้ให้เห็นว่าค่าตอบแทนรวมถึงสวัสดิการภาครัฐอาจสูงเกินไป อย่างไรก็ตาม การปรับลดคงทำได้ค่อนข้างจำกัดเพื่อดึงดูดและรักษาบุคลากรที่มีความสามารถ และต่อให้ลดรายจ่ายด้านบุคลากรลงได้จากปัจจุบันได้มาก เช่นลดลงครึ่งหนึ่ง ก็ยังไม่อาจทำให้สัดส่วนรายจ่ายของไทยเทียบเท่ากับประเทศพัฒนาแล้ว

ดังนั้น งบประมาณประเทศที่มีน้อยเกินไปจึงเป็นปัญหาใหญ่กว่า ทำให้กำลังคนภาครัฐโดยเฉลี่ยแต่ละคนยังมี ‘เนื้องาน’ ต้องรับผิดชอบน้อยเกินไป ในขณะที่โครงสร้างราชการต้องมีส่วนที่คงที่ งบประมาณของไทยจะต้องเพิ่มขึ้นอย่างน้อยจนเทียบเท่ากับประเทศที่รัฐเล่นบทบาทสนับสนุน แต่รัฐไทยยังคงเล่นบทบาทหลักในทางเศรษฐกิจหลายเรื่องด้วย แปลว่าจะยิ่งต้องใช้ทรัพยากรมากยิ่งขึ้นไปอีก

แน่นอนว่าการเพิ่มงบประมาณภาครัฐจะต้องเกิดข้อครหาจำนวนมากถึงประสิทธิภาพและความโปร่งใสของการใช้งบประมาณ ซึ่งการเพิ่มประสิทธิภาพในแนวทางแรกจะช่วยแก้ปัญหานี้ได้บางส่วน แต่ประเทศไทยต้องมีสัญญาประชาคมเรื่องหน้าที่ของรัฐให้ชัดเจน และจัดสรรงบประมาณให้เป็นที่ประจักษ์ว่าถูกนำไปใช้เพื่อประชาชนผู้เสียภาษี ผ่านบริการสาธารณะหรือสวัสดิการอย่างเพียงพอและทั่วถึง ซึ่งเป็นโจทย์ให้ต้องร่วมขบคิดหาทางออกกันต่อไปโดยเฉพาะในการเลือกตั้งใหญ่ที่กำลังจะเกิดขึ้น