ดึงดูดแรงงานต่างชาติทักษะสูง: ทางรอดเศรษฐกิจไทยที่ยังเปี่ยมขวากหนาม

เศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มต้องอาศัย ‘แรงงานทักษะสูง’ เพิ่มขึ้น เพื่อเปลี่ยนผ่านสู่การผลิตมูลค่าสูง ยกระดับรายได้และคุณภาพชีวิตเราทุกคนให้ดีกว่าเดิมอย่างยั่งยืน ท่ามกลางสถานการณ์เด็กเกิดน้อย สังคมผู้สูงวัย และบริบทอีกหลายเรื่องของประเทศ ‘การเปิดรับแรงงานต่างชาติทักษะสูง’ ดูจะเป็น ‘ทางรอด’ ที่ช่วยให้ไทยมีแรงงานทักษะสูงเพียงพอต่อความต้องการในปัจจุบันและอนาคต

อย่างไรก็ดี ทางรอดนี้ยังเต็มไปด้วย ‘ขวากหนาม’ ของนโยบายและกฎระเบียบของรัฐบาล ส่งให้ไทยไม่สามารถดึงดูดแรงงานต่างชาติทักษะสูงให้เข้ามาทำงาน ช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมไทยได้ดีเท่าที่ควร

101 PUB ชวนสำรวจความจำเป็น สถานการณ์ และปัญหาในการเปิดรับแรงงานต่างชาติทักษะสูงของไทย ขวากหนามที่รัฐบาลหลายยุคหลายสมัยพยายามตัดรื้อ แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ

ไทยผลิตแรงงานทักษะสูงไม่ทัน ต้องนำเข้าจากต่างชาติ

แรงงานทักษะสูงหมายถึงแรงงานที่ได้รับการศึกษาระดับสูงและมีความชำนาญเฉพาะทาง^[1]จันทนี เจริญศรี, “การเคลื่อนย้ายของแรงงานทักษะสูงในไทย: การเคลื่อนย้าย การเคลื่อนที่ การเคลื่อนย้ายเสมือน”, ชีวิตทางสังคมในการเคลื่อนย้าย … Continue reading เช่น วิศวกร แพทย์ ผู้บริหาร และวิชาชีพต่างๆ ในช่วงปี 2015-2022 ไทยมีแรงงานกลุ่มนี้ราว 13.1% ของกำลังแรงงานทั้งประเทศ^[2]Lathapipat, D., Wasi, N., Udomkiattikul, N., & Chenphuengpawn, J. (2023). พลวัตและความท้าทายของตลาดแรงงานไทย (aBRIDGEd No. 20/2023). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research. https://www.pier.or.th/abridged/2023/20/.

อย่างไรก็ดี ไทยมีแนวโน้มขาดแคลนแรงงานทักษะสูงมากขึ้นในอนาคตอันใกล้ เนื่องจากไม่สามารถผลิตได้เพียงพอต่อความต้องการ

ยกตัวอย่างเช่น ภายในปี 2037 ‘เฉพาะเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC)’ ซึ่งครอบคลุมพื้นที่เพียง 3 จังหวัด ได้แก่ ชลบุรี ฉะเชิงเทรา และระยอง จะต้องการแรงงานทักษะสูงเพิ่มขึ้น 2.1 ล้านตำแหน่ง แต่ประเทศไทย ‘ทั้งประเทศ’ จะสามารถผลิตแรงงานกลุ่มดังกล่าวเพิ่มเพียง 0.7 ล้านตำแหน่งเท่านั้น^[3]101 PUB คำนวณความต้องการแรงงานทักษะสูงที่เพิ่มขึ้นในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก … Continue reading)

สาเหตุการผลิตแรงงานไม่ทันมาจากหลายปัจจัยประกอบกัน ส่วนหนึ่งเพราะระบบการศึกษาและพัฒนาทักษะแรงงานที่ไม่ทั่วถึงและคุณภาพต่ำ ซึ่งอาจแก้ไขได้ด้วยการปรับปรุงกลไกเหล่านั้น แต่อีกส่วนหนึ่งเกิดจากภาวะเด็กเกิดน้อย สังคมสูงวัย และภาวะตำแหน่งงานทักษะสูงในปัจจุบันไม่เพียงพอสำหรับผู้มีศักยภาพและไม่สามารถโน้มน้าวให้เกิดการพัฒนาทักษะ^[4]Lathapipat, D., Wasi, N., Udomkiattikul, N., & Chenphuengpawn, J. (2023). พลวัตและความท้าทายของตลาดแรงงานไทย (aBRIDGEd No. 20/2023). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research. https://www.pier.or.th/abridged/2023/20/. ปัญหาเหล่านี้จะแก้ไขได้ก็แต่โดยการนำเข้าแรงงานทักษะสูงจากต่างประเทศมาช่วยเติมเต็มประชากรวัยแรงงานที่ลดลง พร้อมทั้งกระตุ้นให้เกิดตำแหน่งงานทักษะสูงใหม่ๆ และการพัฒนาทักษะอย่างต่อเนื่อง

แรงงานต่างชาติทักษะสูงช่วยพัฒนาเศรษฐกิจ-การจ้างงานคนไทย

การนำเข้าแรงงานต่างชาติทักษะสูงจะส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจ การจ้างงาน และรายได้ของคนไทย แรงงานเหล่านี้จะเป็นตัวกลางในการถ่ายทอดความรู้ ส่งผลเพิ่มขีดความสามารถของแรงงานไทยและพัฒนาเทคโนโลยีการผลิตของไทย กระตุ้นการเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจไทยไปสู่การผลิตมูลค่าสูง

การเข้ามาของพวกเขายังช่วยดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ เนื่องจากพวกเขาจะมีส่วนช่วยติดต่อกับนักลงทุนต่างชาติ – โดยเฉพาะประเทศต้นทางที่พวกเขาจากมา – ทำให้นักลงทุนสามารถก้าวข้ามอุปสรรคเชิงข้อมูล ภาษา และวัฒนธรรม แล้วตัดสินใจลงทุนในไทยง่ายขึ้น^[5]Grossmann, V. (2016). “How immigration affects investment and productivity in host and home countries.” IZA World of Labor. ภายใต้บริบทที่เงินลงทุนจากต่างประเทศของไทยมีมูลค่าต่ำมาก คือเพียง 3.0 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ(9.9 หมื่นล้านบาท)ในปี 2023 ขณะที่มาเลเซียและเวียดนามได้รับเงินลงทุนถึง 18.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ(6.1 แสนล้านบาท) และ 8.0 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ(2.6 แสนล้านบาท) ตามลำดับในปีเดียวกัน^[6]กรุงเทพธุรกิจ, “ไม่ใช่แค่ ‘GDP’ โตต่ำ ‘FDI’ ไทยก็ต่ำมาก สัญญาณอุตสาหกรรมแข่งขันยากในอนาคต”, 25 พฤษภาคม 2024.

หนึ่งในข้อกังวลที่มักถูกพูดถึงในการเปิดรับแรงงานต่างชาติคือ กลัวพวกเขาเข้ามาแทนที่แรงงานไทย ทำให้คนไทยตกงานและได้ค่าจ้างลดลง แต่งานวิจัยขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development, OECD) พบว่าการเพิ่มขึ้นของแรงงานต่างชาติไม่มีผลต่อการจ้างแรงงานไทยทั้งในระดับประเทศและระดับภูมิภาค ทั้งยังส่งผลดีต่อค่าจ้างแรงงานในประเทศ^[7]OECD/ILO (2017), How Immigrants Contribute to Thailand’s Economy, OECD Publishing, Paris http://dx.doi.org/10.1787/9789264287747-en.

ผลการศึกษาดังกล่าวสอดคล้องกับรายงานของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund, IMF) ซึ่งพบว่าการเข้ามาของแรงงานชาติมีส่วนช่วยเพิ่มรายได้ต่อหัว (income per capita) ของประชากรในประเทศ ทั้งกลุ่มประชากรรายได้สูงและรายได้ต่ำ^[8]Florence Jaumotte, Ksenia Koloskova, Sweta Saxena, “Migrants Bring Economic Benefits for Advanced Economies”, IMF BLOG, Octobe 24, 2016.

ไทยดึงดูดแรงงานแย่ลง-แพ้เพื่อนบ้าน

แม้ไทยมีแนวโน้มต้องพึ่งพาแรงงานต่างชาติทักษะสูงมากขึ้น แต่กลับน่าดึงดูดให้เข้ามาทำงานลดลงในช่วงที่ผ่านมา ดัชนีความสามารถการแข่งขันด้านทรัพยากรมนุษย์โลก (Global Talent Competitiveness Index, GTCI) จัดอันดับการดึงดูดแรงงานของไทยอยู่ในอันดับที่ 92 จาก 134 ประเทศทั่วโลกในปี 2023 ลดลงจากอันดับที่ 65 ในปี 2021^[9]INSEAD (2023): The Global Talent Competitiveness Index 2023: What a Difference Ten Years Make What to Expect for the Next Decade Fontainebleau, France.

อันดับดังกล่าวยังต่ำกว่าประเทศอื่นในภูมิภาค โดยในปี 2023 สิงคโปร์ถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 2 ส่วนประเทศที่มีระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและรายได้ใกล้เคียงไทยอย่างมาเลเซียก็ถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 71 เหนือกว่าไทยถึง 21 อันดับ^[10]INSEAD (2023): The Global Talent Competitiveness Index 2023: What a Difference Ten Years Make What to Expect for the Next Decade Fontainebleau, France.

การไม่เป็นที่ดึงดูดสำหรับแรงงานสะท้อนผ่านจำนวนแรงงานต่างชาติทักษะสูงที่เข้ามาทำงานในประเทศ ในปี 2019 ไทยมีแรงงานต่างชาติทักษะสูงคิดเป็นเพียง 1%^[11]Nittayo, C., Tunyavetchakit, S., Jindarak, B., & Thongsri, N. (2020). เปิดข้อเท็จจริงแรงงานต่างด้าวในไทย: ตอนที่ 2 แรงงานทักษะสูง (aBRIDGEd No. 19/2020). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research. https://www.pier.or.th/abridged/2020/19/. ของกำลังแรงงานทั้งหมด ขณะที่สิงคโปร์และมาเลเซียมีสัดส่วนดังกล่าวสูงถึง 25%^[12]Nittayo, C., Tunyavetchakit, S., Jindarak, B., & Thongsri, N. (2020). เปิดข้อเท็จจริงแรงงานต่างด้าวในไทย: ตอนที่ 2 แรงงานทักษะสูง (aBRIDGEd No. 19/2020). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research. https://www.pier.or.th/abridged/2020/19/. และ 5.3%^[13]Asian Development Bank, “Skilled Labor Mobility and Migration Challenges and Opportunities for the ASEAN Economic Community”, (2019). ตามลำดับ

ไทยมีข้อจำกัดเยอะในการรับแรงงานต่างชาติทักษะสูง

นโยบายของไทยหลายประการยังเป็นอุปสรรคในการเปิดรับและเพิ่มจำนวนแรงงานต่างชาติทักษะสูง แม้จะพยายามออกแบบวีซ่า (VISA) เพื่อดึงดูดพวกเขา เช่น SMART VISA และ Long-Term Residence (LTR) VISA ให้ใกล้เคียงกับ VISA ลักษณะเดียวกันของมาเลเซีย (Resident Pass-Talent) และสิงคโปร์ (ONE Pass VISA)

อุปสรรคแรกคือไทยสงวนวิชาชีพที่ต้องใช้คุณวุฒิหรือใบประกอบวิชาชีพส่วนใหญ่ไว้ให้เฉพาะคนไทย การสอบใบประกอบวิชาชีพอนุญาตเฉพาะบุคคลที่มีสัญชาติไทย เช่น กรณีใบอนุญาตว่าความของสภาทนายความ^[14]พระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 มาตรา 35. หรือต้องสอบเป็นภาษาไทย เช่น กรณีใบประกอบวิชาชีพเวชกรรมของแพทยสภา^[15]ศูนย์ประเมินและรับรองความรู้ความสามารถตามมาตรฐานวิชาชีพเวชกรรมของแพทยสภา. ทั้งที่จริง หากแพทย์ต่างชาติคนหนึ่งจะมุ่งให้บริการผู้ป่วยต่างชาติในไทย ตามแนวนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจที่มุ่งผลักดันไทยเป็นศูนย์กลางบริการการแพทย์ (medical hub) ก็ดูจะไม่จำเป็นต้องเชี่ยวชาญภาษาไทยเท่าใดนัก

ในมาเลเซียและสิงคโปร์ คุณวุฒิและใบประกอบวิชาชีพสำหรับหลายวิชาชีพไม่กำหนดคุณสมบัติด้านสัญชาติ และสามารถขอสอบเป็นภาษาอังกฤษได้ แต่อาจกำหนดคุณวุฒิอื่น เช่น มหาวิทยาลัยที่สำเร็จการศึกษา^[16]MALAYSIAN MEDICAL COUNCIL, GUIDELINE FOR EXAMINATIONFOR PROVISIONAL REGISTRATION, (2020). และ
Singapore Medical Council. เป็นต้น 

ไทยยังกำหนดสัดส่วนลูกจ้างต่างชาติสูงสุดที่นายจ้างสามารถจ้างได้ในภาคธุรกิจไว้ต่ำมาก โดยนิติบุคคลหนึ่งๆ สามารถจ้างลูกจ้างต่างชาติได้ไม่เกิน 20% ของจำนวนลูกจ้างทั้งหมด^[17]ระเบียบกรมการจัดงาน ว่าด้วยหลักเกณฑ์การพิจารณาอนุญาติการทำงานของคนต่างด้วย พ.ศ. 2547, ข้อ 6(7). สัดส่วนสูงสุดข้างต้นอยู่ในระดับเดียวกับภาคอุตสาหกรรมในมาเลเซีย^[18]Federation of Malaysian Manufacturers, “Industry: Deferment of 80:20 lIndustry: Deferment of 80:20 local-foreign worker ruling a relief to manufacturing sectorocal-foreign worker ruling a relief to manufacturing sector”, July 18, 2022. แต่ต่ำกว่าสิงคโปร์อย่างมีนัยสำคัญ สิงคโปร์กำหนดสัดส่วนดังกล่าวไว้ระหว่าง 35-83.3% ขึ้นอยู่กับประเภทธุรกิจ เช่นธุรกิจขนส่งทางทะเลสามารถจ้างลูกจ้างต่างชาติได้สูงสุด 77.8% และธุรกิจการผลิตและก่อสร้างจ้างได้สูงสุด 83.3% เป็นต้น^[19]Ministry of Manpower, Government of Singapore, Foreign worker quota and levy requirements.

ยิ่งไปกว่านั้น ในประเทศไทยไม่ใช่ว่าใครก็สามารถจ้างแรงงานต่างชาติได้ กฎหมายกำหนดให้นิติบุคคลที่สามารถนำเข้าแรงงานต่างชาติได้ต้องมีทุนจดทะเบียนอย่างน้อย 2 ล้านบาทต่อการจ้างลูกจ้างต่างชาติ 1 คน^[20]ระเบียบกรมจัดหางาน ว่าด้วยหลักเกณฑ์การพิจารณาอนุญาตการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 หมายความว่า ธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กย่อมไม่สามารถจ้างแรงงานต่างชาติมาพัฒนาต่อยอดธุรกิจของตนได้

สุดท้าย ความสามารถในการใช้ภาษาอังกฤษของคนไทยยังอยู่ในระดับต่ำมาก  ทำให้การติดต่อสื่อสารกับแรงงานที่มาจากต่างชาติเป็นเรื่องยาก ข้อมูล English Proficiency Index ในปี 2023 พบว่า คนไทยมีทักษะภาษาอังกฤษอยู่ในอันดับที่ 101 จาก 113 ประเทศทั่วโลก ในขณะที่มาเลเซียและสิงคโปร์ถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 25 และอันดับที่ 2 ตามลำดับ^[21] EF, EF English Proficiency Index 2023.

ความสามารถด้านการใช้ภาษายังส่งผลกระทบไปถึงการที่แรงงานต่างชาติต้องติดต่อกับหน่วยราชการในประเทศ เห็นได้จากการสำรวจ Expat Insider Survey 2023 ซึ่งรายงานว่าชาวต่างชาติที่เข้ามาอยู่ในประเทศไทย 45% รู้สึกว่าการติดต่อกับเจ้าหน้าที่ไทยเป็นเรื่องยากซึ่งสูงกว่าค่าเฉลี่ยโลกที่อยู่ที่ 33%^[22]InterNations, “Expat Insider 2023 The World Through Expat Eyes”, (2023).

บทส่งท้าย

ปัญหาขาดแคลนแรงงานของไทยยังมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ ส่งผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและการแข่งขันในตลาดโลก อย่างไรก็ตาม การดึงดูดแรงงานต่างชาติเข้ามายังไม่ประสบความสำเร็จอย่างที่ควรจะเป็นจากข้อจำกัดมากมาย ทั้งด้านกฎระเบียบและด้านภาษา

หากต้องการแรงงานต่างชาติทักษะสูงเข้ามาพัฒนา รัฐยังต้องแก้ไขกฎระเบียบในประเทศอีกหลายอย่างเพื่ออำนวยความสะดวกให้แรงงานเหล่านี้ อย่างไรก็ดี การนำแรงงานต่างชาติทักษะสูงเข้ามาในไทย รัฐต้องดำเนินการอย่างรอบคอบเพื่อสร้างสมดุลระหว่างการดึงดูดแรงงานต่างชาติและการสนับสนุนแรงงานในชาติและป้องกันผลกระทบต่อการจ้างงานของคนไทย