ประชามติแบบใดให้พัง: บทเรียนจากต่างประเทศ

สิ้นเดือนที่แล้ว (เมษายน 2024) คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแนวทางจัดประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยพวกเราน่าจะได้หย่อนบัตรลงคะแนนครั้งแรกที่มีคำถามว่า “ท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์” ในช่วงปลายปีนี้ถึงปลายปีหน้า ภายหลังแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายประชามติแล้วเสร็จ^[1]มติคณะรัฐมนตรี เรื่อง … Continue reading (ไม่ใช่เดือนกรกฎาคม-สิงหาคมปีนี้ตามที่โฆษกสำนักนายกรัฐมนตรีแถลงแน่นอน)^[2]The Reporters TV, “[LIVE] คณะโฆษกประจำสำนักนายก แถลงหลังประชุมคณะรัฐมนตรี ที่ทำเนียบรัฐบาล,” YouTube, 23 เมษายน 2024 https://www.youtube.com/live/2kKcsd0-8NA?si=SFp6iJqJO5OqD1bB (เข้าถึงเมื่อ 9 พฤษภาคม 2024).

การออกแบบประชามติมาในลักษณะดังกล่าวทำให้สังคมไทยเกิดการถกเถียง-วิพากษ์วิจารณ์ถึงความเหมาะสม โดยฝ่ายเห็นต่างจากรัฐบาลมองว่า การออกแบบดังที่เป็นในเวลานี้เสี่ยง ‘พัง’ – ทำให้ประชามติและกระบวนการทั้งหมดไม่สามารถบรรลุเป้าหมายในการจัดทำรัฐธรรมนูญ ทั้งในแง่การสร้างฉันทมติใหม่ และการจัดการความขัดแย้งในสังคม ขณะที่พรรคแกนนำรัฐบาลอย่างเพื่อไทยก็อาจเติมเต็มคำสัตย์ที่ให้ไว้กับสภาและประชาชนได้ไม่สำเร็จ

ท่ามกลางการถกเถียงอันร้อนแรง 101 PUB ชวนสำรวจประชามติในต่างประเทศ ซึ่งไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์หรือขับเคลื่อนประเทศไปในทิศทางที่มุ่งหวังแต่แรกอย่างราบรื่น หรือเรียกว่าเคย ‘พัง’ มาก่อน เพื่อถอดบทเรียนกลับมาปรับใช้กับประชามติที่กำลังจะเกิดขึ้นมิให้พังตามกันไป สร้างกติกาใหม่ให้สังคมไทยพัฒนาประชาธิปไตยได้ลุล่วง

ประชามติ ‘เบร็กซิท’ 2016: ข้อมูลไม่พอ เห็นฉากถัดไปไม่ชัด โหวตแล้วซัดกันไม่จบ

ปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญมากในการจัดประชามติ คือ ประชาชนต้องมีข้อมูลประกอบการตัดสินใจอย่างรอบด้าน เพียงพอ และถูกต้อง ทางเลือกแต่ละทางหมายถึงอะไร? จะเกิดอะไรขึ้นตามมา? ส่งผลกระทบต่อตัวผู้ใช้สิทธิและสังคมอย่างไร? พวกเขาต้องเห็นภาพของแต่ละทางเลือกชัดเจนร่วมกันในระดับหนึ่ง มิเช่นนั้นก็เสี่ยงตัดสินใจพลาด หรือโหวตไปแล้วแต่ตกลงขั้นถัดไปกันไม่ได้ ดังที่ปรากฏในกรณีประชามติเบร็กซิท (Brexit) ในสหราชอาณาจักรเมื่อปี 2016

ไม่ได้ตกลง-ให้ข้อมูล ‘ฉากถัดไป’ หลังประชามติ

ประชามติครั้งนั้นมุ่งสอบถามประชาชนว่า สหราชอาณาจักรควร ‘คงเป็นสมาชิก’ หรือ ‘ออกจาก’ (Br-itain + exit = Brexit) สหภาพยุโรป – สหภาพเศรษฐกิจและการเมืองเหนือรัฐของ 28 ประเทศ^[3]จำนวนประเทศสมาชิกในเวลานั้น หลังเบร็กซิทมีสมาชิกเหลือ 27 ประเทศ ซึ่งสหราชอาณาจักรเป็นสมาชิกตั้งแต่ปี 1973 ทางเลือกแรกดูจะเห็นภาพได้ไม่ยากนัก คือเป็นสมาชิกดังที่เป็นมากว่า 40 ปี โดยอาจปรับรายละเอียดความสัมพันธ์กันเล็กน้อยตามข้อตกลงที่ เดวิด คาเมรอน (David Cameron) นายกรัฐมนตรีในเวลานั้น ใช้การจัดประชามติเป็นข้ออ้างในการขอเจรจาปรับความสัมพันธ์กับสหภาพยุโรปใหม่

แต่ปัญหาอยู่ที่ทางเลือกหลัง แม้กลุ่มผู้รณรงค์เบร็กซิทได้ให้ข้อมูลกับประชาชนว่า การออกจากสหภาพยุโรปจะก่อให้เกิด ‘ประโยชน์’ อะไรบ้าง (ถูกบ้าง ผิดบ้าง เกินจริงบ้าง – เป็นเหมือนกันทั้งสองฝ่าย) เช่น ประหยัดค่าสมาชิก สามารถควบคุมพรมแดน-กำหนดนโยบายผู้อพยพเองได้ และไม่ต้องอยู่ภายใต้อำนาจของสภา รัฐบาล ศาล และสถาบันอื่นของสหภาพ แต่แทบไม่ได้ให้ข้อมูลบนหลักการและความเป็นจริงเลยว่า เส้นทางสู่โลกในจินตนาการเหล่านั้นเป็นอย่างไร? กระบวนการเจรจาและออกจากสหภาพยุโรปเป็นอย่างไร?

ที่สำคัญ กลุ่มผู้รณรงค์และสนับสนุนไม่มีฉันทมติร่วมกันในวงกว้างว่า รูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างสหราชอาณาจักรกับสหภาพยุโรปหลังเบร็กซิทควรเป็นอย่างไร เพราะสหราชอาณาจักรกับสหภาพยุโรปเป็นเหมือนคู่แต่งงานที่อยู่กินกันมาครึ่งศตวรรษ มีพันธะต่อกันนานัปการ อย่างเรื่องลูกหลาน บ้าน ทำธุรกิจด้วยกัน ฯลฯ สหราชอาณาจักรอาจต้องการหย่า แต่พันธะเหล่านั้นส่งผลให้ไม่สามารถแยกขาดจากกันได้เลย จึงต้องมีข้อตกลงความสัมพันธ์ใหม่บางอย่างเกิดขึ้น

กลุ่มผู้รณรงค์และสนับสนุนเบร็กซิทอาจมีจินตนาการกว้างๆ ว่าอยากมีข้อตกลงการค้าบางอย่าง แต่ไม่เคยตกลงร่วมกันและให้ข้อมูลต่อสาธารณะชัดเจนว่า ข้อตกลงนั้นควรมีรูปแบบอย่างไร หลายครั้งยังโฆษณาชวนเชื่อว่า ภายใต้ข้อตกลงใหม่ ประเทศจะสามารถได้สิ่งนั้นสิ่งนี้ หรือถีบส่งสิ่งนั้นสิ่งนี้ได้ตามใจ เช่น ค้าขายกับสหภาพยุโรปได้เหมือนเดิม แต่ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายของสหภาพยุโรปอีก โดยไม่ได้วิเคราะห์ความเป็นไปได้และนำเสนอเลยว่า สหภาพยุโรปจะยินยอมตามข้อเรียกร้องเหล่านั้นหรือไม่

จริงอยู่ว่า ภาพฉากถัดไปของทางเลือกออกจากสหภาพยุโรปอาจชัดเจนได้ไม่มากนัก ส่วนหนึ่งเพราะคณะรัฐมนตรีไม่มีจุดยืนร่วมในประเด็นนี้ ขณะที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่างประเทศฯ ต่างต้องการให้สหราชอาณาจักรอยู่ในสหภาพยุโรปต่อไป รัฐบาลจึงไม่ได้มีบทบาทนำในการวางฉากถัดไปของทางเลือกนี้ไว้เลย อีกทั้งยังขึ้นอยู่กับการตกลงกับสหภาพยุโรป

ถึงกระนั้น กลุ่มรณรงค์เบร็กซิทย่อมตกลงจุดยืนในเรื่องเหล่านี้โดยมีรายละเอียดระดับหนึ่ง และนำเสนอต่อประชาชนก่อนออกเสียงได้ หลายเรื่องก็คาดหมายไม่ยากเลยว่า สหภาพยุโรปจะไม่มีวันยอมตกลงตามที่พวกเขาคุยโวกับประชาชนไว้

ประชาชนโหวตออก EU แต่ตกลงขั้นถัดไปไม่ได้ ได้ผลลัพธ์ไม่ตรงปก

หลังผลประชามติออกมาว่า ผู้มาใช้สิทธิ 51.9% ลงคะแนนให้ออกจากสหภาพยุโรป กระบวนการจากนั้นจึงเต็มไปด้วยความขัดแย้งยืดเยื้อ-ตกลงกันไม่ได้ เสียงข้างมาก (ปริ่มน้ำ) สนับสนุนเบร็กซิท แต่ต่างคนต่างมีภาพของเบร็กซิทในหัวไม่เหมือนกัน กลายเป็นประเด็นที่ส่งผลให้สังคมและการเมืองแตกแยก เสถียรภาพพังทลาย ทั้งที่ประชามติควรเป็นเครื่องมือจัดการความขัดแย้ง-หาทางออกร่วมกัน

การเดินหน้าเจรจาและออกจากสหภาพยุโรปก็ยากลำบาก ในปี 2019 นายกรัฐมนตรี เทเรซา เมย์ (Theresa May) ต้องยัดเยียดร่างข้อตกลงเบร็กซิทให้ผ่านมติคณะรัฐมนตรีแม้รัฐมนตรีหลายคนไม่เห็นด้วย ส่งผลให้พวกเขาลาออกตามมา จากนั้น ร่างก็ถูกปัดตกในการลงมติครั้งสำคัญในสภาสามัญถึงสองครั้ง เพราะสภาตกลงกันไม่ได้ นายกรัฐมนตรีคนถัดมาอย่าง บอริส จอห์นสัน (Boris Johnson) ก็ประสบชะตากรรมไม่ต่างกันในระยะแรก

ตามกฎหมายสหภาพยุโรป กระบวนการเจรจาออกจากสหภาพต้องแล้วเสร็จภายใน 2 ปี แต่ท้ายที่สุด รัฐบาลสหราชอาณาจักรต้องขอขยายเวลาถึง 3 ครั้ง ยืดเยื้อเป็นเกือบ 3 ปี ก่อนจะออกจากสหภาพอย่างเป็นทางการในปี 2020 หรือ 4 ปีหลังประชามติ

ในช่วงเวลาระหว่างปี 2016-2020 ความล้มเหลวในการหาฉันทมติและขับเคลื่อนเบร็กซิทให้สำเร็จ ส่งผลให้ต้องยุบสภาสามัญแล้วเลือกตั้งใหม่ถึง 2 ครั้ง เปลี่ยนนายกรัฐมนตรี 3 คน เปลี่ยนรัฐมนตรีต่างประเทศฯ และรัฐมนตรีเบร็กซิทรวมกัน 7 คน เปลี่ยนหัวหน้าคณะผู้แทนเจรจา 3 คน ขณะที่รัฐมนตรีลาออก-ปรับตำแหน่งกันเป็นว่าเล่น

ผลลัพธ์ความสัมพันธ์รูปแบบใหม่กับสหภาพยุโรปถูกวิพากษ์วิจารณ์ในวงกว้างว่า ‘ไม่ตรงปก’ จินตนาการหลายเรื่องที่กลุ่มรณรงค์เบร็กซิทเคยหาเสียงไว้ไม่เกิดขึ้นจริง ผู้ประกอบการและประชาชนจำนวนมากสูญเสียสิทธิและผลประโยชน์ หรือประสบความยากลำบากในการค้าขาย-ทำงาน-เดินทางกับสหภาพอย่างที่ไม่ได้คาดคิด เพราะไม่เคยได้รับข้อมูล

ผลสำรวจในปี 2023 พบว่าผู้ที่เคยลงคะแนนให้สหราชอาณาจักรออกจากสหภาพยุโรปเมื่อตอนประชามติ 16% อยากเปลี่ยนกลับไปลงคะแนนให้อยู่ต่อ^[4]“If you knew what you knew today, how would you have chosen to vote in the 2016 EU referendum, if at all?,” Statista, February 5, 2024, https://www.statista.com/statistics/1395835/brexit-voting-intention-by-initial-vote/ (accessed May 10, 2024). ขณะที่ตามผลสำรวจล่าสุดเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2024 ประชาชนกลุ่มตัวอย่าง 56% มองว่าเบร็กซิทเป็นการตัดสินใจที่ผิดพลาด สัดส่วนนี้เกินครึ่ง (50%) ในประชากรกลุ่มอายุไม่เกิน 64 ปีทุกกลุ่ม^[5]“In hindsight, do you think Britain was right or wrong to vote to leave the European Union?,” Statista, February 28, 2024, https://www.statista.com/statistics/1393682/brexit-opinion-poll-by-age/ (accessed May 10, 2024).

บทเรียนสำหรับไทย

บทเรียนสำคัญจากประชามติเบร็กซิทคือ การจัดประชามติจำเป็นต้องให้ข้อมูลประกอบการตัดสินใจของประชาชนอย่างเพียงพอ ให้พวกเขาเห็นภาพและเข้าใจ ‘ฉากถัดไป’ หลังประชามติชัดเจนร่วมกันในระดับหนึ่ง

ในกรณีการทำประชามติเพื่อเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ฉากดังกล่าวอาจครอบคลุมประเด็น เช่น กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญจะเป็นอย่างไร-มีกรอบเวลาอย่างไร? องค์กรใดจะทำหน้าที่ยกร่างและมีที่มาแบบไหน? แล้วประชาชนจะมีส่วนร่วมได้อย่างไร? คณะรัฐมนตรีควรกำหนดกรอบและวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ร่วมกับ ส.ส. และ ส.ว. ให้เป็นฉันทมติวงกว้างที่สุด แล้วนำเสนอต่อประชาชนก่อนจัดประชามติ เพื่อให้ประชาชนตัดสินใจได้อย่างเหมาะสม และเลี่ยงความขัดแย้งที่อาจตามมาภายหลัง

ประชามติ ‘งานดูแล’ ไอร์แลนด์ 2024: คำถามซ้อนประเด็น ลากกันลงเหว สะท้อนความคิดประชาชนยาก

การออกแบบ ‘คำถาม’ ประชามติเป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่กำหนดว่า ประชามติจะสามารถขอความเห็นชอบหรือสะท้อนความเห็นประชาชนได้ตามเป้าหมายที่รัฐบาลตั้งไว้หรือไม่ โดยทั่วไปแล้ว ตัวเลือกในการลงคะแนนประชามติจะมีเพียงเห็นชอบ-ไม่เห็นชอบ หรือเห็นด้วย-ไม่เห็นด้วย ไม่มีคำขยายความ-อธิบายเหตุผลประกอบ คำตอบจะได้ออกมาอย่างไรจึงขึ้นกับวิธีตั้งคำถาม หากตั้งไม่เหมาะ ก็อาจไม่ได้คำตอบที่ต้องการ และทำให้ประชามติครั้งนั้นพังเอาง่ายๆ ดังเช่นในกรณีประชามติว่าด้วยงานดูแลในสาธารณรัฐไอร์แลนด์เมื่อ 2 เดือนก่อน (มีนาคม 2024)

หนึ่งคำถามอนุมัติแก้รัฐธรรมนูญ มีหลายประเด็นซ่อนอยู่

ประชามติครั้งนั้นจัดขึ้นเพื่อให้ประชาชนออกเสียงว่า เห็นชอบให้แก้ไข ‘บทบัญญัติเรื่องผู้หญิงในบ้าน’ (women in the home) ในรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้มาตั้งแต่ปี 1937 หรือไม่ บทบัญญัตินี้ให้ความสำคัญของบทบาทของ ‘ผู้หญิง’ ในการทำงานภายในบ้าน ซึ่งหมายรวมถึงงานดูแลบุคคลในภาวะพึ่งพิง เช่น เด็กเล็ก คนชรา ผู้ป่วยติดเตียง และผู้พิการ พร้อมทั้งวางหลักการให้งานเหล่านี้เป็นหน้าที่หลักของผู้หญิง

ข้อเสนอแก้ไขของรัฐบาลคือ ยกเลิกรัฐธรรมนูญ มาตรา 41.2 และเพิ่มเติมมาตรา 42B เข้าไปแทน ดังข้อความต่อไปนี้

ยกเลิก: มาตรา 41.2

1° รัฐตระหนักว่าโดยการใช้ชีวิตในบ้าน ผู้หญิงได้ให้การสนับสนุนแก่รัฐ ซึ่งหากขาดไปแล้ว ย่อมไม่สามารถบรรลุผลประโยชน์สาธารณะได้
(In particular, the State recognises that by her life within the home, woman gives to the State a support without which the common good cannot be achieved.)

2° รัฐจึงย่อมพยายามประกันว่า แม่ไม่ถูกบังคับด้วยความจำเป็นทางเศรษฐกิจ ให้ต้องทำงานและละเลยหน้าที่ภายในบ้านของพวกเธอ
(The State shall, therefore, endeavour to ensure that mothers shall not be obliged by economic necessity to engage in labour to the neglect of their duties in the home.)

เพิ่มเติม: มาตรา 42B

รัฐตระหนักว่าการให้การดูแลสมาชิกครอบครัวโดยสมาชิกคนอื่น ด้วยเหตุแห่งพันธะระหว่างพวกเขา ได้ให้การสนับสนุนแก่รัฐ ซึ่งหากขาดไปแล้ว ย่อมไม่สามารถบรรลุผลประโยชน์สาธารณะได้ และรัฐจะพยายามสนับสนุนการให้การดูแลนั้น
(The State recognises that the provision of care, by members of a family to one another by reason of the bonds that exist among them, gives to Society a support without which the common good cannot be achieved, and shall strive to support such provision.)

จากข้อความจะเห็นได้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้มีอย่างน้อย 2 ประเด็นซ้อนกัน ได้แก่ การยกเลิกบทบัญญัติเรื่องผู้หญิงในบ้าน และการรับรองให้งานดูแลเป็นภาระรับผิดชอบของ ‘ครอบครัว’ เมื่อถูกถามเป็นคำถามประชามติข้อเดียว หากเลือกเห็นชอบ ก็จะเท่ากับเห็นชอบทั้งสองประเด็น ถ้าไม่เห็นชอบ ก็แปลว่าไม่เห็นชอบทั้งสองประเด็น – ไม่สามารถแยกแสดงจุดยืนระหว่างสองประเด็นนี้ได้

ประชาชนอาจโหวตคว่ำ แม้เห็นด้วยบางประเด็น ตีความผลยาก

คำถามซ้อนประเด็นส่งผลให้ประชาชนที่เห็นด้วยในประเด็นย่อยหนึ่ง แต่ไม่เห็นด้วยในอีกประเด็น ไม่สามารถสื่อสารเจตนารมณ์ของตนผ่านคูหาประชามติได้อย่างตรงไปตรงมา จนสุดท้ายอาจเลือกโหวตคว่ำประชามติ

ตัวอย่างได้แก่ กลุ่มที่เห็นด้วยกับการยกเลิกบทบัญญัติเรื่องผู้หญิงในบ้าน แต่ไม่ต้องการรับรองให้งานดูแลเป็นหน้าที่ของครอบครัว เพราะควรเป็นความรับผิดชอบของรัฐและ/หรือชุมชนด้วย

จุดยืนข้างต้นถือเป็นจุดยืนของกลุ่มสนับสนุนรัฐสวัสดิการ ซึ่งไม่ต้องการให้รัฐผลักภาระไปยังปัจเจกและครอบครัว แต่ควรจัดสวัสดิการการดูแลอย่างเหมาะสม เช่นเดียวกับกลุ่มความเสมอภาคทางเพศบางส่วน ซึ่งมองว่าการผลักภาระเช่นนี้ จะทำให้ผู้หญิงไม่สามารถลดภาระงานดูแลและใช้ชีวิตเสมอภาคกับผู้ชายได้จริง กลุ่มสิทธิผู้พิการก็เห็นคล้ายกัน หากรัฐบาลไม่รับผิดชอบงานดูแล แปลว่าไม่รับรอง-คุ้มครองสิทธิที่จะมีชีวิตอิสระและศักดิ์ศรีของผู้พิการในฐานะมนุษย์ที่เท่าเทียม

กลุ่มเหล่านี้ล้วนรณรงค์ให้ลงคะแนนไม่เห็นชอบข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และเป็นพลังสำคัญส่วนหนึ่งที่ส่งผลให้ข้อเสนอแพ้ประชามติย่อยยับ ผู้มาใช้สิทธิ 73.9% ‘ไม่เห็นชอบ’ ถือเป็นสัดส่วนไม่เห็นชอบสูงสุดในประวัติศาสตร์ประชามติของไอร์แลนด์ ทั้งที่พรรคการเมืองเกือบทุกพรรครณรงค์ให้โหวตเห็นชอบ ทั้งที่ประชามติเกี่ยวกับความเสมอภาคทางเพศในช่วงที่ผ่านมา ก็ได้คะแนนเสียงเห็นชอบล้นหลาม ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสมรสเท่าเทียม (2015) หรือสิทธิทำแท้ง (2018)

ท้ายที่สุด ผลประชามติยังนำมาตีความได้ยาก เราไม่รู้เลยว่า ผู้ลงคะแนนแต่ละแบบเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับประเด็นใดกันแน่ดังที่ได้เล่ามาแล้ว ฉะนั้น ผลจึงสามารถนำไปพัฒนาข้อเสนอปฏิรูปหรือกำหนดนโยบายในอนาคตได้จำกัดมาก

บทเรียนสำหรับไทย

บทเรียนจากประชามติว่าด้วยงานดูแลในไอร์แลนด์คือ ควรตั้งคำถามให้ไม่มีหลายประเด็นซ้อนกันในคำถามเดียว เพื่อให้สามารถสะท้อนความเห็นประชาชนได้อย่างตรงไปตรงมา และป้องกันไม่ให้ความไม่เห็นด้วยต่อประเด็นย่อยหนึ่งลุกลามไปสู่การโหวตคว่ำประชามติ อันจะเป็นการลดโอกาสที่ข้อเสนอของรัฐบาลทั้งชุดจะไม่ผ่านความเห็นชอบจากประชาชน – ทั้งที่พวกเขาก็อาจเห็นด้วยบางส่วน

คำถามประชามติเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ของไทย – ท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ – ปรากฏหลายประเด็นซ้อนอยู่ในคำถามเดียวคล้ายกับที่พังไปในไอร์แลนด์ คือ การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ การไม่แก้ไขหมวดทั่วไป และการไม่แก้ไขหมวดพระมหากษัตริย์

ในแง่นี้ รัฐบาลจึงควรปรับคำถามใหม่ โดยแยกเป็นคำถามละประเด็น ให้ประชาชนทุกกลุ่มแสดงจุดยืนของตนได้ตรงไปตรงมา และเพิ่มโอกาสขับเคลื่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้ประสบความสำเร็จ เป็นพื้นที่จัดการความเห็นต่างในสังคมและพัฒนาประชาธิปไตยให้ดีกว่าเดิม

ประชามติ ‘แก้รัฐธรรมนูญออสเตรเลีย’: ตั้งกติกาให้ผ่านยาก การเปลี่ยนแปลงก็เกิดยาก

กติกาเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่มีอิทธิพลเปลี่ยนผลประชามติจากหน้ามือเป็นหลังมือได้ การออกแบบกติกาจำเป็นต้องคำนึงถึงเงื่อนไขหลายประการ แต่หนึ่งในเงื่อนไขสำคัญคือ กติกาต้องไม่ขัดขวางให้ระบบการเมืองทำงาน-ผลักดันการเปลี่ยนแปลงยากจนเกินไป ดังที่ปรากฏในกรณีประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญของเครือรัฐออสเตรเลีย

ช่วงปลายปีที่แล้ว (ตุลาคม 2023) หลายคนคงได้ยินข่าวประชามติแก้รัฐธรรมนูญออสเตรเลียครั้งล่าสุด ผู้มาใช้สิทธิ 60.1% ลงคะแนนเสียงล้มข้อเสนอจัดตั้งสภาชนพื้นเมืองอะบอริจินและชาวเกาะช่องแคบทอร์เรส (Aboriginal and Torres Strait Islander Voice) เป็นสภาที่ปรึกษาระดับเครือรัฐ ถือเป็นประชามติแก้รัฐธรรมนูญครั้งที่ 45 ตั้งแต่ก่อตั้งเครือรัฐและประกาศใช้รัฐธรรมนูญในต้นศตวรรษที่ 20

ที่น่าสนใจคือ ช่วงร้อยกว่าปีมานี้มีประชามติเพียง 8 ครั้ง (17.8%) เท่านั้นที่ผ่านความเห็นชอบจากประชาชน สาเหตุส่วนหนึ่งเกิดจากกติกาประชามติที่ผ่านยากแสนยาก โดยต้องได้คะแนนเสียงข้างมากสองชั้น ชั้นแรกคือได้เสียงข้างมากจากประชาชนทั้งประเทศ อีกชั้นหนึ่งคือได้เสียงข้างมากภายในรัฐอย่างน้อย 4 รัฐจากทั้งหมด 6 รัฐ กติกาดังกล่าวมุ่งป้องกันไม่ให้รัฐที่มีประชากรเยอะสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากประชาชนในรัฐเล็ก

อย่างไรก็ดี ปฏิเสธไม่ได้ว่ากติกานี้เหนี่ยวรั้งความเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นยาก หากตัดเกณฑ์เสียงข้างมากชั้นที่สองออกไป จะมีประชามติอีกอย่างน้อย 5 ครั้ง (11.1%) ที่ได้เสียงข้างมากในระดับเครือรัฐและควรผ่านประชามติได้

บทเรียนสำหรับไทย

บทเรียนจากประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญออสเตรเลียคือ กติกาประชามติมีอิทธิพลในการกำหนดผลประชามติและความยากง่ายในการขับเคลื่อนความเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ

ภายใต้กฎหมายปัจจุบัน ประชามติในไทยก็จำเป็นต้องผ่านเสียงข้างมากสองชั้น คือมี ‘ผู้มาใช้สิทธิ’ เกินกึ่งหนึ่งของจำนวน ‘ผู้มีสิทธิ’ ออกเสียงทั้งหมด และได้เสียงข้างมากจากผู้มาใช้สิทธิ ในแง่นี้จำนวนผู้ไม่ไปใช้สิทธิจึงส่งผลกระทบต่อผลผ่าน-ไม่ผ่าน อีกทั้งกลุ่มรณรงค์โหวตไม่เห็นชอบยังอาจนำการไม่ไปใช้สิทธิมาเป็นเครื่องมือในการคว่ำประชามติได้ง่ายด้วย

นโยบายของคณะรัฐมนตรีที่มุ่งแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ประชามติ ก่อนเริ่มกระบวนการจึงนับว่าเหมาะสม และควรเร่งดำเนินการเพื่อให้สามารถขับเคลื่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญสู่ขั้นถัดไปได้โดยเร็ว

บทส่งท้าย

ประเทศแต่ละประเทศย่อมเผชิญปัญหาและบริบททางการเมืองที่แตกต่างกัน แต่หลายครั้งการมองไปยังประสบการณ์ของพวกเขา ก็อาจให้บทเรียนทรงคุณค่าที่สามารถนำมาปรับใช้กับปัญหาใกล้เคียงกันในประเทศของเราได้

บทเรียนจากประชามติ 3 ครั้งในสหราชอาณาจักร ไอร์แลนด์ และออสเตรเลียชี้ให้เห็นว่า การจัดประชามติเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในไทย จำเป็นต้องวางแนวทางขับเคลื่อนขั้นถัดไปให้ชัดเจน เผยแพร่ข้อมูลที่เกี่ยวข้องแก่ประชาชนอย่างเพียงพอ ตั้งคำถามที่เปิดโอกาสให้ผู้มาใช้สิทธิทุกกลุ่มแสดงจุดยืนของตนได้อย่างตรงไปตรงมา-ตีความผลง่าย ตลอดจนดำเนินไปภายใต้กติกาที่เหมาะสม

นับจากวันนี้ บรรดาผู้กำหนดนโยบายยังมีเวลาเพียงพอในการ ‘ปรับแบบ’ ประชามติที่กำลังจะเกิดขึ้นของไทย ให้มั่นใจว่าจะสามารถขับเคลื่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้อย่างราบรื่น และประสบผลสำเร็จในการสร้างกติกาใหม่สำหรับระบอบประชาธิปไตย-สังคมไทย ทั้งนี้ กระบวนการดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต้องอาศัยความสนับสนุน แรงผลักดัน และการมีส่วนร่วมจากพวกเราทุกคนในทุกภาคส่วนของสังคมอย่างต่อเนื่องด้วย