ความเป็นไทยภายใต้ระบบยุติธรรมที่ถูกแช่แข็ง

กระบวนการยุติธรรมของไทยไม่ค่อยเป็นที่ไว้วางใจของสังคมนัก ความไม่ไว้วางใจนี้หนักถึงขั้นที่ผู้คนเชื่อมั่นในกฎแห่งกรรมมากกว่าองค์กรยุติธรรมอย่างตำรวจและอัยการ^[1]ต่อภัสสร์ ยมนาค และคณะ. โครงการแนวทางการสร้างความยุติธรรมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง. … Continue reading ผู้เสียหายจำนวนมากจึงอาจเลือกเข้าวัดทำบุญหรือไป ‘มู’ แทนการแจ้งความดำเนินคดี เพราะคิดว่าคงไม่ได้รับความเป็นธรรมจากระบบ และรอให้กฎแห่งกรรมทำงานของมันไป

การมีโทษจำนวนมากจนคนอาจทำผิดกฎหมายได้ตลอดเวลา การดำเนินคดีรุนแรงกับประชาชนทั่วไปแต่กลับทำอะไรคนที่มีฐานะร่ำรวยหรือมีอำนาจไม่ได้ ตลอดจนข่าวการทุจริตภายในกระบวนการยุติธรรมที่มีให้เห็นกันแบบรายวัน ยิ่งทำให้คนไม่อาจมั่นใจว่าจะได้รับความเป็นธรรมถ้าต้องเข้าสู่กระบวนการ

แม้ที่ผ่านมาประเทศไทยมีความพยายามปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในด้านต่างๆ ที่ทั้งสังคมและฝ่ายวิชาการเห็นพ้องต้องกันว่ามีปัญหาและต้องได้รับการแก้ไข แต่กลับไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ซึ่งเป็นเพราะปัจจัยเชิงสถาบันทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการกำลังทำงานอยู่เบื้องหลังตัวอักษรในกฎหมาย และ ‘แช่แข็ง’ กระบวนการยุติธรรมของไทยไว้ไม่ให้เดินหน้าไปได้

สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ร่วมกับ 101 PUB – 101 Public Policy Think Tank ชวนสำรวจปัจจัยเชิงสถาบัน หรือ ‘ความเป็นไทย’ ที่อยู่เบื้องลึกภายใต้ภูเขาน้ำแข็งกระบวนการยุติธรรมและความล้มเหลวในการปฏิรูป และตั้งต้นคิดกันว่าจะต้องปรับสภาพแวดล้อมอย่างไรให้เกิดการปฏิรูปในอนาคตเกิดขึ้นได้จริงอย่างมีคุณภาพ

กระบวนการยุติธรรมไทยมีปัญหาตลอดเส้นทาง

กระบวนการยุติธรรมทางอาญามีปัญหาตลอดเส้นทางตั้งแต่การยื่นฟ้องคดีจนถึงการจำคุก/บำบัดฟื้นฟู ซึ่งมีจุดเริ่มต้นจากกฎหมายไทยที่ใช้โทษทางอาญามากและรุนแรงเกินไป ไม่ได้สัดส่วนกับความหนักเบาของความผิด ซึ่งเรียกว่าปัญหา ‘โทษอาญาเฟ้อ’ กฎหมายที่มีโทษอาญาของไทยยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจากที่เคยมี 302 ฉบับใน พ.ศ. 2540 ได้เพิ่มขึ้นมาเป็น 428 ฉบับใน พ.ศ. 2565^[2]รวบรวมจากข้อมูลในคเณศ เต็งสุวรรณ์. ปัญหาการจัดระบบกฎหมายที่กำหนดความผิดอาญาในประเทศไทย.วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ … Continue reading โทษอาญาเฟ้อยังรุนแรงกว่าการเพิ่มจำนวนกฎหมาย เพราะแต่ละฉบับมักกำหนดบทลงโทษทางอาญาหลายมาตรา และยังมีบางกรณีที่ปรับเพิ่มโทษให้รุนแรงขึ้นกว่าเดิมด้วย

ปัญหาโทษอาญาเฟ้อด้านหนึ่งมาจากการใช้โทษอาญากับการกระทำผิดที่ไม่ร้ายแรงต่อสังคม เช่น การทำภาพยนตร์ที่เนื้อหาเข้าข่ายผิดศีลธรรมมีโทษจำคุกไม่เกิน 1 ปี ปรับไม่เกิน 1 แสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และการแต่งกายชุดนักศึกษาโดยไม่ได้มีสถานะนักศึกษาของหลายมหาวิทยาลัยก็มีโทษจำคุกไม่เกิน 6 เดือน ปรับไม่เกิน 5 หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ เป็นต้น ในอีกด้านหนึ่ง การใช้โทษอาญากับความผิดส่วนตัวระหว่างเอกชนเป็นการใช้โทษอาญาอย่างผิดฝาผิดตัว เช่น การจ่ายเช็คเด้งที่การผิดนัดชำระหนี้เป็นเพราะมีปัญหาสภาพคล่องทางการเงิน แต่ความผิดนี้มีโทษจำคุกไม่เกิน 1 ปี ปรับไม่เกิน 6 หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และการหมิ่นประมาททั่วไป ที่อาจทำเพราะโทสะชั่วคราว แต่อาจต้องโทษจำคุกสูงสุด 1 ปี ปรับสูงสุด 6 หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ เป็นต้น

แม้ที่ผ่านมาจะมีการเสนอให้ใช้มาตรการลงโทษอื่นทดแทนโทษอาญา แต่กลับไม่ค่อยมีความคืบหน้าเท่าใดนัก มาตรการทางเลือกที่พอทำได้บ้างคือการให้หน่วยงานรัฐมีอำนาจใช้โทษปรับทางปกครองสำหรับการฝ่าฝืนกฎระเบียบที่ไม่รุนแรง ซึ่งเริ่มใช้มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 แต่จนถึง พ.ศ. 2563 ยังมีกฎหมายเพียง 26 ฉบับที่มีโทษทางปกครอง ส่วนใหญ่เป็นการลงโทษการฝ่าฝืนกฎระเบียบด้านธุรกิจและเศรษฐกิจ^[3]ธำรงลักษณ์ ลาพิน. “ทำไมต้องปรับเป็นพินัย?,” สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, http://web.krisdika.go.th/pdfPage.jsp?type=act&actCode=13778 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2566). นอกจากนี้ยังมีการเสนอใช้โทษปรับเป็นพินัยเพิ่มเติมในปี 2565 ซึ่งไม่ลงบันทึกประวัติอาชญากรและไม่มีการจำคุกกักขังแทนค่าปรับ ความตั้งใจเดิมคือการใช้โทษปรับเป็นพินัยแทนโทษอาญาไม่ร้ายแรง ซึ่งรวมถึงโทษจำคุกสถานเบาด้วย (โทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือนและโทษจำคุกที่เปรียบเทียบปรับได้) แต่สุดท้ายเหลือแค่แทนโทษปรับสถานเดียว โดยใช้กับกฎหมายที่มีโทษปรับสถานเดียวจำนวน 183 ฉบับเท่านั้น

เมื่อผู้ต้องหาเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม ก็จะต้องเจอกับแนวปฏิบัติ ‘ขังไว้ก่อน’ ในปี 2566 จำนวนผู้ต้องขังระหว่างการดำเนินคดีอยู่ที่ราว 4.9 หมื่นคน ซึ่งยังถือเป็นตัวเลขที่มากสำหรับกลุ่มที่ยังไม่มีการตัดสินถึงที่สุดว่าพวกเขากระทำผิด^[4]ข้อมูลจากกรมราชทัณฑ์ ณ วันที่ 1 มกราคม ปี 2552-2566 เก็บรวบรวมโดย 101 PUB โดยเฉพาะผู้ต้องหาทำผิดในข้อหาที่มีโทษจำคุกเกินไป 3 ปี ก็สามารถจับขังไว้ก่อนได้โดยง่ายแล้วค่อยให้ผู้ต้องหาพิสูจน์ว่าจะไม่หลบหนี-ไม่ยุ่งกับหลักฐาน-ไม่ก่อความผิดเพิ่ม และหากยิ่งเป็นคดีที่กระทบต่อ ‘ความมั่นคงของชาติ’ ในสายตาของรัฐ โอกาสได้รับการปล่อยตัวก็จะน้อยลง ทั้งที่หลักสันนิษฐานไว้ก่อนว่าจำเลยเป็นผู้บริสุทธิ์ได้รับการบัญญัติลงในรัฐธรรมนูญไทยครั้งแรกฉบับปี 2492 ในมาตรา 30 และเป็นบทบัญญัติในอีกหลายฉบับรวมถึงฉบับปัจจุบันปี 2560 ในมาตรา 29 แต่บทบัญญัตินี้กลับไม่เคยถูกนำมาใช้เป็นหลัก

ทางเลือกที่เกิดขึ้นคือการใช้อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ติดตามตัวหรือกำไล EM แทนการเรียกหลักประกัน ซึ่งเริ่มนำมาใช้ตั้งแต่ปี 2561 อย่างไรก็ตาม ยังพบปัญหาว่าไม่ได้ช่วยให้ผู้ยากจนบางส่วนได้รับการปล่อยตัวชั่วคราวจริง เพราะศาลยังมองกำไล EM ในฐานะ ‘ส่วนลด’ ของหลักประกัน โดยสามารถลดให้เหลือร้อยละ 20 ของมูลค่าหลักประกันที่เรียกได้ ซึ่งผู้ต้องหาหรือจำเลยยังต้องหาเงินหรือหลักทรัพย์มาวางเป็นหลักประกันอยู่ดี^[5]คู่มือการปฏิบัติงานตาม พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ฉบับที่ 30) พ.ศ. 2558 … Continue reading

ในระหว่างที่ถูกขังหรือกักตัวอยู่นั้น ตำรวจก็จะดำเนินงานสอบสวนคดี แต่ฝ่ายพนักงานสอบสวนทำหน้าที่รวบรวมพยานหลักฐานเป็นหลักเพียงฝ่ายเดียว ไม่มีหน่วยงานภายนอกกำกับตรวจสอบการทำงานตั้งแต่แรก ทำให้สุ่มเสี่ยงต่อการแทรกแซงจากผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจ^[6]น้ำแท้ มีบุญสล้าง. การปฏิรูประบบสอบสวนคดีอาญาตามมาตรฐานสากล. ในรายงานการพิจารณาศึกษาเรื่องการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในชั้นสอบสวน … Continue reading จนมีกรณีการตัดแต่งพยานหลักฐานแทนที่จะทำให้ความจริงปรากฏ อาทิ คดีบ่อนพระรามสามที่มีเหตุยิงกันจนมีผู้เสียชีวิต มีการปล่อยให้รื้อถอนและทำลายกล้องวงจรปิดออกก่อนหน่วยพิสูจน์หลักฐานจะเข้าถึงที่เกิดเหตุ^[7]กรุงเทพธุรกิจ, วันที่ 10 สิงหาคม 2563, “กล่องเซิร์ฟเวอร์วงจรปิด ‘บ่อน4ศพ’ เปิดไม่ได้-ถูกทุบทำลาย,” https://www.bangkokbiznews.com/news/892999 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 15 พฤจิกายน 2566). และคดีบอส อยู่วิทยาที่ต้องข้อหาขับรถโดยประมาทเป็นเหตุให้ผู้อื่นถึงแก่ความตาย มีความพยายามสร้างหลักฐานใหม่ให้ความเร็วของรถผู้ต้องไม่เกิน 80 กิโลเมตรต่อชั่วโมง แทนหลักฐานเดิมที่ 177 กิโลเมตรต่อชั่วโมง^[8]คณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย กรณีคำสั่งไม่ฟ้องคดีอาญาที่อยู่ในความสนใจของประชาชน. … Continue reading

ระหว่างการสอบสวนยังอาจดึงคดีให้ช้าเพื่อให้ขาดอายุความ หรือในคดีของคนตัวเล็กตัวน้อยก็อาจเร่งรัดตัดตอนคดีด้วยการบีบให้ยอมรับสารภาพไป^[9]สุพรรณี อ่วมวงษ์. การเปลี่ยนผ่านสู่ชีวิตในเรือนจาของ “แพะ” ในคดีอาญา.วิทยานิพนธ์หลักสูตรปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต. รัฐศาสตร์ … Continue reading โดยที่ผ่านมาก็พบการข่มขู่ทำร้ายผู้ต้องหาอยู่ต่อเนื่อง ในช่วง พ.ศ. 2550-2564 มีการซ้อมทรมานผู้ต้องหาอย่างน้อย 614 กรณี^[10]เจณิตตา จันทวงษา.จับตา พ.ร.บ.ทรมานอุ้มหาย: จุดจบระบอบลอยนวลพ้นผิด?. The101.world. 23 กุมภาพันธ์ 2565, https://www.the101.world/torture-enforced-disappearance-bill/ (เข้าถึงเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2566). โดยมีกรณีดังอย่างเช่น ‘ผู้กำกับโจ้ถุงดำ’

ฝ่ายอัยการซึ่งมีอำนาจในการสั่งฟ้องคดีที่ตำรวจส่งมาให้ต่อศาล แต่ไม่ได้มีบทบาทติดตามการสอบสวนมาแต่แรก ทำให้ตรวจสอบได้ยากว่าพยานหลักฐานถูกต้องครบถ้วนหรือไม่ และยังมีเวลาตรวจสำนวนจำกัด โดยฝ่ายสอบสวนใช้เวลาทำสำนวนคดีก่อนส่งให้อัยการเฉลี่ย 61.8 วันใกล้ครบกำหนดฝากขังครั้งสุดท้าย เป็นผลให้อัยการรีบสั่งฟ้องก่อนครบกำหนดฝากขังโดยใช้เวลาเฉลี่ย 11.7 วันในการพิจารณาและสั่งฟ้อง^[11]คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. … Continue reading ทำให้มีแนวโน้มจะสั่งฟ้องคดีไปก่อนแล้วค่อยไปพิสูจน์ถูกผิดกันในชั้นศาลไม่ได้อยู่บนการพิจารณาความหนักแน่นของหลักฐาน ซึ่งกระทบกับทั้งประสิทธิภาพและความเป็นธรรมในกระบวนการยุติธรรมอย่างมาก โดยในปี 2565 อัยการไทยมีอัตราการสั่งฟ้องคดีสูงถึงร้อยละ 97.2 ของสำนวนทั้งหมด แต่มีอัตราชนะคดีเพียงร้อยละ 72^[12]สำนักงานกิจการยุติธรรม.รายงานสถานการณ์อาชญากรรมและกระบวนการยุติธรรมประจำปี พ.ศ. 2565 ถือว่าต่ำมากเมื่อเทียบกับอัยการในประเทศญี่ปุ่นที่สามารถเข้ากำกับการทำงานเจ้าหน้าที่ตำรวจได้ตั้งแต่การตั้งข้อหาและการสอบสวน โดยอัยการญี่ปุ่นมีอัตราสั่งฟ้องเพียงร้อยละ 31.6 แต่กลับมีอัตราชนะถึงร้อยละ 96.6^[13]ข้อมูลจาก Supreme Court of Japan. Outline of Criminal Justice in JAPAN (2023).

ทั้งนี้ ในการพิจารณาคดีเองนั้น ศาลพยายามรักษาความ ‘เป็นกลาง’ ท่ามกลางฝ่ายโจทก์ (เจ้าหน้าที่รัฐ) ที่มีความได้เปรียบผู้ต้องหา (ประชาชน) อยู่ค่อนข้างมากในคดีทั่วไป จนเหมือนกลายเป็นการ ‘ปล่อยผ่าน’ ความยุติธรรม มากกว่าจะอำนวยความยุติธรรม ลักษณะการพิจารณาคดีอาญาของไทยโน้มเอียงไปทางระบบกล่าวหา (accusatorial system)^[14]กุลพล พลวัน. “การพิจารณาคดีระบบกล่าวหาและระบบไต่สวนในกฎหมายไทยที่มีผลกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน” วารสารศาลรัฐธรรมนูญ, 5(13), 34-50. 2546. กล่าวคือศาลจะวางบทบาทเป็นกลางอย่างเคร่งครัด โดยพิจารณาตัดสินคดีไปตามพยานหลักฐานเท่าที่คู่ความนำเสนอ การนำเสนอพยานหลักฐานเป็นหน้าที่ของฝ่ายโจทก์ที่ต้องพิสูจน์ว่าจำเลยทำผิด และฝ่ายจำเลยที่ต้องพิสูจน์ให้เห็นว่าไม่ผิด ศาลจะไม่พยายามเรียกสืบพยานหลักฐานเอง

ความยุติธรรมในระบบกล่าวหาจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทั้งสองฝ่ายมีความสามารถในการต่อสู้คดีเท่าเทียมกัน แต่ในทางปฏิบัติ ฝ่ายอัยการและพนักงานสอบสวนมีความสามารถเหนือกว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยโดยทั่วไปค่อนข้างมาก ทั้งในด้านความรู้กฎหมาย ทรัพยากร และอำนาจในการเข้าถึงพยานหลักฐานต่างๆ และด้วยการเป็นผู้ฟ้องคดี ก็ทำให้มีท่าทีที่มุ่งเอาผิดกับผู้ต้องหา มากกว่าที่จะช่วยหาหรือเปิดเผยความจริงซึ่งบางกรณีอาจเป็นคุณกับผู้ต้องหา ขณะเดียวกัน กระบวนการยุติธรรมไทยไม่ได้สนับสนุนให้ผู้ต้องหาสามารถต่อสู้คดีได้มากเท่าที่ควรโดยเฉพาะการเข้าถึงทนายที่มีคุณภาพ แม้ว่ากฎหมายประมวลวิธีพิจารณาความอาญาได้กำหนดให้ศาลจัดหาทนายความให้ผู้ต้องหาที่ประสงค์จะมีทนาย แต่ในความเป็นจริงแล้วกลับพบว่าจำเลยจำนวนมากไม่มีทนายในระหว่างพิจารณาคดี

สาเหตุหนึ่งที่จำเลยมักไม่มีทนายเป็นเพราะจำเลยหลายคนพร้อมจะให้การรับสารภาพ จึงยอมสละสิทธิการมีทนาย^[15]ศุภกิจ แย้มประชา. “ทบทวนหลักกฎหมายและแนวปฏิบัติของไทย กรณีจำเลยให้การรับสารภาพต่อศาล,” ดุลพาห. ปีที่ 63 เล่มที่ 2: 2559. แต่การสละสิทธิของจำเลยอาจเป็นไปโดยมิได้ตระหนักถึงผลกระทบของการไม่มีทนาย โดยปกติแล้ว ศาลจะทำหน้าที่แค่ถามความประสงค์ที่จะให้รัฐจัดหาทนายให้ แต่มิได้อธิบายว่าการมีทนายความจะช่วยเหลือจำเลยอย่างไรได้บ้างแม้ในกรณีที่จำเลยรับสารภาพผิดก็ตาม เป็นผลให้จำเลยมีโอกาสยอมรับข้อกล่าวหาและโทษที่รุนแรงเกินกว่าความผิดที่ได้ทำไป ในขณะที่การหวังให้ศาลช่วยอธิบายรายละเอียดข้อกล่าวหาหรือให้คำแนะนำยื่นขอบรรเทาโทษแก่จำเลยก็เป็นเรื่องยาก เพราะศาลต้องแสดงตัว ‘เป็นกลาง’ การช่วยอธิบายหรือให้คำแนะนำดังกล่าวอาจถูกมองเป็นการเข้าเข้าข้างจำเลยได้

ถึงเวลาตัดสินจริง เริ่มมีการสั่งรอลงโทษและรอกำหนดโทษ (รอลงอาญาฯ) เพิ่มขึ้น ปี 2565 สัดส่วนการรอลงอาญาฯ พุ่งสูงขึ้นไปถึงร้อยละ 54 ซึ่งอาจเป็นผลมาจากคำแนะนำของประธานศาลฎีกาว่าด้วยแนวทางการใช้โทษอาญาที่ออกมาในปลายปี 2563 ซึ่งมีสาระสำคัญให้ใช้โทษจำคุกเท่าที่จำเป็น พร้อมทั้งให้แนวทางการลงโทษปรับ การรอลงอาญาฯ การคุมประพฤติ รวมทั้งการกักขังแทนการจำคุก^[16]คำแนะนำของประธานศาลฎีกาว่าด้วยแนวทางการใช้โทษอาญา พ.ศ. 2563 อย่างไรก็ตาม คำแนะนำนี้ไม่ได้ช่วยลดการลงโทษจำคุกแต่ประการใด

การตัดสินโทษจำคุกของศาลที่ไม่ลดลงตามมาตรการทางเลือกน่าจะมีสาเหตุหลักมาจากแนวทางการพิพากษาโดยยึด ‘ยี่ต๊อก’ อย่างเคร่งครัดมากไป ยี่ต๊อกคือบัญชีมาตรฐานโทษที่เป็นแนวทางการกำหนดโทษแก่ผู้พิพากษา ช่วยให้การตัดสินโทษในคดีคล้ายกันมีความสม่ำเสมอและเป็นเอกภาพ ไม่เกิดความเหลื่อมล้ำในการตัดสินโทษภายในศาลแต่ละแห่ง แต่มีข้อวิจารณ์ว่าระบบยี่ต๊อกปัจจุบันเปิดให้มีความเหลื่อมล้ำด้านการตัดสินโทษระหว่างศาล เพราะเปิดให้ศาลแต่ละแห่งใช้ดุลพินิจจัดทำยี่ต๊อกของตัวเอง^[17]ศุภกิจ แย้มประชา. “การทำความเข้าใจวัฒนธรรมการกำหนดโทษอาญาของผู้พิพากษาไทย,” บทบัณฑิตย์. ปีที่ 78 ฉบับที่ 4: 2565. แม้จะสามารถรอลงอาญาหรือตัดสินลงโทษเบากว่าในยี่ต๊อกได้ เพื่อให้เหมาะสมกับแต่ละคน โดยปรึกษาผู้พิพากษาหัวหน้าศาล แต่ในความเป็นจริงผู้พิพากษามีแนวโน้มที่จะไม่ได้พิจารณาข้อมูลผู้ทำผิดรายบุคคลและสั่งลงโทษจำคุกตามยี่ต๊อกมากกว่า

สิ่งเหล่านี้นำไปสู่ปัญหา ‘คนล้นคุก’ ซึ่งประเทศไทยมีผู้ต้องขังในเรือนจำมากถึง 2.6 แสนคน มากเป็นอันดับที่ 8 ของโลก และหากคิดเป็นอัตราส่วนต่อประชากร ไทยมีผู้ต้องขัง 377 คนต่อประชากร 1 แสนคน มากเป็นอันดับที่ 15 ของโลก^[18]ข้อมูลจาก World Prison Brief 2023. https://www.prisonstudies.org/world-prison-brief-data เข้าถึงเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2566. และทำให้ปัจจุบันมีผู้ต้องขังเกินความจุราวร้อยละ 15 ตามมาตรฐานกรมราชทัณฑ์ไทย และเกินร้อยละ 136 ของความจุเมื่อคำนวณตามมาตรฐานสากล^[19]International Federation for Human Rights และสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน. 2566. ประเทศไทย รายงานสภาพเรือนจำประจำปี 2566, https://www.fidh.org/IMG/pdf/thailand_annual_prison_report_2023_th.pdf (เข้าถึงเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม … Continue reading

เมื่อมีการขังคนเกินกว่าขีดความสามารถในการดูแล ระบบการบำบัดฟื้นฟูก็ยากจะทำงานให้ได้ประสิทธิผล การใช้โทษอาญาจึงไม่สามารถลดการกระทำผิดได้ตามที่คาดหวัง ร้อยละ 14.6 ของผู้ต้องโทษจำคุกกลับมากระทำผิดซ้ำภายใน 1 ปีหลังได้รับการปล่อยตัว เกือบร้อยละ 25 ทำผิดซ้ำภายใน 2 ปี และมีถึงร้อยละ 32 ทำผิดซ้ำภายใน 3 ปี^[20]ข้อมูลสถิติผู้ต้องราชทัณฑ์ของกรมราชทัณฑ์

ปัญหาในกระบวนการทำประชาชนเข้าถึงความยุติธรรมได้ยาก

ปัญหาคลาสสิกในแวดวงเศรษฐศาสตร์คือ การแลกได้แลกเสียกันระหว่างประสิทธิภาพและความเป็นธรรม หากต้องการเพิ่มความเป็นธรรมจะต้องเกิดการถ่ายโอนทรัพยากรจากมือคนหนึ่งสู่อีกคนหนึ่ง ซึ่งมักจะมีการบิดเบือนแรงจูงใจ และทำให้เกิดความไร้ประสิทธิภาพขึ้น แต่สำหรับกระบวนการยุติธรรมนั้น ประสิทธิภาพและความเป็นธรรมเป็นเรื่องที่พัฒนา (หรือถดถอย) ควบคู่ไปด้วยกัน ปัญหาในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาตลอดเส้นทางล้วนทำให้เห็นว่ายังดำเนินงานอำนวยความยุติธรรมให้ประชาชนได้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการใช้โทษและฟ้องคดีแบบเน้นปริมาณ ซึ่งก็ทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในตัวเอง ในทางตรงข้าม การลดการใช้โทษอาญาโดยมีโทษทางเลือกที่ได้สัดส่วนกับความผิดแต่ละคน ยิ่งช่วยเพิ่มความเป็นธรรมให้ประชาชน และยังลดภาระงานให้ระบบและทำให้เกิดการดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

คดีเยอะ ยุ่งยาก ยังฝากขังไว้ก่อน

คดีที่มีมากและรุนแรงกำลังทำให้ความยุติธรรมเหลื่อมล้ำ ยุ่งยาก และราคาแพง จนคนส่วนใหญ่ของสังคมเอื้อมไม่ถึง นอกจากการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของคนโดยไม่จำเป็นแล้ว ยังมีปัญหาการเข้าถึงที่เป็นรูปธรรมในเชิงตัวเงิน เช่น คดีลักทรัพย์ตามมาตรา 334 ประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งเป็นหนึ่งในประเภทคดีที่มีจำนวนมากที่สุด ผู้ถูกกล่าวหามีต้นทุนทางตรงและทางอ้อมที่เกิดขึ้นในกระบวนการยุติธรรมตั้งแต่ชั้นสอบสวนจนถึงชั้นพิจารณาคดีเฉลี่ยราว 120,330 บาท^[21]คำนวณจากต้นทุนใน สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. (2562). รายงานฉบับสมบูรณ์ (Final Report) … Continue reading ซึ่งถือว่าสูงมากเมื่อเทียบกับรายได้ของประชากรไทย ที่ครึ่งหนึ่งของประเทศมีรายได้ไม่เกิน 4,100 บาทต่อเดือน เท่ากับว่าต้องทำงานเก็บออมเงินอย่างน้อย 2 ปี 5 เดือนถึงจะมีเงินสู้คดี แต่สำหรับผู้ที่รวยที่สุดร้อยละ 10 ของประเทศซึ่งมีรายได้เฉลี่ยที่ 105,000 บาทต่อเดือน รายได้เพียงเดือนเดียวก็เกือบจะครอบคลุมต้นทุนสู้คดีทั้งหมดแล้ว^[22]World Inequality Database. (2022). Income Inequality, Thailand. https://wid.world/country/thailand/

นอกจากนี้ หากผู้ต้องหาหรือจำเลยไม่ทราบช่องทางทางกฎหมายก็จะเสียสิทธิการสู้คดีหลายประการ ในชั้นสอบสวน พนักงานสอบสวนมีหน้าที่ต้องแจ้งผู้ต้องหาว่ามีหลักฐานในการเอาผิดใดบ้าง และเปิดโอกาสให้ผู้ต้องหาคัดค้านได้ แต่ในหลายกรณี พนักงานสอบสวนเลือกจะไม่แจ้งหลักฐานเอาผิดผู้ต้องหา^[23]วิรุตม์ ศิริสวัสดิบุตร. (25 กันยายน 2566). ‘การปกปิด’ ‘ไม่เปิดเผยพยานหลักฐาน’ เป็น ‘การสอบสวนที่ผิดกฎหมาย’ อัยการไม่มีอำนาจฟ้องคดี. ไทยโพสต์. … Continue reading หากผู้ต้องหาไม่ทราบว่าตนมีสิทธิหรือต้องคัดค้านหลักฐานใด ก็จะพลาดโอกาสทำให้ข้อคัดค้านของตนเองปรากฏในสำนวน ทำให้ต่อสู้คดียากขึ้นเมื่อถึงชั้นพิจารณาคดี ในขั้นตอนการฝากขังผู้ต้องหาหรือจำเลย ประชาชนบางส่วนก็ไม่ทราบสิทธิในการร้องขอปล่อยตัวชั่วคราวโดยไม่ต้องใช้หลักประกันได้ ทำให้ต้องถูกคุมขังในระหว่างการพิจารณาคดี หรือต้องไปขวนขวายหาหลักประกันมาวางไว้กับศาลโดยไม่จำเป็น

การเข้าถึงทนายช่วยเหลือคุณภาพดียังไม่ทั่วถึง ในทางกฎหมาย มาตรา 134/1 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้ต้องมีการจัดหาทนายความให้ผู้ต้องหาก่อนเริ่มการสอบสวนทุกกรณีในคดีที่มีโทษประหารชีวิตหรือผู้ต้องหาอายุไม่เกิน 18 ปี ส่วนในคดีที่มีโทษจำคุก พนักงานสอบสวนต้องแจ้งสิทธิการมีทนายต่อผู้ต้องหาก่อนเริ่มสอบสวน ซึ่งหากผู้ต้องหาไม่มีทนายความและประสงค์จะมี พนักงานสอบสวนต้องจัดหาให้ แต่ในทางปฏิบัติ ผู้ต้องหาบางคนอาจไม่ได้แสดงความประสงค์จะมีทนายความ เพราะไม่รู้ว่าจะช่วยให้ตนไม่เสียเปรียบทางคดีได้อย่างไร หรือเพราะพนักงานสอบสวนบางคนหว่านล้อมผู้ต้องหาจนสุดท้ายยอมให้สอบสวนโดยไม่มีทนายความอยู่ด้วย^[24]ณัฐรัตน์ จอมมณี. (2558). ปัญหาเกี่ยวกับการจัดหาทนายความให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญา. http://law.master.kbu.ac.th/StudentTheses/2558/2558-008.pdf

เมื่อผู้ต้องหากลายเป็นจำเลยในชั้นศาล ก็อาจจะยังไม่มีทนายความเช่นกัน ในทางปฏิบัติ เนื่องจากมีปริมาณคดีล้นมือ ศาลมักจะนำตัวจำเลยจำนวนมากเข้าไปอยู่ในห้องเวรชี้พร้อมกันและรวบรัดการถามความประสงค์ที่จะมีทนาย โดยไม่ได้อธิบายสิทธิของจำเลยอย่างครบถ้วนหรืออธิบายผลของการไม่มีทนายความ^[25]ห้องเวรชี้ : อุตสาหกรรมยุติธรรม. โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw). ทำให้จำเลยหลายคนรับสารภาพไปโดยไม่มีโอกาสได้ปรึกษาทนายความ ดังเช่นการสำรวจผู้ต้องหาหญิงในเรือนจำใน พ.ศ. 2561 ที่พบว่ากว่าร้อยละ 40 ไม่มีทนายความในชั้นศาล^[26]สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย. (2563). ผู้หญิงในโลกกำแพง: รายงานสำรวจผู้ต้องขังหญิงในประเทศไทย ปี พ.ศ. 2561. (กรุงเทพฯ: … Continue reading

ระหว่างการสู้คดีก็ยังอาจถูกขังก่อนจะถูกตัดสินถูกผิด เจ้าหน้าที่รัฐฝากขังผู้ต้องหาได้ง่ายในคดีที่มีอัตราโทษสูง เสมือนว่าการขังเป็นค่าหลักตั้งต้น (default option) และจะยอมให้มีการปล่อยตัวชั่วคราวหากจำเลยพิสูจน์ได้ว่าเมื่อปล่อยตัวแล้วจะไม่หลบหนี ไม่ทำลายหลักฐาน หรือไม่ก่อความผิดอื่นเพิ่ม แต่จำเลยมักมีข้อจำกัดที่จะแสดงข้อมูลต่างๆ ให้ศาลเห็น ทำให้สุดท้ายแล้วศาลต้องเรียกเงินประกันตัวเป็นส่วนใหญ่^[27]มุขเมธิน กลั่นนุรักษ์ และธัญญานุช ตันติกุล. “ปล่อยชั่วคราวหรือขังชั่วคราว?: ความย้อนแย้งของการฝากขังและปล่อยชั่วคราวในกฎหมายไทย,”. ดุลพาห. … Continue reading ในปี 2562 ศาลมีโครงการให้ผู้พิพากษาเข้าไปสัมภาษณ์ผู้ต้องขังในเรือนจำ ซึ่งพบว่าร้อยละ 80 ของผู้ต้องขังระหว่างฯ ไม่ทราบว่าสามารถยื่นคำร้องขอปล่อยตัวชั่วคราวโดยไม่ต้องเสนอเงินเป็นหลักประกันได้^[28]ข้อมูลจากนางเมทินี ชโลธร ใน RoLD Virtual Forum : Living with COVID-19 ตอน วิถีใหม่ศาลยุติธรรมยุคโควิด-19. วันที่ 16 พฤษภาคม 2563, https://www.youtube.com/watch?v=ScIFLay1xbo (เข้าถึงเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2566).

ความเหลื่อมล้ำในกระบวนการยุติธรรมไทยยังมีมิติของสถานะทางสังคมด้วย ผู้ต้องหาหรือจำเลยเป็นใคร ประกอบอาชีพอะไร ยังคงมีความสำคัญในกระบวนการยุติธรรม โดยหากเป็นผู้มีสถานะทางสังคมสูง เป็นที่ยอมรับ หรือมีอำนาจทางการเมืองก็จะได้รับอภิสิทธิ์บางประการเหนือประชาชนทั่วไป เช่น แนวพิจารณาของศาลที่ว่าผู้มีสถานะทางสังคมสูง เช่น ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ เป็นผู้ต้องหาที่ไม่มีทางหลบหนีอย่างแน่นอน จึงไม่จำเป็นต้องออกหมายจับ^[29]กมลวรรณ ชื่นชูใจ. (2013). การเมืองใน(กฎ)หมายจับ: การบังคับใช้กับคนชายขอบ. วารสารกฎหมายคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี, 6(12). http://202.28.49.72/LAW-journal/catagorie/6-12/6-12-4.pdf

ภาระงานล้นมือ เลือกทำคดีใหญ่

ขณะเดียวกัน ระบบยุติธรรมไทยยังมีปัญหากับการบริหารจัดการคดีที่มากล้น โดยในปี 2565 มีจำนวนคดีรับแจ้งความมากถึง 8.3 แสนคดี มีสำนวนคดี (ที่มีตัวผู้ต้องหา) 5.9 แสนคดีเข้าสู่การพิจารณาของอัยการและมีคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลชั้นต้นถึง 6.6 แสนคดี^[30]สำนักงานกิจการยุติธรรม.รายงานสถานการณ์อาชญากรรมและกระบวนการยุติธรรม ประจำปี พ.ศ. 2565 เมื่อคำนวณภาระงาน จะพบว่าบุคลากรแต่ละฝ่ายมีภาระงานล้นมือ พนักงานสอบสวนแต่ละคนต้องทำคดี 71 คดีต่อปี เท่ากับโดยเฉลี่ย ต้องทำสำนวนคดีให้เสร็จภายใน 3.4 วันต่อคดี เช่นเดียวกับอัยการแต่ละคนที่ต้องพิจารณาสำนวนเพื่อสั่งฟ้องคดี 144 คดีต่อปี โดยเฉลี่ยต้องใช้เวลาไม่เกิน 1.7 วันต่อคดี และผู้พิพากษาศาลชั้นต้นต้องพิจารณาตัดสินคดี 195 คดีต่อปี โดยเฉลี่ยต้องใช้เวลาไม่เกิน 1.2 วันต่อคดีมิเช่นนั้นจะมีภาระงานค้างไปในปีถัดไป^[31]ข้อมูลจำนวนพนักงานสอบสวนในเดือนกุมภาพันธ์ 2566 จากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ข้อมูลจำนวนอัยการจากรายงานประจำปี 2564 สำนักงานอัยการสูงสุด … Continue reading

ภาครัฐจึง ‘เลือก’ ดำเนินคดีบางคดีมากเป็นพิเศษ และละเลยคดีอื่นๆ ไป โดยที่ผ่านมารัฐมักจะดำเนิน ‘คดีนโยบาย’ โดยใช้กระบวนการยุติธรรมและกฎหมายที่มีโทษทางอาญาสูงเป็นเครื่องมือเพื่อตอบสนองเป้าหมายทางนโยบายผ่านการใช้อำนาจเข้าไปมีอิทธิพลต่อกระบวนการยุติธรรมให้ทำงานแบบที่รัฐต้องการ^[32]พชร คำชำนาญ. (7 ธันวาคม 2562). เหยื่อ ‘ทวงคืนผืนป่า’ สะท้อนชีวิต รัฐใช้ กม. 2 มาตรฐาน นักวิชาการแนะตั้งกองทุนเยียวยาเหยื่อ. ประชาไท. https://prachatai.com/journal/2019/12/85459 แต่ประชาชนที่ตกเป็นผู้ต้องหาหรือจำเลยส่วนใหญ่เป็นผู้ยากจนหรือสถานะทางสังคมไม่สูงนัก ดังเช่นการ ‘ทวงคืนผืนป่า’ ของรัฐบาล คสช. ^[33]“8 ปี ทวงคืนผืนป่า กว่า 46,000 คดีชาวบ้านในเขตป่า” ภาคี #saveบางกลอย เผย. (14 มิถุนายน 2565). กรีนนิวส์. https://greennews.agency/?p=29161

ในทางตรงข้าม คดีจำนวนมากที่อยู่ในระบบสร้างแรงจูงใจที่ผลักให้เจ้าหน้าที่คำนึงถึงความเร็วมากกว่าความเป็นธรรม และเอื้อหรือส่งเสริมให้ใช้วิธีการลดหรือเร่งคดีที่ไม่เป็นธรรม เช่น ในชั้นการสอบสวน มีวิธีการที่เรียกว่า ‘เป่าคดี’ เพื่อลดจำนวนคดี โดยเจ้าหน้าที่ตำรวจรับฟังข้อร้องทุกข์ แต่ลงบันทึกการแจ้งความในสมุดส่วนตัว ไม่ใช่ในระบบของสถานีตำรวจ ในขณะที่อัยการเองก็เร่งสั่งฟ้องไปก่อน ไม่ได้ตรวจสอบสำนวนอย่างรอบคอบ ไม่ได้สั่งสอบสวนเพิ่มในกรณีสำนวนอ่อนเกินไปหรือในกรณีที่ไม่ได้แจ้งสิทธิการมีทนาย จนเป็นผลให้ศาลสั่งยกฟ้องในหลายคดี ในชั้นการพิจารณาคดีของศาลชั้นต้น ก็มีข้อวิจารณ์ต่อแนวปฏิบัติใน ‘ห้องเวรชี้’ ว่าเน้นไปที่การตัดสินคดีจำนวนมากให้เสร็จสิ้นได้ในแต่ละวันมากกว่าการรักษาสิทธิของจำเลย อีกทั้งยังการปิดกั้นมิให้บุคคลภายนอก รวมถึงทนายความ เข้าร่วมฟังการพิจารณาคดีของศาล ขัดกับหลักการให้การพิจารณาคดีโดยเปิดเผยอันเป็นหลักสากล^[34]ปกป้อง ศรีสนิท. สิทธิที่จะได้รับการพิจารณาคดีอาญาโดยเปิดเผย. (24 พฤษภาคม 2565). The101.world. https://www.the101.world/the-right-to-a-public-hearing/#_ftn10

สำหรับศาลเองนั้น ก็มีวิธีการเร่งรัดคดีผ่านการตัดสินตามยี่ต๊อกโดยไม่ได้ปรับโทษให้เหมาะสมกับผู้ทำผิดแต่ละคนตามพฤติการณ์และปัจจัยแวดล้อม โดยมีสาเหตุจากการที่กฎหมายเปิดช่องให้ศาลตัดสินโทษในคดีส่วนใหญ่ได้โดยไม่จำต้องสั่งสืบเสาะหาข้อมูลผู้ทำผิดและพยานหลักฐานเพื่อกำหนดโทษ การทำตามยี่ต๊อกยังเป็นตัวเลือกหลักในการดำเนินงาน เพราะการปฏิบัติงานตามจะเป็นไปอย่างราบรื่น โดยมักจะไม่สั่งให้สืบเสาะหาข้อมูลผู้ทำผิด ยกเว้นว่าผู้ทำผิดยื่นคำแถลงประกอบคำรับสารภาพที่จะขอให้รอลงอาญาหรือบรรเทาโทษ จึงจะสั่งให้สืบเสาะตรวจความถูกต้องของข้อมูลในคำแถลงของจำเลย และเมื่อประกอบกับคดีที่ล้นศาลอยู่ ทำให้มีแรงจูงใจตัดสินคดีเร็วขึ้น

แต่ละองค์กรผูกขาดงานกันคนละส่วน

หน่วยงานยุติธรรมของไทยยังทำงานอย่างเป็นเอกเทศ ทำงานเป็นระบบปิด ไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุลจากภายนอก ภายใต้เหตุผลเพื่อความเป็น ‘อิสระ’ จึงสามารถผูกขาดงานของตนเอง สภาพแวดล้อมเช่นนี้จึงเอื้อให้เกิดการทุจริตหรือการแทรกแซงได้ง่ายจากคนในองค์กร โดยเฉพาะจากผู้บังคับบัญชาที่อาจเข้ามาก้าวก่ายความเป็นอิสระและการใช้ดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชาที่เป็นผู้รับผิดชอบสำนวน

ความยุติธรรมไทยมีความบกพร่องตั้งแต่ต้นธารของกระบวนการ นั่นคือชั้นสอบสวนที่เปิดช่องให้เกิดการบิดเบือนพยานหลักฐานได้ โดยทั่วไป ฝ่ายพนักงานสอบสวน (ตำรวจ) ทำหน้าที่รวบรวมพยานหลักฐานเป็นหลักเพียงฝ่ายเดียว ไม่มีหน่วยงานภายนอกกำกับตรวจสอบการทำงานตั้งแต่แรก

งานสอบสวนในไทยยังปราศจากการถ่วงดุลจากหน่วยงานอื่นที่เป็นอิสระจากองค์กรตำรวจ องค์กรหนึ่งที่มีบทบาทน้อยกว่าที่ควรจะเป็นคืออัยการ ซึ่งอัยการบางคนเรียกสำนวนที่เจ้าหน้าที่ตำรวจส่งมาว่าเหมือน ‘นิยายสอบสวน’ เนื่องจากอัยการไม่สามารถทราบได้ว่าพยานหลักฐานที่ตำรวจเสนอมานั้นถูกต้องหรือไม่ และจะรู้ข้อเท็จจริงของคดีเท่าที่ตำรวจเขียนมาในสำนวน และหากจะต้องการสอบสวนเพิ่มก็ต้องสั่งผ่านพนักงานสอบสวนเท่านั้น^[35]สถาบันเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม. (20 กันยายน 2565). วงสัมมนา ยัน ป.วิ อาญาไทยไม่มีปัญหา แต่อัยการสั่งฟ้องตาม ‘นิยายสอบสวน’ ของ ตร. … Continue reading

ในทำนองเดียวกัน การสั่งคดีของอัยการก็ยังมีปัญหา แม้ว่าการสั่งฟ้องคดีจะมีการถ่วงดุลมากกว่างานสอบสวน แต่ก็ยังจำกัดอยู่แค่ในองค์กรสังกัดระบบราชการ ในปัจจุบัน หากอัยการมีความเห็นแย้งพนักงานสอบสวนว่าไม่ควรสั่งฟ้อง สำนวนนั้นจะถูกส่งให้ผู้บัญชาการตำรวจเป็นผู้ทำความเห็น ในกรณีที่ตำรวจยังคงยืนยันว่าต้องสั่งฟ้อง อธิบดีกรมอัยการจะพิจารณาชี้ขาด ซึ่งก็อาจใช้ดุลพินิจในการฟ้องประชาชน หรือไม่ฟ้องเพื่อให้จบคดี และเอื้อผลประโยชน์ให้กับบางคนได้

ในกรณีของศาลนั้นมีชื่อเสียงว่าเป็นองค์กรปิด การทำคำพิพากษาต่างๆ ใช้ระบบการตรวจสอบจากภายในเท่านั้น หลายครั้งจึงขาดความโปร่งใสและเสี่ยงต่อการถูกแทรกแซง รูปแบบการทุจริตหนึ่งที่พบได้ทั่วไปเช่นเดียวกับองค์กรยุติธรรมอื่นคือ การที่ผู้พิพากษาเรียกรับสินบนโดยสัญญาว่าจะ ‘วิ่งเต้น’ ให้ หรือการจ่ายสำนวนโดยเจาะจงไปที่ผู้พิพากษาหรือองค์คณะผู้พิพากษา ซึ่งช่วยให้คาดการณ์ผลลัพธ์ในคำพิพากษาได้^[36]Nitivajra Channel. (15 กันยายน 2565). “เปลี่ยนให้ผ่าน กระบวนการยุติธรรมไทย.” https://www.youtube.com/watch?v=GvGvCFseQ68&t=3s

ประชาชนซึ่งดูจะได้อะไรน้อยมากจากกระบวนการยุติธรรมนี้ ยังต้องจ่ายต้นทุนทางอ้อมให้กระบวนการยุติธรรมที่เน้นใช้โทษอาญาด้วย เพราะรัฐจะให้บริการดำเนินคดีอาญากับความผิดที่กระทบต่อสังคมโดยรวมโดยไม่เก็บค่าใช้จ่ายจากผู้เกี่ยวข้อง ซึ่งใช้งบประมาณเฉลี่ยต่อคดี 1.2 แสนบาทตลอดกระบวนการตั้งแต่การสอบสวนจนถึงการจำคุก แต่หลายคดีสามารถใช้มาตรการอื่นแทนได้ เช่น การลงโทษทางปกครองแทนอาญาสำหรับการกระทำผิดต่อกฎระเบียบของรัฐที่ไม่ร้ายแรง ซึ่งใช้งบประมาณเฉลี่ย 9 หมื่นบาทต่อคดี และการใช้โทษทางแพ่งสำหรับจัดการคดีเอกชนกันเอง จะใช้งบประมาณรัฐเฉลี่ยราว 1.1 หมื่นบาทต่อคดีเท่านั้น^[37]สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. โครงการพัฒนาตัวชี้วัดด้านค่าใช้จ่ายเพื่อส่งเสริมหลักนิติธรรมในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา. … Continue reading

พยายามปฏิรูปหลายเรื่อง แต่ยังแก้ไม่ได้ ไปไม่ถึงราก

ความพยายามปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมมีอยู่ในสังคมไทยมาโดยตลอด โดยสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 หมวดใหญ่ๆ คือ 1) การพยายามลดการใช้โทษอาญา รวมถึงโทษจำคุก เพื่อให้มีการใช้โทษได้อย่างมีสัดส่วนต่อการกระทำผิดมากยิ่งขึ้น 2) การพยายามถ่วงดุลระหว่างหน่วยงานยุติธรรม เพื่อแก้ไขปัญหาระบบอภิบาลให้มีการตรวจสอบกัน และเกิดการดำเนินงานที่โปร่งใส ยุติธรรมมากยิ่งขึ้น 3) การสร้างระบบช่วยเหลือโดยมุ่งหวังจะลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมภายใต้สังคมที่เผชิญความเหลื่อมล้ำรุนแรง ทว่าทั้งสามด้านนี้ ไม่ค่อยได้ผลลัพธ์ดังหวัง หรือในบางครั้งก็ตรงข้ามกับที่ตั้งใจไว้

การพยายามลดการใช้โทษอาญา

การลดโทษอาญาที่พอทำได้ในอดีต คือการบังคับใช้โทษปรับทางปกครองในปี 2540 ซึ่งปรับลักษณะการลงโทษให้เบาลงกว่าการใช้โทษอาญาเล็กน้อย โดยไม่มีการกักขังกรณีไม่มีเงินจ่าย และจะไม่ติดทะเบียนประวัติอาชญากร และเมื่อปี 2565 ก็เริ่มใช้โทษปรับเป็นพินัย แทนโทษอาญาที่มีโทษปรับสถานเดียวได้ แต่ทั้งสองแนวทางนี้ยังคงจำกัดเฉพาะกฎหมายไม่กี่ฉบับ

การใช้โทษอาญากับความผิดส่วนตัวนั้นยังไม่ค่อยคืบหน้า ดังเช่นกรณี พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดอันเกิดจากการใช้เช็ค ที่คณะรัฐมนตรีเคยมีมติเห็นชอบให้ยกเลิกตั้งแต่ ปี 2547 แต่จนกระทั่งปัจจุบันก็ยังเป็นเพียงร่างกฎหมาย

การลดโทษอาญาเฟ้ออีกแนวทางคือการสร้างกระบวนการยุติธรรมทางเลือกให้จัดการคดีได้โดยไม่ต้องนำคดีเข้าสู่ศาล การชะลอฟ้องหรือการเบี่ยงเบนคดีเป็นมาตรการหนึ่งที่ให้อำนาจอัยการสั่งไม่ฟ้องได้ หากเห็นว่าผู้ต้องหามีความผิดจริงแต่ไม่ได้มีเจตนาชั่วร้าย โดยให้ใช้มาตรการคุมประพฤติ ทว่า การปฏิรูปตามแนวทางนี้ก็คืบหน้าเพียงเล็กน้อยในช่วงที่ผ่านมา จากที่เคยออกระเบียบ พ.ศ. 2520 แต่สุดท้ายไม่มีผลบังคับใช้ โดยถูกแย้งว่าไม่มีกฎหมายรับรองและก้าวล่วงอำนาจตุลาการ หลังจากนั้นได้มีความพยายามออกกฎหมายการชะลอฟ้องอีกหลายครั้ง แต่ก็ยังไม่เป็นผล^[38]ณัฏฐาพร การโคกกรวด. การนำมาตรการชะลอการฟ้องมาใช้ในคดียาเสพติด. วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2562.

อีกมาตรการหนึ่งคือ การไกล่เกลี่ยระงับข้อพิพาทระหว่างคู่ขัดแย้งก่อนฟ้องศาล ซึ่งตราเป็นกฎหมายการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 จนถึง พ.ศ. 2565 มีการจัดตั้งศูนย์ไกล่เกลี่ยข้อพิพาททั่วประเทศแล้ว 1,189 ศูนย์ แยกเป็นศูนย์ภาคประชาชน 1,107 แห่ง และศูนย์ภาครัฐ 82 แห่ง^[39]กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ.รายงานประจำปี 2565 แต่การไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางอาญาตามกฎหมายนี้ถูกจำกัดให้ทำได้เฉพาะกับฐานความผิดที่ยอมความได้ คือ ความผิดลหุโทษและความผิดที่มีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปีบางมาตราในประมวลกฎหมายอาญา ทำให้คดีอาญาเข้าสู่การไกล่เกลี่ยก่อนฟ้องน้อย ในปี 2565 มีการไกล่เกลี่ยคดีรวมทั้งสิ้นเพียง 715 คดี คิดเป็นร้อยละ 0.12 ของคดีที่เข้าสู่ศาล

การจะเพิ่มโทษทางเลือกทดแทนโทษจำคุกก็ยังไม่คืบหน้ามากนัก การใช้โทษค่าปรับแทนการจำคุก ยังมีข้อครหาถึงผลารป้องปรามการกระทำผิด สาเหตุหนึ่งคือการที่กฎหมายกำหนดค่าปรับเป็นจำนวนเงินตายตัว ซึ่งเมื่อเวลาผ่านไป มูลค่าที่แท้จริงของค่าปรับลดลงตามอัตราเงินเฟ้อ เช่น ฐานความผิดที่มีโทษปรับไม่เกิน 2 พันบาท ซึ่งกำหนดไว้ในประมวลกฎหมายอาญาตั้งแต่ปี 2499 พอถึงปี 2557 มีมูลค่าแท้จริงเหลือแค่ 200 บาท

รัฐบาลพยายามแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาให้เพิ่มโทษปรับ 10 เท่าสำหรับ 31 มาตราในปี 2558 และอีกกว่า 200 มาตราในปี 2560 ซึ่งเป็นการปรับแบบรายครั้ง แต่ไม่มีการตอบสนองต่อข้อเสนอเชิงระบบที่ให้มีกลไกปรับค่าปรับตามเงินเฟ้อโดยอัตโนมัติ

ทั้งนี้ ระบบค่าปรับคงที่ยังสร้างความเหลื่อมล้ำในด้านการลงโทษโดยผู้มีรายได้น้อยอาจไม่สามารถจ่ายค่าปรับ ทำให้ต้องถูกกักขังแทน ในขณะที่ค่าปรับเดียวกันเป็นเงินเพียงเล็กน้อยสำหรับผู้มีรายได้สูง ทำให้ไม่มีผลป้องปราม จึงมีข้อเสนอให้ใช้ระบบลงโทษปรับตามฐานะทางเศรษฐกิจ (day fines) โดยในระบบโทษปรับตามฐานะนี้ ค่าปรับจะขึ้นอยู่กับรายได้ของผู้ทำผิด ยิ่งมีรายได้สูง ค่าปรับยิ่งสูงเพื่อให้มีผลการป้องปรามใกล้เคียงกันระหว่างคนรวยและคนจน แต่ก็ไม่ได้นำมาใช้ ด้วยเหตุว่าไทยขาดความพร้อมเพราะขาดระบบจัดเก็บข้อมูลรายได้ของประชาชน และที่จริงแล้วไม่มีความจำเป็นที่ต้องนำระบบดังกล่าวมาใช้เพราะในปัจจุบันศาลสามารถใช้ดุลพินิจพิจารณาฐานะของผู้ทำผิดประกอบการลงโทษได้อยู่แล้ว^[40]หนังสือจากสำนักงานกฤษฎีกาถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรี … Continue reading

มาตรการอีกรูปแบบคือการเพิ่มโทษระดับกลางสำหรับความผิดที่ไม่ร้ายแรง เช่น การควบคุมตัวในบ้านกึ่งวิถี การคุมประพฤติแบบค่ายฝึกอบรม การจำคุกในสถานที่อื่นที่ไม่ใช่เรือนจำ ซึ่งจะทำให้มีทางเลือกมากขึ้นจากปัจจุบันที่มีจำกัดแค่ 5 ประเภท (ปรับ ริบทรัพย์ กักขัง จำคุก และประหารชีวิต) แต่การเพิ่มโทษทางเลือกเหล่านี้จะถูกมองว่าเป็นการช่วยเหลือนักการเมืองที่มีคดีอาญาไม่ต้องจำคุก รวมไปถึงมุมมองความเชื่อที่ว่าผู้ต้องโทษจำคุกสมควรรับโทษในเรือนจำ^[41]การสัมภาษณ์ ดร.นัทธี จิตสว่าง อดีตอธิบดีกรมราชทัณฑ์ วันที่ 11 ตุลาคม 2566.

การพยายามถ่วงดุลระหว่างหน่วยงานยุติธรรม

ปัญหาความบิดเบี้ยวในคดีความต่างๆ ทำให้เกิดกระแสการปฏิรูปเป็นระยะ แต่ข้อเสนอหลายประการไม่ค่อยคืบหน้าเพราะหน่วยงานยุติธรรมเห็นแย้งกันและไม่เชื่อใจกันพอที่จะประสานความเห็นต่างกันได้ กล่าวคือมีความไว้วางใจภายในองค์กร และไม่ไว้วางใจองค์กรอื่นอย่างมาก จนมักจะกลายเป็นการปฏิรูปให้ ‘เอกเทศ’ แทนที่จะอิสระจากอำนาจแทรกแซง เพื่อรับผิดรับชอบต่อประชาชน ก็กลายเป็นการอิสระหลุดลอยจากประชาชนเสียเอง

ในด้านการสอบสวน มีข้อเสนอให้ฝ่ายอัยการและฝ่ายปกครองเข้ามากำกับติดตามการสอบสวนคดีตั้งแต่ต้น อย่างน้อยในคดีสำคัญ จากปัจจุบันที่แทบไม่มีบทบาท ซึ่งคาดหวังว่าจะช่วยต้านทานการแทรกแซงจากผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจได้ แต่สุดท้ายก็ไม่มีการออกหรือแก้ไขกฎหมายดังกล่าวเพราะมีแรงคัดค้านหลักจากฝ่ายตำรวจ โดยมองว่าการให้อัยการมา ‘คุม’ งานสอบสวนจะไม่ช่วยลดความบิดเบี้ยวได้ เพราะอัยการก็ร่วมกับตำรวจบางนายบิดเบือนสำนวนและหลักฐานได้เช่นกัน^[42]มติชนออนไลน์, วันที่ 17 ตุลาคม 2560. “5 ปมแย้งอัยการกรองสำนวนตำรวจ ‘รองผบก.กองคดีอาญา’ วิพากษ์ปฏิรูป,” https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_698178 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 1 … Continue reading และอัยการไทยก็ไม่ได้มีความเชี่ยวชาญและทรัพยากรพอที่จะเข้ามาร่วมสอบสวน^[43]การสัมภาษณ์ พันตำรวจเอก ดร.มานะ เผาะช่วย อดีตรองผู้บังคับการตำรวจนครบาล8 วันที่ 6 ธันวาคม 2566 และมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 20 – 26 ตุลาคม 2560. “โล่เงิน … Continue reading ขณะที่อัยการบางท่านเห็นว่าอุปสรรคในการปฏิรูปมาจากแรงคัดค้านของผู้มีอำนาจหรือผู้บังคับบัญชาที่ได้ประโยชน์จากการควบคุมและแทรกแซงงานสอบสวนได้^[44]จากการสัมภาษณ์ ดร.น้ำแท้ มีบุญสล้าง วันที่ 28 กันยายน 2566

อีกข้อเสนอปฏิรูปการสอบสวนมาจากฝ่ายตำรวจเอง แต่ก็พบกับความขัดแย้งกันภายในและไม่ประสบผลสำเร็จเช่นกัน โดยสมาคมพนักงานสอบสวนเสนอให้แยกการบริหารงานสอบสวนเป็นอิสระออกจากงานปรามปรามและงานส่วนอื่น ไม่ให้อยู่ภายใต้ผู้บังคับบัญชาคนเดียวกันเหมือนในปัจจุบัน ขณะที่พนักงานสอบสวนอีกกลุ่มไม่เห็นด้วยและแยกตัวออกมาเป็นจัดตั้งสมาพันธ์พนักงานสอบสวนแห่งชาติ โดยเรียกร้องให้ตั้งหน่วยงานสอบสวนที่แยกออกเป็นอิสระจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ^[45]อารีย์ กิติสุธาธรรม. การสอบสวนกับการอำนวยความยุติธรรม: … Continue reading สุดท้ายก็ต้องหยุดชะงักลงเพราะสำนักงานตำรวจแห่งชาติคัดค้าน โดยอ้างว่าจะก่อให้เกิดปัญหาการบริหารงานในภาพรวมที่ต้องอาศัยการประสานงานระหว่างฝ่ายสอบสวนกับฝ่ายงานอื่น^[46]หนังสือเรื่องร่างพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. …จากสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้าสู่คณะรัฐมนตรี วันที่ 21 สิงหาคม 2561 และ Thai PBS, 13 กันยายน 2563, “เปิด 14 … Continue reading

เหตุที่มาตรการชะลอฟ้องที่มุ่งหวังลดการใช้โทษอาญานั้นดำเนินต่อไม่ได้ก็เนื่องจากการที่มีพื้นที่อำนาจทับซ้อนระหว่างอัยการกับศาล มองว่าการชะลอมีลักษณะก้าวล่วงอำนาจตุลาการ เสมือนเป็นการให้อำนาจพิจารณาตัดสินคดีถูกผิดแก่อัยการตัดสินถูกผิด และอาจเป็นการตัดทอนสิทธิจำเลยที่จะต่อสู้คดีอย่างถึงที่สุดในชั้นศาลด้วย อีกทั้งยังเป็นการเปิดช่องให้เกิดการบิดเบือนความยุติธรรมได้ง่ายขึ้น โดยการแทรกแซงการทำงานของอัยการจากฝ่ายการเมืองหรือผู้มีอำนาจ^[47]มติชนออนไลน์, 26 มีนาคม 2559, “ตุลาการค้าน ร่างพ.ร.บ.ชะลอฟ้อง ประธานศาลฎีกา ยื่นหนังสือห่วงใย ถึง”พรเพชร”,” https://www.matichon.co.th/local/crime/news_84930 (เข้าถึงเมื่อวันที่ 8 … Continue reading

ความเปลี่ยนแปลงที่ผ่านมาของอัยการในฐานะองค์กรยิ่งทำให้ขาดความยึดโยงกับองค์กรหรืออำนาจอื่น โดยเฉพาะอำนาจการเมืองที่มีตัวแทนจากการเลือกตั้ง แต่เดิม อัยการมีฐานะเป็นกรมอัยการสังกัดกับกระทรวงมหาดไทย โดยมีแนวคิดคืออัยการนั้นเป็นหนึ่งในหน่วยงานรัฐที่ทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายผ่านการฟ้องร้อง จึงต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลในฐานะแขนขาหนึ่งของฝ่ายบริหาร ทว่าภายหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2534 มีความพยายามผลักดันจากภายในอัยการเองที่ต้องการให้อัยการมีฐานะทัดเทียมองค์กรตุลาการ^[48]ผู้จัดการออนไลน์. (28 พฤษภาคม 2558). แนวทางการปฏิรูปสำนักงานอัยการสูงสุด.  https://mgronline.com/daily/detail/9570000059449 . ทำให้คณะรัฐประหารออกประกาศให้อัยการเป็นหน่วยงานอิสระ และก่อตั้งสำนักงานอัยการสูงสุด ซึ่งขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีคนเดียวเท่านั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 และ 2560 ซึ่งเป็นผลจากการรัฐประหารอีกเช่นกัน อัยการก็กลายเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญและองค์กรตามรัฐธรรมนูญตามลำดับ มีอิสระจากฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง แม้ว่าการแต่งตั้งอัยการสูงสุดยังต้องได้รับมติเห็นชอบจากวุฒิสภา แต่ผู้เสนอชื่อก็ยังเป็น ก.อ. ที่กรรมการส่วนใหญ่มีแต่อัยการด้วยกันเอง

สถานการณ์ของศาลก็ไม่ต่างกันมากนัก ตุลาการไทยให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระของตนเองมากจนทำให้ขาดการยึดโยงและความรับผิดชอบ เคยมีข้อเสนอในร่างรัฐธรรมนูญฉบับบวรศักดิ์ อุวรรณโณให้ ก.ต. ต้องมีสัดส่วนคนนอกอย่างน้อยหนึ่งในสามของกรรมการที่เป็นผู้พิพากษา และให้ผู้ถูก ก.ต. ตัดสินลงโทษทางวินัยสามารถอุทธรณ์ต่อศาลฎีกาได้ แต่ก็ต้องเจอกับผู้พิพากษาที่ล่ารายชื่อกันคัดค้าน โดยอ้างว่าจะกระทบต่อความเป็นอิสระของศาลและลดทอนอำนาจของ ก.ต. ในการกำกับวินัยของผู้พิพากษาด้วยกันเอง^[49]ผู้จัดการออนไลน์. (12 กรกฎาคม 2558). ผู้พิพากษายื่นจม.เปิดผนึกวันนี้ ค้านคนนอกนั่ง ก.ต. การเมืองล้วง. https://mgronline.com/daily/detail/9580000078833

การสร้างระบบช่วยเหลือ ลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงความยุติธรรม

สำหรับการช่วยค่าใช้จ่ายในการต่อสู้คดี มีการจัดตั้ง ‘กองทุนยุติธรรม’ ซึ่งมีหน้าที่เข้ามาช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย แต่ที่ผ่านมาก็ยังประสบปัญหาการให้ความช่วยเหลือที่ไม่ครอบคลุมโดยการตีความระเบียบข้อบังคับเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีบางประเภทเข้าไม่ถึง โดยเฉพาะคดีที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือความสงบเรียบร้อย ที่เปิดช่องให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจในการปฏิเสธที่จะช่วยเหลือในคดีที่มีโทษสูงหรือเกี่ยวข้องกับความมั่นคงของรัฐ จากการสำรวจคำร้องขอความช่วยเหลือที่ไม่ได้รับการอนุมัติ 119 คำขอ พบว่า 86 คำขอ (72.3%) ถูกปฏิเสธเพราะเหตุผลดังกล่าว นอกจากนี้ กองทุนยุติธรรมยังมีหลักเกณฑ์จะไม่ช่วยผู้ต้องหาหรือจำเลยที่มีความเสี่ยงหลบหนีสูง แต่กลับขาดการประเมินความเสี่ยงที่น่าเชื่อถือ ทำให้ช่วยเหลือผู้ต้องหาได้ไม่มากเท่าที่ควร^[50]สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. รายงานฉบับสมบูรณ์ (Final Report) … Continue reading

สำหรับการเข้าถึงทนายความช่วยเหลือ ได้มีการปรับเพิ่มค่าตอบแทนเพื่อสร้างแรงจูงใจดึงดูดทนายเข้ามาให้บริการมากขึ้น เช่น ในปี 2562 มีการเปลี่ยนระบบค่าตอบแทนของทนายความอาสาในชั้นสอบสวนเป็น 1,000 บาทต่อวันจากเดิมที่ให้เป็นรายครั้ง^[51]ระเบียบกระทรวงยุติธรรมว่าด้วยการจ่ายเงินรางวัลและค่าใช้จ่ายแก่ทนายความที่รัฐจัดหาให้ผู้ต้องหาในคดีอาญา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2562. และปรับค่าตอบแทนของทนายความอาสาที่ให้คำปรึกษากฎหมายจาก 600 บาทเป็น 1,000 บาทต่อวัน^[52]ระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุด ว่าด้วยค่าตอบแทนและค่าพาหนะสำหรับทนายความอาสา และทนายความอาสาอาวุโสในการช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน พ.ศ. 2562.

ทว่ายังไม่มีการปรับปรุงเชิงระบบอย่างจริงจัง เช่นข้อเสนอถ่ายโอนภารกิจการจัดหาทนายความช่วยเหลือในคดีอาญาทุกชั้นไปให้สภาทนายความเป็นผู้ดูแล เพื่อบูรณาการระบบ แต่ก็ยังไม่มีการดำเนินการใดๆ^[53]สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม. (2559). การปฏิรูปทนายความอาสา ทนายความขอแรง และที่ปรึกษากฎหมายของเด็กหรือเยาวชน … Continue reading หรือข้อเสนอจัดตั้งองค์กรทนายสาธารณะ (public defender) ขึ้นทำหน้าที่ให้ช่วยเหลือจำเลยรายได้น้อยตลอดกระบวนการตั้งแต่ชั้นสอบสวนไปจนถึงชั้นพิจารณาคดี แต่ยังไม่ได้รับการตอบสนองจากฝ่ายนโยบาย รวมถึงยังถูกคัดค้านจากหน่วยงานรัฐ สำนักงานอัยการสูงสุด สำนักงานศาลยุติธรรม และกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพที่เห็นร่วมกันว่าจะเป็นการจัดตั้งองค์กรที่ซ้ำซ้อนกับกลไกความช่วยเหลืออื่นที่มีอยู่แล้วและเห็นว่าการเพิ่มค่าตอบแทนทนายความเป็นเรื่องสำคัญกว่า^[54]สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2565). รายงานผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงานผลการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจาก … Continue reading

ในภาพรวมจะเห็นได้ว่าข้อเสนอที่พอจะขยับได้นั้น เป็นข้อเสนอที่ปรับเล็กหรือทำเป็นครั้งไป โดยเฉพาะการปรับแก้เรื่องที่อยู่ภายใต้อำนาจที่แยกส่วนกัน แต่หากมีประเด็นการทับซ้อนของอำนาจระหว่างหน่วยงานเกิดขึ้นแล้วก็จะเกิดการปฏิรูปได้ยาก สิ่งที่ปรับแก้ได้จึงเป็นการเปลี่ยนในลักษณะวางทับไปบนฐานคิดเดิม (layering) แต่การเปลี่ยนแปลงเชิงระบบที่เรียกหานั้น จะต้องถูกรองรับด้วยการเปลี่ยนฐานคิด (logic shift) ซึ่งต้องปรับโดยเข้าใจทั้งแรงจูงใจ แนวปฏิบัติ โครงสร้างระบบอภิบาล ตลอดจนวิธีคิดในสังคมในฐานะรากของปัญหาและข้อจำกัดในการเปลี่ยนแปลง

ระบบสร้างแรงจูงใจเร่งงานให้จบ-ตอบโจทย์ผู้ใหญ่

จากภาพรวมสถานการณ์ที่เกิดขึ้น สามารถกล่าวได้ว่ากระบวนการยุติธรรมของไทยกำลังอยู่ภายใต้แรงจูงใจของผู้ดำเนินงานที่ต้องการเติบโตในหน้าที่การงานได้โดยปลอดภัย ซึ่งอาศัย 2 องค์ประกอบ คือ การตอบโจทย์การทำงานให้จบตามที่ได้รับมอบหมายได้โดยไม่ถูกร้องเรียนหรือมีข้อครหา และการตอบสนองคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่สามารถให้คุณให้โทษกับผู้ปฏิบัติงานได้โดยตรง ด้วยคดีที่ล้นระบบอยู่ในปัจจุบันเป็นตัวเร่งให้เห็นแนวโน้มดังกล่าวนี้ชัดเจนยิ่งขึ้น จากการเลือกดำเนินการบางอย่างและไม่ดำเนินการบางอย่าง

จากการปฏิบัติงานดังที่ได้อธิบายไปข้างต้น ทำให้เห็นว่าเจ้าหน้าที่เน้นการดำเนินงานให้สะดวกที่สุดมากกว่าความเป็นธรรมหรือการทำความจริงให้ปรากฏ ไม่ว่าจะเป็นตำรวจ อัยการ หรือศาล ล้วนมีแนวทางการลดเวลาทำคดีลงอย่างไม่เป็นทางการ ซึ่งแนวทางเหล่านั้นอาจจะตอบโจทย์ตัวชี้วัดด้านปริมาณการดำเนินงาน แต่ไม่อาจตอบโจทย์ความเป็นธรรมได้เลย ทั้งการไม่ลงบันทึกแจ้งความในระบบ การเร่งทำคดีจนไม่รัดกุม การสั่งฟ้องไปก่อนแม้ว่าจะไม่แน่ใจในหลักฐาน ตลอดจนการบีบให้สารภาพในห้องเวรชี้

ภายใต้ความเร่งรีบนี้ ยิ่งทำให้ทางเลือกเดิมหรือแนวปฏิบัติที่ทุกคนทำมาก่อนเป็นทางเลือกต้นทุนต่ำ ปลอดภัย ถูกตั้งคำถามน้อย ไม่ต้องเสียเวลาชี้แจง จึงมักจะดำเนินงานไปตามระบบที่เคยเป็น โดยไม่ได้ย้อนมองผลลัพธ์มากนัก อาทิ การสั่งฟ้องไปก่อนแม้จะไม่แน่ใจในพยานหลักฐาน เพื่อช่วยลดโอกาสการถูกแย้งโดยตำรวจหรือการให้อธิบดีกรมอัยการต้องเข้ามาพิจารณาชี้ขาด การพิจารณาคดีของศาลนั้นก็มักจะรักษา ‘ความเป็นกลาง’ ท่ามกลางการต่อสู้คดีที่ไม่เท่าเทียม ตลอดจนการตัดสินไปตาม ‘ยี่ต๊อก’ ก็เป็นการทำงานไปตามบรรทัดฐาน ลดโอกาสถูกสอบวินัย

การจะดำเนินเรื่องใดอย่างเอาจริงเอาจังนั้น จึงต้องการ ‘แรงกระตุ้น’ ให้ออกจากการทำงานแบบปกติ สำหรับรัฐบาล แรงกระตุ้นนี้คือการจับตามองที่ใกล้ชิดผ่านการใช้กระบวนการยุติธรรมตอบสนอง ‘คดีนโยบาย’ โดยมีประวัติสำคัญคือ การทำสงครามยาเสพติดที่ดำเนินคดีรุนแรง กระทั่งฆ่าตัดตอนจนมีผู้เสียชีวิตมากถึง 1.3 พันรายจากการปราบปรามโดยไม่มีผู้รับผิด และการทวงคืนผืนป่าที่ดำเนินคดีไปมากถึง 46,000 คดีในระยะเวลา 8 ปี และสำหรับแง่มุมที่ประชาชนเห็นนั้น ก็คือการที่กระบวนการยุติธรรมจะดำเนินงานอย่างขยันขันแข็งได้ก็ต่อเมื่อคดีนั้นกลายเป็นข่าวดังและเป็นที่จับตาของสังคม

แรงจูงใจอีกอย่างคือการตอบสนองต่อผลประโยชน์ส่วนตนที่อาจเรียกรับได้ระหว่างทางโดยอาศัยการทำงานที่เป็นระบบปิด ผูกขาดงานเป็นส่วนๆ ทำให้เกิดการตรวจสอบได้ยาก ในการแลกรับผลประโยชน์กับการตัดแต่งหลักฐาน วิ่งเต้นล้มคดี ใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้อง ตลอดจนการตัดสินคดีหรือล็อกตัวผู้ตัดสิน

แรงจูงใจเหล่านี้เป็นปัญหาตัวการ-ตัวแทน (principal-agent problem) ที่ตัวแทนมีข้อมูลเหนือกว่าตัวการ และสามารถดำเนินงานเพื่อตอบสนองต่อแรงจูงใจของตนเองได้ดี อย่างไรก็ตาม หากเรามองตัวการเป็นผู้ปฏิบัติงานในกระบวนการยุติธรรม ก็จะเห็นว่าพวกเขาตอบสนองต่อผู้บังคับบัญชาได้ค่อนข้างดี หมายความว่าการไหลเวียนของข้อมูลและการติดตามตรวจสอบการทำงานค่อนข้างเป็นเนื้อเดียวกันในแต่ละองค์กร แต่ปัญหาที่สำคัญกว่าคือการไม่มีช่องทางยึดโยงระหว่างหน่วยงานยุติธรรมกับประชาชนที่ควรจะเป็นตัวการสูงสุดในเส้นทางคำสั่งนี้

ในการออกแบบองค์กรอิสระโดยทั่วไปนั้น จะมีข้อแลกได้แลกเสียกันคือความเป็นอิสระเพื่อรักษาหลักการทำงานกับความรับผิดชอบต่อประชาชน เช่น การแยกธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นอิสระ เป็นไปเพราะรัฐบาลมีแนวโน้มใช้นโยบายการเงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจมากกว่าที่ให้คำสัญญาไว้ ซึ่งในระยะยาวจะทำให้เสียความเชื่อมั่นในค่าเงิน และเกิดปัญหาต่อเสถียรภาพทางการเงินได้ จึงต้องแยกออกเพื่อให้ดำเนินงานโดยยังรักษาหลักการใหญ่ไว้ได้ ซึ่งสามารถวางการทำงานไว้บนหลักวิชาการและข้อมูลมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน กล่าวคือการเป็นอิสระจากอำนาจ เพื่อให้ตอบสนองประชาชนได้มากขึ้น

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมกลายเป็นการสร้างความเป็นอิสระจากความรับผิดชอบต่อประชาชนเสียมากกว่า ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็น ‘ระบบอภิบาลแบบปิด’ ทั้งในระดับภาพรวมที่กระบวนการยุติธรรมถูกปฏิรูปในนามความเป็นอิสระ จนไม่มีจุดยึดโยงกับประชาชน การปิดกั้นการตรวจสอบระหว่างกันขององค์กรยุติธรรม ซึ่งทั้งหมดนี้ทำให้สายบังคับบัญชามีความชัดเจนจนเป็นการทำงานตามระบบเพื่อตอบสนองคำสั่ง

ระบบการปราบปรามทุจริตเป็นตัวแสดงที่ชัดเจนมากของความเป็นอิสระจากความรับผิดชอบ เนื่องจากการทุจริตนั้นเกิดจากคนในระบบใช้ดุลพินิจและช่องว่างในการเรียกรับผลประโยชน์ แต่วลีเด่นที่ถูกใช้ในหลายเหตุการณ์คือการ ‘ตัดนิ้วร้าย’ ออกจากองค์กรด้วยคนในองค์กรกันเอง สำหรับหน่วยงานศาลและอัยการ องค์ประกอบของกรรมการสอบสวนเป็นคนในองค์กรทั้งหมด และกรรมการพิจารณาลงโทษ (คณะกรรมการอัยการ และคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม ตามลำดับ) เป็นคนในเกือบทั้งหมด โดยมีพื้นที่ให้ผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกเพียง 2-3 คนจากทั้งหมด 15 คน

ระบบการตรวจสอบของตำรวจนั้นจะมีการเปิดให้องค์กรอื่นเข้าร่วมพิจารณามากกว่า อย่างไรก็ดี ในกรรมการสอบสวนนั้นทุกคนยังต้องมีตำแหน่งเป็นข้าราชการประจำอยู่ แล้วถ้าหากพบความผิด ตำรวจชั้นผู้ใหญ่ก็จะตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อพิจารณาลงโทษโดยที่สมาชิกนั้นเป็นตำรวจทั้งหมดอีกเช่นกัน

ทั้งนี้ ตำรวจมีการเปิดช่องทางให้ประชาชนร้องเรียนผ่านคณะกรรมการพิจารณาเรื่องร้องเรียนตำรวจ (ก.ร.ตร.) โดยมีสัดส่วนกรรมการที่ไม่ได้มาจากการคัดเลือกกันเองของตำรวจจำนวนหกคนจากกรรมการทั้งหมด 10 คน อย่างไรก็ดี คำวินิจฉัยของ ก.ร.ตร. ไม่ได้มีสภาพบังคับให้ผู้บังคับบัญชาต้องลงโทษ อีกทั้ง แม้จะมีความพยายามในการเล่นบทบาทเชิงรุกด้วยการสืบสวนกรณีใหญ่บ้าง แต่การทำงานส่วนใหญ่ของ ก.ร.ตร. ที่ผ่านมาก็ยังจำกัดอยู่แค่เรื่องที่ประชาชนร้องเรียนเข้ามา ซึ่งมักเป็นการผิดวินัยหรือการทุจริตขนาดเล็ก^[55]ไทยโพสต์. (8 ตุลาคม 2566). กรรมการรับเรื่องร้องเรียนตำรวจ กับดาบในมือ ตรวจสอบสีกากี. https://www.thaipost.net/articles-news/462601/ .

ระบบอภิบาลแบบปิดนี้ยังมีลักษณะเป็น ‘ไซโล’ แบบราชการอย่างเต็มที่ และพยายามรักษาพื้นที่ไม่ก้าวก่ายหรือไม่ให้ใครก้าวก่ายกัน ดังที่เห็นจากความล้มเหลวในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมข้างต้น ซึ่งยิ่งเป็นการเพิ่มอำนาจเบ็ดเสร็จของแต่ละหน่วยงาน ในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรม จึงทำให้สามารถใช้ดุลพินิจได้ง่ายยิ่งขึ้น

เมื่อแต่ละหน่วยงานทำงานเป็นแท่ง ทำงานกันเอง-ประเมินกันเอง การบังคับบัญชาแนวดิ่งจึงยิ่งมีความสำคัญ และทำให้การไต่เต้าและการทำตามคำสั่งผู้บังคับบัญชายิ่งได้ประโยชน์ จึงเห็นว่าผู้บังคับบัญชามีอำนาจในการสั่งแก้ไขสำนวนคดี และมีอิทธิพลในการดำเนินคดีขั้นตอนต่างๆ ได้มาก นอกจากนี้ ระบบความก้าวหน้าตามอาวุโส ที่มุ่งเน้นจะทำให้ลดการใช้ดุลพินิจในการเลื่อนขั้นและป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองและการครองตนในธรรมที่ช่วยให้พ้นอคติความลำเอียง ก็มีข้อเสียที่ทำให้ผู้ปฏิบัติงานพยายามเลือกทางเสี่ยงต่ำ ไม่ให้ชื่อเสียงเสียหาย เพื่อประคองตัวให้ไปสู่ตำแหน่งสูงได้ มากกว่าการทำผลงานสร้างความยุติธรรมให้เป็นที่ประจักษ์

จารีต-วัฒนธรรมเก่า ฉุดรั้งการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม

ปัญหาในกระบวนการยุติธรรม จากอาการปัญหา ความล้มเหลวในการปฏิรูป แรงจูงใจ และระบบอภิบาล มีรากฐานปัญหาจากแนวคิด ความเชื่อ และวิถีปฏิบัติของรัฐและสังคมไทยมายาวนาน เนื่องจากการปกครองของไทยเป็นแบบ ‘การปกครองด้วยกฎหมาย’ (rule by law) มาต่อเนื่องโดยไม่เคยถูกชำระ แตกต่างจากบริบทประเทศอื่นที่มีการตั้งคำถามต่อผู้ถืออำนาจรัฐ

จารีต ‘ให้รัฐเป็นใหญ่’ ‘ให้คนดีปกครองบ้านเมือง’ ตลอดจนความเชื่อทางศาสนาในการสั่งสมบุญบารมีและการเห็นคนไม่เท่ากันด้วยบุญกรรมเก่า เป็นสิ่งหล่อเลี้ยงให้กระบวนการยุติธรรมของไทยยังคงดำรงอยู่ได้ด้วยวิธีคิดปฏิบัติแบบเดิมมาจนปัจจุบัน

จารีต ‘ให้รัฐเป็นใหญ่’ หรือที่เรียกว่า ‘นิติรัฐอภิสิทธิ์’ เป็นหลักกฎหมายที่อนุญาตให้รัฐใช้อำนาจละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเพื่อปกป้อง ‘ผลประโยชน์และความมั่นคงของรัฐ’ โดยการออกกฎหมายที่มีบทลงโทษรุนแรงเกินสัดส่วนความผิด การให้กลไกของรัฐใช้อำนาจได้เต็มที่ ตลอดจนการยอมรับสภาวะยกเว้นการใช้ระบบกฎหมายปกติทั้งระบบอย่างเช่นการปกครองภายใต้คณะรัฐประหาร^[56]ธงชัย วินิจจะกูล.นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของ Rule by Law แบบไทย. ปาฐกกาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 17. คณะเศรษฐศาสตร์ … Continue reading ทั้งนี้การรักษา ‘ผลประโยชน์และความมั่นคงของรัฐ’ ยังมีความหมายที่ลื่นไหลและขยายขอบเขตได้ตามบริบทตั้งแต่การต่อสู้คอมมิวนิสต์ การปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ การปราบยาเสพติด หรือแม้แต่การทวงคืนผืนป่า

จารีตปกครองนี้ยังสร้างวัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิดให้แก่รัฐและเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ต้องรับผิดจากปฏิบัติการที่ทำไปเพื่อ ‘ผลประโยชน์และความมั่นคงของรัฐ’ โดยอาจมีการบิดเบือนการดำเนินคดีหรือการวางเฉยให้คดีหายไปเพื่อรักษาความชอบธรรมในการใช้อำนาจของรัฐต่อไปดังเช่นที่มีการตั้งข้อสงสัยถึงความล่าช้าในการสอบสวนการฆ่าตัดตอนในระหว่างการปราบปรามยาเสพติด

จารีต ‘ให้คนดีปกครองบ้านเมือง’ หรือที่เรียกว่า ‘ราชนิติธรรม’ เป็นหลักที่เชื่อว่าความยุติธรรมจะบังเกิดได้เมื่อคนดีมีศีลธรรมสูงส่งได้ปกครองบ้านเมือง เพราะเป็นผู้ที่เข้าใจความยุติธรรมได้อย่างแท้จริงและสามารถบังคับใช้กฎหมายได้อย่างเป็นธรรม โดยตามจารีตนี้ความยุติธรรมไม่ได้เท่ากับตัวบทกฎหมายเสมอไป บางครั้งกฎหมายก็มีบทบัญญัติที่ไม่ยุติธรรม การเข้าถึงความยุติธรรมจึงต้องกลับไปยึดโยงกับธรรมเนียมประเพณีเดิมของสังคมอันเป็นแหล่งที่มาของความยุติธรรม ได้แก่ หลักธรรมศาสนาพุทธ และหลักการปกครองแผ่นดินโดยธรรมของสถาบันกษัตริย์

ผู้ที่จะเข้าถึงหลักของความยุติธรรมตามจารีตนี้ได้จะต้องเป็นผู้ที่มีคุณธรรมสูงส่งและสั่งสมบุญบารมีมามาก ในอีกทางหนึ่ง จึงใช้อธิบายได้ด้วยว่าผู้ที่ถืออำนาจรัฐได้นั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีบุญบารมีเดิมมามาก จึงมีวาสนาถึงพร้อมเป็นผู้ปกครองบ้านเมืองในปัจจุบัน อีกนัยหนึ่งแปลว่า ประชาชนส่วนใหญ่ที่ถูกปกครองนั้นคือคนที่มีบุญบารมีน้อยและควรปฏิบัติตามที่ผู้มีอำนาจบอก จารีตนี้จึงไม่ได้ให้ความสำคัญกับกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างฉ้อฉล แตกต่างจากหลักนิติธรรมที่เน้นการคุ้มครองสิทธิพื้นฐานของคนจากการละเมิดโดยรัฐ

ด้วยแนวคิดดังกล่าวยังทำให้ความช่วยเหลือเพื่อลดความเหลื่อมล้ำหรือทำให้ทุกคนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้อย่างเท่าเทียมจึงกลายเป็นเรื่องรอง โดยมองว่าเป็นเรื่องบุญกรรมส่วนตัวและยังมีทัศนคติว่า “จำเลยต้องช่วยตัวเอง”^[57]ดร.ศุภกิจ แย้มประชา. (2565). การทำความเข้าใจวัฒนธรรมการกำหนดโทษอาญาของผู้พิพากษาไทย.

แนวคิดเหล่านี้เรียกได้ว่าเป็นขั้วตรงข้ามกับหลักนิติธรรม (rule of law) ซึ่งหมายถึงการวางกฎเกณฑ์ให้กฎหมาย เกิดจากความต้องการจำกัดอำนาจของผู้ที่ถืออำนาจรัฐ (ในอดีตคือกษัตริย์) ให้ไม่สามารถออกคำสั่งอย่างไรก็ได้ แต่กฎหมายจะกำหนดขอบเขตไว้ว่าจะใช้ได้มากเพียงใด ซึ่งมีรากมาจากการที่มองว่าผู้ถืออำนาจรัฐนั้นมีอำนาจมากจนเกินไปและสามารถใช้อำนาจอย่างไรก็ได้ ซึ่งสร้างความไม่แน่นอนให้กับประชาชน ขุนนาง หรือธุรกิจ และจัดการวางระบบเพื่อให้ทุกคนได้รับความเป็นธรรมต่อหน้ากฎหมาย

นอกจากนี้ ปัจจัยสำคัญอีกประการที่หล่อเลี้ยงจารีตดั้งเดิมคือการเรียนการสอนนิติศาสตร์ที่ผลิตนักกฎหมายที่พร้อมทำงานไปตามระบบกฎหมายที่เป็นอยู่ เป็นนักเทคนิคที่ท่องจำตัวบทกฎหมายและคำพิพากษาก่อนหน้าได้เก่งหรือที่เรียกว่า ‘ตู้ฎีกาเคลื่อนที่’ โดยไม่มีสำนึกในภารกิจการปกป้องสิทธิเสรีภาพของคน ไม่ตั้งคำถามถึงความบิดเบี้ยวออกจากหลักนิติธรรม^[58]มุนินทร์ พงศาปาน. รื้อการเรียนการสอนนิติศาสตร์ไทย เปลี่ยน ‘นักกฎหมายใบ้’ ให้เป็น ‘ผู้พิทักษ์สิทธิประชาชน’. The101.world. 2565, https://www.the101.world/legal-education-reform … Continue reading

การเรียนการสอนลักษณะนี้เริ่มต้นขึ้นพร้อมกับการปรับปรุงระบบกฎหมายในยุคอาณานิคม และหลังจากนั้นก็แทบไม่มีการเปลี่ยนแปลง^[59]ธงชัย วินิจจะกูล. เปลี่ยนให้ผ่านนิติอธรรม เปลี่ยนให้ผ่านกระบวนการยุติธรรมไทย. ปาฐกถาพิเศษงานเสวนาวิชาการสถาบันนิติวัชร์ … Continue reading ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากอิทธิพลของการเรียนไปเพื่อสอบเนติบัณฑิตและผู้พิพากษาซึ่งวัดความจำและการตีความกฎหมายตามตัวอักษรมากกว่าการโต้แย้งเชิงเหตุผล^[60]สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ.ข้อเสนอการปฏิรูปการศึกษานิติศาสตร์แห่งชาติเบื้องต้น: ถอดรื้อการเรียนกฎหมายแบบ ‘เนติบัณฑิตไทย’ . The101.world. 2565, … Continue reading

ต้องปรับสมดุลอำนาจใหม่ ให้กฎหมายดูแลประชาชน

โจทย์การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไม่ใช่แค่คิดหามาตรการทางเลือกเป็นส่วนๆ แต่ต้องไปให้ถึงการเปลี่ยนผ่านไปสู่สังคมการเมืองที่ยึดหลักนิติธรรม ไม่ยอมให้รัฐใช้อำนาจบาตรใหญ่ ไม่ยอมให้มีการละเมิดสิทธิพื้นฐาน โดยแนวทางการปฏิรูปนี้จะต้องเน้นไปที่ระบบการทำงาน โดยเข้าใจว่าจะต้องจำกัดจารีตและระบบการทำงานแบบปิด และทำต่อเนื่องให้เกิดจารีตใหม่ในสังคม

สร้างกระบวนการยุติธรรมแบบเปิด ให้ประชาชนมีส่วนร่วม

สิ่งสำคัญที่จะช่วยเป็นข้อต่อระหว่างรัฐกับประชาชนได้ในปัญหาตัวการ-ตัวแทน คือการเพิ่มระบบข้อมูลข่าวสารให้ชัดเจน เพื่อให้ผู้ที่สนใจสามารถติดตาม วิเคราะห์ และสื่อสารประเด็นกับสาธารณะได้อย่างชัดเจน ทันการณ์มากยิ่งขึ้น

กระบวนการยุติธรรมซึ่งปิดอยู่นี้ ควรจะต้องทำให้กลายเป็นกระบวนการยุติธรรมแบบเปิด (open judicial system) เหมือนที่รณรงค์ให้ทำรัฐบาลแบบเปิด โดยในลำดับแรกคือการเริ่มเปิดเผยแนวปฏิบัติภายในองค์กรต่างๆ ให้เป็นที่รับรู้ของสาธารณะ เพื่อที่จะได้วิพากษ์วิจารณ์กันได้ว่าแนวปฏิบัติที่ทำนั้นเหมาะสมต่อสังคมแล้วหรือไม่ อย่างไร ดังเช่น ยี่ต๊อก ที่แต่ละศาลมีแนวทางตัดสินของตนเอง ควรเปิดให้เห็นโดยทั่วกันและเกิดการศึกษาเปรียบเทียบได้ ทั้งในมิติความรุนแรงของการใช้โทษแต่ละแห่ง และความเหลื่อมล้ำระหว่างศาล

นอกจากนี้ การเปิดคำพิพากษาตัวเต็มเมื่อสิ้นสุดคดียังจะสร้างคุณูปการอย่างมากต่อการศึกษาแนวทางการตัดสินและการดำเนินงานในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งสามารถเห็นมิติความเหลื่อมล้ำระหว่างศาลได้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น

สิ่งเหล่านี้ไม่ได้แปลว่าเมื่อมีความผิดพลาด หรือความไม่เข้ากันของข้อมูลแล้วจะต้องอยู่อย่างนั้นตลอดไป เนื่องจากเมื่อแต่ละหน่วยงานรู้แล้วว่าจะต้องเปิดเผยข้อมูล ก็จะต้องมีการปรับปรุงเพื่อให้เป็นเนื้อเดียวกันมากยิ่งขึ้น และช่วยทำให้ความเหลื่อมล้ำลดลงไป

การเปิดเผยแนวปฏิบัติและคำพิพากษาเมื่อคดีสิ้นสุดนี้ ไม่ได้เป็นการ ‘ตรวจสอบ-คานอำนาจ’ ระหว่างกระบวนการ ซึ่งเคยเป็นข้อขัดแย้งในการปฏิรูปมาตลอด แน่นอนว่าถ้าหากสามารถเข้าไปถ่วงดุลได้ระหว่างกระบวนการ ก็จะทำให้เกิดการใช้ดุลพินิจโดยรอบคอบมากยิ่งขึ้นซึ่งเป็นการสร้างกลไกความรับผิดรับชอบที่ดี แต่การเปิดเผยแนวปฏิบัติ ‘ก่อน’ กระบวนการ และคำตัดสิน ‘หลัง’ กระบวนการ ก็สามารถสร้างกลไกความรับผิดรับชอบต่อประชาชนได้เช่นกัน

นอกจากนี้ หน่วยงานด้านยุติธรรมควรมีคลังสมองกลางที่ทำหน้าที่รวบรวมข้อมูล ประมวล และเผยแพร่สถานการณ์ความยุติธรรมตลอดกระบวนการ ที่เปิดเผยข้อมูลสถิติและข้อมูลเชิงลึกในด้านการทำงานอย่างต่อเนื่องเป็นระบบ เพื่อให้เห็นว่าการทำงานของแต่ละหน่วยงานยุติธรรมนั้นมีสถานะเป็นอย่างไร สิ่งที่พยายามปรับปรุงประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใด และสามารถชี้เป้าได้เบื้องต้นว่าการทำงานที่ผ่านมาน่าจะมีคอขวดอยู่ที่ใด

สิ่งเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องสร้างภาระงานที่เพิ่มขึ้น หากการทำงานของกระบวนการยุติธรรมสามารถย้ายมาทำงานบนฐานข้อมูล ที่ช่วยอำนวยความสะดวกในการทำงานของผู้ปฏิบัติงานแต่ละขั้นตอน สามารถกรอกและดึงข้อมูลจากภายในระบบเดียวกันเพื่อจัดการงานจากขั้นสอบสวน สั่งฟ้องคดี พิจารณาคดี และการลงโทษได้ต่อเนื่อง สำหรับผู้วิเคราะห์ข้อมูลก็สามารถดึงสถิติของแต่ละขั้นตอนออกมาวิเคราะห์ได้โดยง่าย

ทำระบบอภิบาลให้เน้นผลงานเชิงประจักษ์

การใช้โทษอาญาเป็นหลักในปัจจุบัน มีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการที่ไม่ไว้ใจโทษทางเลือกอื่น ดังที่มีความกังวลว่าการยกเลิกโทษอาญาจะทำให้คนไม่เคารพกฎหมาย จึงไม่ยอมให้ใช้โทษปรับเป็นพินัยแทนโทษจำคุกสถานเบาหรือแม้แต่โทษปรับสถานเดียว ข้อกังวลของเอกชนบางกลุ่มส่งผลให้การพิจารณายกเลิกโทษอาญาในคดีเช็คเด้งทอดยาวออกไป เช่นเดียวกับแรงคัดค้านจากผู้พิพากษาที่ได้ชะลอการออกกฎหมายชะลอฟ้องออกไปอย่างไม่มีกำหนด

ด้วยเหตุนี้ จึงเน้นลงทุนในระบบบังคับใช้อาญาอย่างต่อเนื่องและไม่ค่อยได้พัฒนาระบบอื่นให้ขึ้นมามีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ระดับเดียวกัน แต่การจะทำให้เกิดโทษหลากหลายระดับที่เลือกตามความผิดให้ได้สัดส่วนนั้น จำเป็นจะต้องมั่นใจใน ‘กฎหมาย’ โดยรวม

เพื่อให้หลุดจากวังวนเสพติดโทษอาญา จึงจำเป็นต้องใช้นโยบายและความกล้าหาญในการลงทุนในโทษทางเลือกอย่างมีวิสัยทัศน์ โดยมุ่งเน้นผลลัพธ์ความน่าเชื่อถือระยะยาวที่ไม่แพ้โทษอาญา หมายศาลในคดีแพ่งจะต้องมีสถานะแบบเดียวกันกับหมายศาลในคดีอาญา และการใช้โทษทางเลือกเช่นการคุมประพฤติและการจำคุกในสถานที่อื่นจะต้องได้รับความเชื่อถือแบบเดียวกันกับการจำคุกในเรือนจำ (ซึ่งก็ยังไม่ได้รับความไว้ใจว่าจะปรับเปลี่ยนพฤติกรรมคนได้)

นอกจากนี้ ในระบบอภิบาลเองก็จะต้องปรับวิธีการบริหารจัดการบุคลากร โดยที่เน้นการประเมินที่เชื่อมโยงกับผลงานเชิงประจักษ์ในเชิงคุณภาพ โดยเฉพาะการทำความจริงให้ปรากฏ มากยิ่งขึ้น ไม่ใช่เพียงการทำคดีให้จบได้โดยไม่ถูกร้องเรียน และได้เลื่อนขั้นไปตามอาวุโส แนวทางดังกล่าวจะช่วยให้ความกระตือรือร้นในการทำงานค้นหาความจริงเป็นทางเลือกหลัก (default option) มากขึ้นกว่าเดิม และหากกำหนดตัวชี้วัดโดยยึดโยงกับประชาชนได้มากยิ่งขึ้น ก็จะทำให้แรงจูงใจตลอดสายงานยึดโยงกับประชาชนมากขึ้น ไม่ใช่เพียงผู้บังคับบัญชา ซึ่งจะช่วยคลายความสัมพันธ์แบบจงรักภักดีต่อนายและองค์กร ลดช่องในการทำตามคำสั่งที่มิชอบลงไปด้วย

รื้อสร้างจารีตใหม่ ให้ประชาชนเป็นนายใหญ่ที่มีพลัง

แม้ว่าจารีตจะเป็นปัจจัยที่มีรากมาจากประวัติศาสตร์ แต่ก็ถูกหล่อเลี้ยงไว้ด้วยระบบที่เป็นมรดกจากจารีตให้สามารถดำเนินได้ต่อไป จารีตต่างๆ เองก็สามารถปรับเปลี่ยนได้ถ้าทำงานด้วยวิธีคิดใหม่ มาตรฐานใหม่ อย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานจนทับระบบเดิมไป

สิ่งสำคัญที่ช่วยให้จารีตดำรงอยู่ได้คือ ‘ความเชื่อ’ ว่าระบบดังกล่าวเป็นแนวทางที่ดีที่สุด แต่หากการดำเนินงานตามระบบแรงจูงใจและอภิบาลใหม่นี้สามารถสร้างตัวอย่างและวางมาตรฐานให้ประชาชนเห็นทางเลือกใหม่ได้ ก็จะเป็นจุดเริ่มต้นสู่การเปลี่ยนแปลงใหญ่ในลักษณะเปลี่ยนวิธีคิดของสังคม (logic shift) ซึ่งจะรองรับการเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบบนิติธรรมได้ในอนาคต

ตัวอย่างที่จะสามารถเขย่าความเชื่อเดิมและเปลี่ยนสังคมไปสู่ดุลยภาพใหม่นั้นจะต้องเป็นตัวอย่างการสร้างความยุติธรรมแบบที่สังคมไม่คาดคิดว่าจะสามารถทำได้ การดำเนินงานในคดีใหญ่ เช่น การรื้อคดีเก่าจับคนผิดมาลงโทษ การลงโทษผู้ทำรัฐประหาร หรือการลงโทษผู้มีฐานะร่ำรวยหรือมีอำนาจอิทธิพลมากในระดับชาติ ผสมไปกับการดำเนินงานที่ประชาชนสัมผัสได้ทั่วไปว่าแนวทางกำลังเปลี่ยนแปลง ก็จะช่วยทำให้คนรู้สึกว่ากระบวนการยุติธรรมของไทยกำลังเข้าสู่ยุคใหม่ที่ไม่ยอมให้รัฐใช้อำนาจบาตรใหญ่ ไม่ยอมให้มีการละเมิดสิทธิพื้นฐาน และพยายามสร้างสังคมที่เท่าเทียมที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

สุดท้าย การจะทำให้ระบบกฎหมายไม่ใช่การใช้กฎหมายเพื่อการปกครอง แต่เป็นการใช้กฎหมายเพื่อจำกัดอำนาจรัฐ และอำนวยความเท่าเทียมเป็นธรรมให้กับประชาชน จำเป็นต้องปรับเปลี่ยนตัวเล่นในกระบวนการกฎหมาย ดังนั้น การเรียนการสอนและการสอบนิติศาสตร์จำเป็นต้องได้รับเปลี่ยนแปลงใหม่ โดยเลิกเน้นความสามารถในการท่องจำและการตีความกฎหมายตามตัวอักษรอย่างที่เป็นอยู่ สู่การตั้งคำถามโต้แย้งในเชิงเหตุผล โดยเห็นว่านิติศาสตร์นั้นเป็นองค์ประกอบหนึ่งภายใต้บริบทสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ที่ได้รับอิทธิพลจากปัจจัยรอบข้างเสมอแม้จะพยายามทำให้อิสระก็ตาม ขณะเดียวกัน ก็ต้องพึงระลึกว่าการใช้กฎหมายเองก็สามารถส่งผลกระทบต่อบริบทรอบข้างด้วยเช่นกัน ไม่ใช่เพียงการตัดสินเป็นคดีๆ ดังนั้นจึงต้องใช้กฎหมายเพื่อวางระบบกลไกให้เกิดสมดุลทางอำนาจใหม่ที่มองผลลัพธ์ต่อประชาชนเป็นสำคัญ

---

งานชิ้นนี้เป็นการสังเคราะห์จากรายงานวิเคราะห์นโยบาย Policy Insights 5 ชิ้น ในซีรีส์งานวิจัย ‘การปรับเงื่อนไขเชิงสถาบันเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม’ ดังนี้

• โทษอาญาเฟ้อ: ภาพสะท้อนจารีตปกครองแบบไทยๆ โดย ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์
• ‘คนล้นคุก’: การจองจำในจารีตยุติธรรมแบบไทยๆ โดย ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์
• ความยุติธรรมตกไม่ทั่วฟ้า คนไม่เสมอกันต่อหน้ากฎหมาย โดย รัชพงษ์ แจ่มจิรไชยกุล
• ยุติ-ธรรมอำพราง: ความไม่เป็นธรรมที่ซ่อนในกระบวนการยุติธรรมไทย โดย ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์
• โกงเอง จับเอง นักเลงพอ: การทุจริตในกระบวนการยุติธรรมไทย โดย รัชพงษ์ แจ่มจิรไชยกุล