4 ปีสภาตามสั่ง?: กระบวนการนิติบัญญัติไทยในรัฐบาลประยุทธ์ 2

บทบาทหน้าหลักของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) คือการเป็นตัวแทนของประชาชนเข้าไปทำหน้าที่นิติบัญญัติ ในการนำเสนอ วิจารณ์ ปรับแก้ หรือยกเลิกกฎหมายที่จะกลับมาบังคับใช้กับสังคมอีกทีหนึ่ง แน่นอนว่าเมื่อมองไปที่บทบาทนี้ประชาชนย่อมคาดหวังให้ ส.ส. ที่เลือกเข้าไปนั้นเป็นกระบอกเสียงของประชาชนมากกว่าจะกลายเป็นเบี้ยในเกมของอำนาจ

เมื่อสภาชุดที่แล้วหมดวาระลงไปและสังคมไทยกำลังจะมีการเลือกตั้งใหญ่อีกครั้งหนึ่ง 101 PUB จึงร่วมกับ WeVis จัดทำเว็บไซต์สรุปข้อมูลการทำงานนิติบัญญัติในสภายุคประยุทธ์สอง เพื่อให้ทุกท่านได้ทบทวนภาพรวมกันว่าสภาชุดก่อนมีผลการทำงานเป็นอย่างไร ฝ่ายใดทำงานมากหรือน้อย สภาทำงานร่วมกันภายใต้ความขัดแย้งได้มากเพียงใด 

กระบวนการนิติบัญญัติ ตามรัฐธรรมนูญ 2560

จุดเริ่มต้นของกระบวนการนิติบัญญัติคือ การเสนอร่างกฎหมาย ซึ่งสามารถทำได้โดยคณะรัฐมนตรี (ครม.) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวมถึงการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน โดยมีเงื่อนไขจำนวนการเข้าชื่อแตกต่างกันตามประเภทของกฎหมาย ดังนี้

• ร่างพระราชบัญญัติ เสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 20 คน หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 10,000 คน^[1]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มาตรา 133.
• ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ ณ ขณะนั้น^[2]เพิ่งอ้าง, มาตรา 131.
• ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ ณ ขณะนั้น หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน^[3]เพิ่งอ้าง, มาตรา 256.

เมื่อร่างกฎหมายถูกเสนอเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติแล้ว เจ้าหน้าที่ของสภาจะส่งต่อร่างกฎหมายไปยังที่ประชุมของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎร เพื่อพิจารณาว่าร่างกฎหมายเหล่านั้นเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินที่ไม่ได้มาจาก ครม. จะถูกส่งต่อไปให้นายกรัฐมนตรีรับรองเสียก่อนที่จะพิจารณาในสภาต่อไป

การที่ร่างกฎหมายจะผ่านสภาได้นั้น ก็ขึ้นอยู่กับคะแนนเสียงเห็นชอบในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา หรือการเห็นชอบของทั้งรัฐสภาพร้อมกันแล้วแต่กรณี

• ร่างพระราชบัญญัติ การพิจารณาทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาทั้ง 3 วาระ ใช้คะแนนเสียงเห็นชอบเกินกว่าครึ่งหนึ่งขององค์ประชุม (ใช้คะแนนเสียงข้างมากปกติ คือเกินกว่าครึ่งหนึ่งขององค์ประชุมในตอนนั้น ทั้ง 3 วาระ)
• ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ การพิจารณาในรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาประชุมร่วมกัน) ในวาระแรกใช้เกินกว่าครึ่งหนึ่งขององค์ประชุมของรัฐสภาในขณะนั้น และในวาระที่สามต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบเกินกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งรัฐสภา^[4]เพิ่งอ้าง, มาตรา 132.
• ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม การพิจารณาในรัฐสภา
  • วาระแรกต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ทั้งสองสภา และในจำนวนนั้นต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 1/3 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา
  • วาระที่สอง เกินกว่าครึ่งหนึ่งขององค์ประชุมของรัฐสภาในขณะนั้น
  • วาระที่สาม ใช้วิธีการเหมือนกับในวาระที่หนึ่ง แต่คะแนนเสียงเห็นชอบต้องมาจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นด้วยไม่น้อยกว่า 20% ของจำนวนสมาชิกทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน^[5]เพิ่งอ้าง, มาตรา 256.

เมื่อร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา หรือได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว 5 วันหลังจากนั้นให้นายกรัฐมนตรีต้องนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย ก็ให้ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาต่อไป^[6]เพิ่งอ้าง, มาตรา 81 ประกอบมาตรา 145 และมาตรา 132.

อย่างไรก็ดี พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติและร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หากภายใน 90 วันพระมหากษัตริย์พระราชทานคืนมาให้แก้ไข หรือไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยโดยไม่พระราชทานคืนมาก็ได้ รัฐสภาสามารถนำร่างกฎหมายนั้นมาพิจารณาใหม่ได้ หากรัฐสภายืนยันมติเดิมด้วยคะแนนไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งรัฐสภาแล้ว นายกรัฐมนตรีก็ต้องนำร่างกฎหมายนั้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่ง และหากไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยอีกหลังจากที่นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ ถวายไปแล้ว 30 วัน นายกรัฐมนตรีสามารถนำร่างกฎหมายนั้นประกาศลงราชกิจจานุเบกษาได้เลย

หากร่างกฎหมายที่พระราชทานคืนมา หรือไม่พระราชทานคืนมาภายใน 90 วันแล้วรัฐสภานำมาพิจารณาใหม่แล้วคะแนนเสียงยืนยันมติในรัฐสภาไม่เกิน 2/3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งรัฐสภา ร่างกฎหมายฉบับนั้นก็ตกไป^[7]เพิ่งอ้าง, มาตรา 146.

ในส่วนของร่างรัฐธรรมนูญ วิธีการนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายใช้วิธีการเหมือนร่างพระราชบัญญัติและร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เพียงแต่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต้องรอเวลา 15 วันถึงจะทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายได้^[8]เพิ่งอ้าง, มาตรา 256(8).

4 ปีที่ผ่านมา สภาประยุทธ์ออกกฎหมาย 78 ฉบับ จาก 427 ฉบับ

ในช่วง 4 ปีที่ผ่านมาของสภาประยุทธ์ 2 มีร่างกฎหมายที่ถูกนำเสนอเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติทั้งสิ้น 427 ฉบับ โดยมีร่างกฎหมายที่ตกไปก่อนเข้าสภา 85 ฉบับ ทั้งจากการที่นายกฯ ไม่รับรองเนื่องจากเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน 59 ฉบับ ประธานสภาฯ สั่งจำหน่ายร่างกฎหมายของประชาชน 10 ฉบับ หรือการที่ผู้เสนอขอถอนร่างกฎหมายออกไปเอง 16 ฉบับ

สภาประยุทธ์ 2 ได้พิจารณากฎหมายทั้งหมด 162 ฉบับ โดยมีร่างกฎหมายที่ตกในสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา 45 ฉบับ แบ่งเป็นร่างกฎหมายที่ผู้เสนอขอถอนเองในสภา 1 ฉบับ และร่างกฎหมายที่รัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบ 44 ฉบับ อย่างไรก็ดี ยังมีร่างกฎหมายที่ตกไปด้วยเหตุผลอื่น 4 ฉบับ กล่าวคือ ร่างกฎหมายที่ไม่ผ่านเงื่อนไขการเสนอ 3 ฉบับ และร่างกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยอีก 1 ฉบับ 

นอกจากนี้ ร่างกฎหมายจำนวน 35 ฉบับได้รับการเห็นชอบในวาระแรก แต่ถูกรวมร่างไปพิจารณาร่วมกับร่างกฎหมายหลัก ส่วนที่เหลือเป็นร่างกฎหมายที่ได้รับการเห็นชอบโดยสภา 

ในช่วง 4 ปีนี้ มีการผ่านกฎหมายออกมาใช้จริงจำนวน 78 ฉบับ ประกอบไปด้วยพระราชบัญญัติ 62 ฉบับ, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ, พระราชกำหนด 13 ฉบับ และรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมอีก 1 ฉบับ กว่าร่างกฎหมายร่างหนึ่งจะได้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ต้องใช้เวลาเฉลี่ยมากถึง 310 วันตั้งแต่ผู้เสนอได้เสนอกฎหมายเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติจนถึงวันที่กฎหมายประกาศในราชกิจจานุเบกษา

สภาชุดดังกล่าวไม่อาจพิจารณากฎหมายที่นำเสนอเข้าสู่กระบวนการได้ทั้งหมด โดยยังมีร่างกฎหมายที่ยังค้างในกระบวนการอีกมากถึง 180 ฉบับ ซึ่งร่างกฎหมายเหล่านี้ก็ต้องตกไปหากยุบสภาเกินกว่า 90 วันและรัฐบาลชุดใหม่ไม่ได้หยิบขึ้นมาพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง

สภาผ่านร่างของ ครม. เกือบทุกฉบับ แต่ไม่ผ่านร่างของฝ่ายค้านและประชาชนเลย

ร่างกฎหมายที่ถูกเสนอเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติ 427 ฉบับนั้นมาจาก ส.ส. ฝ่ายค้านมากที่สุดถึง 103 ฉบับ ตามมาด้วยคณะรัฐมนตรี 99 ฉบับ ประชาชน 85 ฉบับ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล 76 ฉบับ ตลอดจน ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลเสนอร่วมกับ ส.ส. ฝ่ายค้าน 61 ฉบับ และไม่สามารถระบุผู้เสนอได้ 3 ฉบับ

ถึงแม้ว่า ส.ส. ฝ่ายค้านจะเสนอร่างกฎหมายมากที่สุด แต่ร่างกฎหมายเหล่านั้นไม่เคยผ่านการพิจารณาของสภา อย่างมากก็ถูกนำไปพิจารณาร่วมกับร่างกฎหมายหลักอื่น ๆ จำนวน 12 ฉบับ^[9]นับเฉพาะร่างกฎหมายที่ถูกรวมไปแล้วออกเป็นกฎหมาย ร่างกฎหมายของฝ่ายค้านยังตกไปเยอะที่สุดด้วย กล่าวคือ 47 จาก 103 ฉบับ ส่วนอีก 44 ฉบับก็ยังค้างอยู่ในกระบวนการและอาจตกไปหลังจากยุบสภา

เช่นเดียวกับร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนที่ถึงแม้ว่าจะเสนอมากถึง 85 ฉบับ แต่ร่างกฎหมายเพียงร่างเดียวที่มีโอกาสได้เป็นกฎหมายคือ พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565 แต่ก็ยังผ่านในฐานะกฎหมายที่โดนรวมไปพิจารณากับร่างอื่นอยู่ดี ทั้งนี้ ร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนต้องตกไปก่อนเข้าสภาจำนวน 24 ฉบับ ไม่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร 2 ฉบับ รัฐสภา 4 ฉบับ และยังค้างอยู่ในกระบวนการนิติบัญญัติมากถึง 54 ฉบับ

ร่างกฎหมายที่ได้ออกเป็นกฎหมายนั้นมีเฉพาะที่เสนอโดย ครม. และส.ส. ฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น แบ่งเป็นกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี 74 ฉบับ และ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล 4 ฉบับ^[10]การออกเป็นกฎหมายในที่นี้นับเฉพาะร่างกฎหมายหลักที่ใช้ในการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา อย่างไรก็ดี กฎหมายเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องใช้เนื้อหาจากผู้เสนอร่างกฎหมายหลักเพียงอย่างเดียว อาจมีเนื้อหาบางส่วนจากฝ่ายอื่นผ่านร่างกฎหมายที่ถูกรวมไปพิจารณาในวาระ 2 ของสภาผู้แทนราษฎรโดยในสภาชุดที่ผ่านมา มีร่างกฎหมายที่โดนรวมไปพิจารณา 35 ฉบับ แบ่งตามผู้เสนอได้ดังนี้

• ครม. 1 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต
• ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล 15 ฉบับ เช่น ร่าง พ.ร.บ. มาตรการป้องกันการกระทำความผิดซ้ำในความผิดอุกฉกรรจ์ที่ใช้ความรุนแรง เสนอโดย ส.ส. พรรคพลังประชารัฐในขณะนั้น ซึ่งถูกนำไปรวมกับร่างที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี
• ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลและ ส.ส. ฝ่ายค้าน 6 ฉบับ เช่น ร่าง พ.ร.บ. กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เสนอโดย ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์, พลังประชารัฐ, ภูมิใจไทย, ก้าวไกล, เสรีรวมไทย, เพื่อไทย, ประชาชาติ ในขณะนั้น
• ส.ส. ฝ่ายค้าน 12 ฉบับ เช่น ร่าง พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย โดย พรรคประชาชาติ, เพื่อชาติ, พลังปวงชนไทย พรรคเพื่อไทย
• ประชาชน 1 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาล 

ในบางครั้ง แม้ว่าจะไม่ได้เป็นร่างหลักในการพิจารณาในสภา แต่หากคณะกรรมาธิการของร่างกฎหมายฉบับนั้นๆ เห็นว่าบางส่วนของร่างกฎหมายเป็นสิ่งที่สำคัญหรือมีประโยชน์ ก็สามารถนำเนื้อหาของร่างกฎหมายที่โดนรวมไปแล้วมาใส่ในร่างกฎหมายหลักที่ใช้ในการพิจารณาก็ได้ เช่น พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 (พ.ร.บ. อุ้มหาย) ที่มีทั้งร่างที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี, พรรคประชาชาติและพรรคฝ่ายค้านอื่น, พรรคประชาธิปัตย์ และคณะกรรมาธิการกฎหมายการยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน โดยมีร่างของคณะรัฐมนตรีเป็นร่างหลักในการพิจารณา ซึ่งคณะกรรมาธิการของร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวได้ใส่นิยามที่ชัดเจนมากขึ้น ขยายขอบเขตผู้ที่สามารถดำเนินคดีให้กว้างขึ้น ขยายระยะเวลาอายุความให้นานขึ้น และการตัดอำนาจของศาลทหารด้วย^[11]อ่านเพิ่ม เจณิตตา จันทวงษา. (2022). จับตา พ.ร.บ. ทรมานอุ้มหาย: จุดจบระบอบลอยนวลพ้นผิด. ซึ่งเหล่านี้เป็นเรื่องที่ไม่ได้อยู่ในร่างหลักที่ใช้ในการพิจารณาแต่อยู่ในร่างพระราชบัญญัติที่ถูกรวมเข้าไป^[12]iLaw. (2019). เปิดสี่ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหาย สร้างกลไกป้องกัน อุดช่องโหว่ปัญหาทรมาน-อุ้มหาย.

ประยุทธ์ปัดตกร่างกฎหมายการเงิน 59 ฉบับ มากที่สุดในรอบ 20 ปี

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหมายถึงร่างที่เกี่ยวกับเรื่องดังต่อไปนี้

1. การเปลี่ยนแปลงใดๆ ก็ตามเกี่ยวกับภาษีหรืออากร เช่น การยกเลิกภาษี หรือการลดภาษี
2. เรื่องที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดิน
3. การดำเนินงานใดๆ ที่ผูกพันกับทรัพย์สินของรัฐ
4. เงินตรา

ส่วนร่างกฎหมายใดจะเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินนั้นก็ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทุกคณะเป็นผู้ตัดสิน อย่างไรก็ดี อำนาจของประธานสภาฯ ก็มีมากที่สุด เพราะสามารถออกคะแนนเสียงชี้ขาดหากในที่ประชุมนั้นมีคะแนนเสียงที่เท่ากัน (ไม่เว้นแม้แต่ร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี)^[13]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มาตรา 134. แต่ร่างกฎหมายที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและประชาชนต้องถูกส่งไปให้นายกรัฐมนตรีรับรองอีกครั้งหนึ่ง^[14]เพิ่งอ้าง, มาตรา 133 วรรคท้าย.

4 ปีที่ผ่านมามีร่างกฎหมายที่ส่งไปให้นายกฯ เนื่องจากเป็นกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินถึง 116 ฉบับ ซึ่งนายกฯ ไม่รับรองไปทั้งสิ้น 59 ฉบับ หากจำแนกตามผู้เสนอก็พบว่า เป็นร่างกฎหมายที่เสนอโดย ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล 12 จาก 33 ฉบับ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลและ ส.ส. ฝ่ายค้านเสนอร่วมกัน 17 จาก 25 ฉบับ ส.ส. ฝ่ายค้าน 19 จาก 46 ฉบับ และเสนอโดยประชาชน 11 จาก 12 ฉบับ

ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกฯ ที่ไม่รับรองร่างกฎหมายมากที่สุดในรอบ 20 ปี เพราะมีอัตราการปัดตกร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินต่อร่างกฎหมายทั้งหมดที่เข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติสูงถึง 14% ในขณะที่อดีตนายกฯ ไม่รับรองร่างกฎหมายในอัตราเลขตัวเดียว^[15]101 PUB คำนวณจากร่างกฎหมายที่นายกรัฐมนตรีไม่รับรองต่อร่างกฎหมายที่เข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติในแต่ละรัฐบาล … Continue reading

นอกจากนี้ การกลั่นกรองร่างกฎหมายว่าเป็นกฎหมายการเงินหรือไม่ก็น่าตั้งคำถามถึงมาตรฐานเช่นกัน เนื่องจากมีร่างกฎหมายที่ควรเข้าหลักเกณฑ์การเป็นกฎหมายการเงินแต่กลับไม่เป็น เช่น ร่าง พ.ร.บ. เงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของข้าราชการพลเรือนกลาโหม ซึ่งคณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ (ถึงแม้ว่าจะไม่มีผลในทางปฏิบัติ แต่ก็มีร่างกฎหมายที่เสนอโดย ครม. ถูกจัดให้เป็นร่างที่เกี่ยวด้วยการเงินอยู่เช่นกัน) ส่วนร่างกฎหมายที่ดูจะไม่เกี่ยวด้วยการเงินเท่าไร กลับโดนปัดให้เป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน จนบางร่างถูกปัดตกโดยนายกฯ โดยไม่มีโอกาสได้นำไปถกเถียงกันในสภา เช่น ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกการบังคับเกณฑ์ทหารที่เสนอโดยพรรคอนาคตใหม่ หรือร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดที่เสนอโดยประชาชน

ครม. ประยุทธ์ออก พ.ร.ก. มากที่สุดในรอบ 20 ปี

นอกจากจะครองแชมป์ไม่รับรองกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินมากที่สุดแล้ว ครม. ประยุทธ์ยังครองแชมป์การออกพระราชกำหนดมากที่สุดในรอบ 20 ปีด้วย โดยออกพระราชกำหนดมากถึง 13 ฉบับ ในขณะที่ ครม. ยุคทักษิณ อภิสิทธิ์ และยิ่งลักษณ์ ออกพระราชกำหนด 8, 3 และ 6 ฉบับตามลำดับ

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดว่าการออกพระราชกำหนดจะต้องเป็นไป “เพื่อการรักษาความปลอดภัยของประเทศ การรักษาความปลอดภัยสาธารณะ การรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ เพื่อป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ^[16]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มาตรา 172. แต่จะต้องเป็นเรื่องที่จำเป็นรีบด่วน และไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ด้วย นอกจากนี้ถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับภาษีอากรและเงินตราที่ต้องพิจารณาอย่างเร่งด่วน ครม. ก็สามารถออกเป็นพระราชกำหนดได้เช่นกัน^[17]เพิ่งอ้าง, มาตรา 174. เมื่อออกพระราชกำหนดมาแล้วก็จะถูกเสนอต่อรัฐสภาในการประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังจากที่ประกาศพระราชกำหนดในราชกิจจานุเบกษา หากรัฐสภาอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ พระราชกำหนดเหล่านั้นก็จะมีผลบังคับเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ

กล่าวอีกนัยหนึ่ง การออกพระราชกำหนดนั้นเป็นเรื่องที่กฎหมายอนุญาตให้ฝ่ายบริหารเข้ามาเป็นฝ่ายนิติบัญญัติเป็นการชั่วคราว เพื่อที่จะรักษาประโยชน์และความมั่นคงของประเทศ ทั้งในเรื่องของความมั่นคงทางกายภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจ

การออกพระราชกำหนดของ ครม. ประยุทธ์ บางฉบับก็เป็นสถานการณ์ที่เข้าใจได้และเข้าข่ายตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนด เช่น พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 รวมถึง พระราชกำหนดว่าด้วยการประชุมผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2563 ที่ออกมาในช่วงที่การระบาดของเชื้อไวรัสโคโรนากำลังรุนแรง

อย่างไรก็ตาม ครม. ประยุทธ์ กลับใช้อำนาจในมือของตัวเองออกพระราชกำหนดอีกหลายฉบับที่ไม่น่าจะเป็นไปตามเงื่อนไขเช่น พระราชกำหนดโอนอัตรากำลังพล และงบประมาณบางส่วนของกองทัพบก กองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ไปเป็นของหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์ พ.ศ. 2562, พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 พ.ศ. 2566 (หรือที่รู้จักกันในชื่อ พ.ร.ก. เลื่อนการบังคับใช้ พ.ร.บ. อุ้มหาย) ตลอดจนพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนาและคุ้มครองสถาบันครอบครัว พ.ศ. 2562 พ.ศ. 2562 (หรืออีกชื่อคือ พ.ร.ก. เลื่อนการบังคับใช้ พ.ร.บ. สถาบันครอบครัว)

ฝ่ายค้านพร้อมโหวตให้ร่างกฎหมายที่เป็นประโยชน์ แม้มาจากฝ่ายรัฐบาล

แม้ว่ากฎหมายที่ประกาศใช้มาตลอด 4 ปีนี้จะเป็นร่างที่ถูกเสนอโดย ครม. และ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล แต่ก็ใช่ว่าร่างกฎหมายเหล่านั้นจะไม่ได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบจากฝ่ายค้านไปเสียทั้งหมด ร่างกฎหมายบางร่างที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน ฝ่ายค้านเองก็พร้อมที่จะเห็นชอบด้วย

ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2566 ที่เสนอโดยพรรคภูมิใจไทย โดยเน้นประเด็นสำคัญในเรื่องของการทำงานที่บ้าน หรือ work from home มากขึ้น, พระราชบัญญัติการป้องกันการกระทำความผิดซ้ำในความผิดเกี่ยวกับเพศหรือที่ใช้ความรุนแรง พ.ศ. 2565 โดยเน้นไปที่เรื่องมาตรการในการเฝ้าระวังผู้ที่เคยกระทำความผิดมาแล้ว ทั้งในเรื่องของการคุมขังฉุกเฉิน หรือการคุมขังภายหลังจากที่พ้นโทษมาแล้วและมีท่าทีว่าจะไปกระทำความผิดซ้ำอีก, พระราชบัญญัติคุ้มครองพยานในคดีอาญา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565 โดยเพิ่มความเข้มข้นในการคุ้มครองพยานในคดีอาญาให้มากขึ้นและเหมาะสมกับยุคสมัยมากขึ้นด้วย ซึ่งพระราชบัญญัติ 3 ฉบับที่ยกตัวอย่างมานี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของร่างกฎหมายที่เสนอโดย ครม. และ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล ที่ ส.ส. ฝ่ายค้านลงคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยเท่านั้น

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 28) พ.ศ. 2564 (พ.ร.บ. ทำแท้ง) และพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 (พ.ร.บ. อุ้มหาย) เป็น 2 ตัวอย่างของกฎหมายที่รวมเอาร่างของฝ่ายค้านเข้ามาร่วมพิจารณา ซึ่งฝ่ายค้านก็ลงคะแนนเสียงเห็นชอบให้กับร่างกฎหมายฉบับสุดท้ายด้วย

ฝ่ายรัฐบาลปัดตกร่างกฎหมายส่วนใหญ่ของฝ่ายค้าน ผ่านเข้าวาระสามเพียงฉบับเดียว

ส.ส. ฝ่ายค้านในสภายุคนี้เสนอร่างกฎหมายเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติถึง 103 ฉบับ แต่ไปถึงการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาเพียง 41 ฉบับเท่านั้น ซึ่งเป็นร่างกฎหมายที่ยังค้างอยู่ในสภาเพราะพิจารณาไม่ทันจำนวน 9 ฉบับ มีร่างกฎหมายที่ตกไปตั้งแต่วาระแรกของสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา 18 ฉบับ เช่น ร่างพ.ร.บ. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. …. เสนอโดยพรรคก้าวไกล และร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ยกเลิกมาตรา 279 (ยกเลิกการให้ความชอบธรรมแก่คำสั่งคสช.) ที่เสนอโดยพรรคเพื่อไทย เป็นต้น และมีการถอนร่างกฎหมายไปเองอีก 1 ฉบับระหว่างการพิจารณาของสภา (ร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน เสนอโดยพรรคก้าวไกล)

ร่างกฎหมายของฝ่ายค้านที่ผ่านวาระแรกไปได้ ก็กลายเป็นร่างกฎหมายที่ถูกรวมไปกับร่างกฎหมายฉบับอื่นไปแล้ว 12 ฉบับ เหลือเพียงฉบับเดียวที่ผ่านเข้าสู่ขั้นกรรมาธิการและเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่สามได้นั่นคือ ร่าง พ.ร.บ. ภาษีสรรพสามิต (สุราก้าวหน้า)

น่าเสียดายที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้ไปต่อในขั้นวุฒิสภา เนื่องจากคะแนนเสียงเห็นชอบไม่ถึงครึ่งหนึ่งขององค์ประชุม ซึ่งขาดคะแนนไปเพียง 2 เสียง โดยในการลงมติในวาระที่สามนี้ 3 พรรคการเมืองใหญ่ฝ่ายรัฐบาลทั้งพลังประชารัฐ ภูมิใจไทย และประชาธิปัตย์ ก็พากันกลับลำไม่เอาร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว สาเหตุหนึ่งมาจากการออกกฎกระทรวงการผลิตสุรา พ.ศ. 2565 ในวันที่ 1 พฤศจิกายน 2565 ก่อนวันที่จะมีการลงมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. สุราก้าวหน้า ในวาระที่สาม เพียงวันเดียว และกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวก็มีผลบังคับใช้ในวันที่มีการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. สุราก้าวหน้าในวาระที่สามด้วย^[18]กฎกระทรวงการผลิตสุรา พ.ศ. 2565.

ส.ว. มีหน้าที่กลั่นกรองกฎหมาย แต่ผ่านกฎหมายของฝ่ายรัฐบาลทั้งหมด และไม่ให้ผ่านร่างรัฐธรรมนูญที่เพิ่มอำนาจประชาชน

เป็นที่รู้กันว่าสมาชิกวุฒิสภายุคนี้ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และเป็นโดยตำแหน่ง (ที่ คสช. กำหนด) แม้ว่าในทางทฤษฎีวุฒิสภาจะตั้งขึ้นมาเพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยจะเป็นผู้ตรวจสอบร่างกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วอีกชั้นหนึ่ง หรือในกรณีที่เป็นการประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา สมาชิกวุฒิสภาก็ทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายเช่นเดียวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ในทางปฏิบัติ ร่าง พ.ร.บ. ใดที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วก็ล้วนแต่ได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาทั้งสิ้น แม้จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมและส่งกลับมาให้สภาผู้แทนฯ อนุมัติบ้างก็ตาม ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านไปถึงขั้นวุฒิสภาก็ล้วนแต่เป็นร่างกฎหมายที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีและ ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลทั้งหมด^[19]จำนวนร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านสภาและวุฒิสภามากกว่าจำนวนพระราชบัญญัติทั้งหมดที่มีผลบังคับใช้เนื่องจาก 1 ฉบับพระมหากษัตริย์ไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย … Continue reading

คงจะดีถ้าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมผ่าน ส.ว. ได้แบบร่าง พ.ร.บ. บ้าง แต่ความเป็นจริงแล้ว สมาชิกวุฒิสภาไม่ลงคะแนนเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่เพิ่มสิทธิของประชาชน ไม่ต้องพูดถึงการยกเลิกสมาชิกวุฒิสภาหรือการแก้ไขที่เกี่ยวข้องกับ คสช. สังเกตได้จากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่เสนอเข้ากระบวนการนิติบัญญัติทั้ง 30 ฉบับ มีเพียงฉบับเดียวที่ได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบจากวุฒิสภาเกินกว่า 1 ใน 3 ทั้งในวาระแรกและวาระที่สาม (ซึ่งเป็นเงื่อนไขหนึ่งในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ) จนแก้ไขรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ นั่นคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2564 แก้ไขเพิ่มเติมในเรื่องบัตรเลือกตั้งให้เป็น 2 ใบ แทนระบบบัตรใบเดียวที่ใช้ในการเลือกตั้งปี 2562 ที่ผ่านมา

ตารางคะแนนเสียงเห็นชอบตัวอย่างร่างรัฐธรรมนูญในสภาประยุทธ์สอง

ส่วนร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับอื่น แม้ว่าบางฉบับจะได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบเกินครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา แต่ว่าก็ได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบจาก ส.ว. น้อยกว่า 1 ใน 3 ร่างรัฐธรรมนูญเหล่านั้นจึงตกไป เช่น ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 29 มาตรา 43 มาตรา 46 และมาตรา 72) เสนอโดย ส.ส. จากทั้งพรรคฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน โดยเป็นร่างที่เสนอให้มีการเพิ่มสิทธิเสรีภาพของประชาชนในรัฐธรรมนูญ เช่น ของกระบวนการยุติธรรม สิทธิผู้บริโภค และสิทธิชุมชนเกี่ยวกับที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติในชุมชน^[20]WeVis. 2023. THEY WORK FOR US.

ยิ่งไปกว่านั้น ร่างรัฐธรรมนูญบางฉบับยังได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบไม่ถึงครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา เช่น ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 159 และยกเลิกมาตรา 272 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย) เสนอโดย ส.ส. พรรคฝ่ายค้าน เพื่อให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และให้ยกเลิก ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญ 2560 และร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับ iLaw เพื่อรื้ออำนาจของ คสช.

ส่วนร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1) เสนอโดย ส.ส. จากฝ่ายรัฐบาล ซึ่งเสนอแก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญและเสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ถึงแม้ว่าจะผ่านวาระแรกมาได้ แต่ก็ตกไปในวาระที่สาม

ตารางเปรียบเทียบคะแนนเสียงเห็นชอบวาระที่หนึ่งและวาระที่สามของร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1)

ร่างกฎหมาย 180 ฉบับที่ค้างอยู่อาจต้องตกไป หากรัฐบาลชุดหน้าไม่ยกขึ้นมาพิจารณา

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดว่า ร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภายังไม่ได้พิจารณาหรือพิจารณาไม่แล้วเสร็จจะตกไปหลังจากที่ยุบสภา 90 วัน เว้นเสียแต่ว่ารัฐบาลชุดหน้าได้เสนอต่อสภาให้พิจารณาต่อไปภายใน 60 วันหลังจากที่ประชุมรัฐสภาครั้งแรก และสภาเห็นชอบด้วย^[21]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560, มาตรา 133 วรรคท้าย.

ในส่วนของร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชนนั้น ถ้าหากว่ารัฐบาลชุดใหม่ไม่เสนอให้รัฐสภาพิจารณาต่อภายใน 60 วัน ผู้ที่เป็นผู้แทนในการเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นสามารถยื่นเรื่องต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรคนใหม่ให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อเสนอไว้ได้ภายในเวลา 120 วันหลังจากการเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรก^[22]พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2564 มาตรา 14.

สภายุคประยุทธ์ 2 ยังมีร่างกฎหมายที่พิจารณาไม่เสร็จอยู่ถึง 180 ฉบับ แบ่งเป็นร่างกฎหมายที่เสนอโดย 1) ประชาชน 54 ฉบับ ซึ่งยังไม่ได้เริ่มเข้าสู่กระบวนการพิจารณาในสภาเลย 2) ส.ส. ฝ่ายค้าน 44 ฉบับ ซึ่งค้างอยู่ในสภา 9 ฉบับ และยังไม่ได้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาสภา 35 ฉบับ 3) ส.ส. ฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านเสนอร่วมกัน 38 ฉบับ ซึ่งค้างอยู่ในสภา 9 ฉบับ และยังไม่ได้เข้าสภาอีก 29 ฉบับ 4) ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล 20 ฉบับ ค้างอยู่ในสภา 4 ฉบับ และยังไม่ได้เข้าสภา 16 ฉบับ และ 5) คณะรัฐมนตรี 22 ฉบับ ที่ยังไม่ได้เข้าสภา 7 ฉบับ และค้างอยู่ในสภา 15 ฉบับ

ในส่วนของระยะเวลาที่ร่างกฎหมายยังค้างอยู่ทั้งที่เข้าสภาไปแล้วและยังไม่ได้เข้าสภาพบว่า ร่างกฎหมายที่ยังไม่ได้เข้าสภานั้น ค้างอยู่เฉลี่ยแล้ว 503 วัน และร่างกฎหมายที่สภายังพิจารณาไม่เสร็จนั้นค้างมาแล้วเฉลี่ย 429 วันด้วยกัน นับตั้งแต่วันที่เสนอร่างกฎหมายเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติจนถึงวันปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎร

‘สภาล่ม’ หนึ่งในสาเหตุที่ทำให้กฎหมายยังค้างท่อ

สภาล่มเป็นเหตุการณ์ที่องค์ประชุมในสภาไม่ถึงครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภา^[23]iLaw. (2022). สภาล่มคืออะไร? ตอบคำถามคาใจสภาอับปาง. ซึ่งสภาประยุทธ์ที่ผ่านมาตลอด 4 ปี ล่มไปแล้ว 36 ครั้ง และเมื่อพิจารณาเป็นอัตราการล่มในแต่ละปีก็พบว่า ปี 2562 สภาล่มไป 7% ปี 2563 ล่มไป 2% ปี 2564 ล่มไป 11% ปี 2565 ล่มไป 19% และปี 2566 ล่มไปทั้งหมด 60% ด้วยกัน^[24]101 PUB รวบรวมข้อมูลจาก Workpoint Today, iLaw และระบบฐานข้อมูลรายงานและบันทึกการประชุม สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร … Continue reading

จากเหตุการณ์สภาล่มก็ส่งผลทำให้การพิจารณาร่างกฎหมายต้องเลื่อนออกไปเรื่อยๆ จนสุดท้ายแล้ว ร่างกฎหมายหลายร่างก็ต้องค้างอยู่ในสภาและอาจตกไปถ้ารัฐบาลชุดหน้าไม่เสนอต่อสภาชุดใหม่ เช่น ร่าง พ.ร.บ. กัญชา กัญชง ที่เสนอโดยพรรคภูมิใจไทย, ร่าง พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี และร่าง พ.ร.บ. คู่ชีวิต ที่เสนอโดยพรรคประชาธิปัตย์

จากข้อมูลการทำงานที่ผ่านมา อาจทำให้ผู้อ่านรู้สึกว่าการเมืองนั้นเต็มไปด้วยความไร้ประสิทธิภาพ ส.ส. ไม่สามารถทำหน้าที่เป็นผู้แทนของประชาชนในกระบวนการนิติบัญญัติได้อย่างที่ควร นัยหนึ่งหมายถึงการที่พวกเราต้องเลือกผู้แทน ตรวจสอบ และเรียกร้องให้มีการทำงานให้ดียิ่งขึ้น ลดปัญหาแบบที่เคยเป็นมาในอดีต

อย่างไรก็ดี การทำหน้าที่ของรัฐสภาไม่ใช่เพียงแค่เรื่องเกมการเมืองที่เป็นการตัดสินใจส่วนตัวของนักการเมือง หรือพรรคการเมืองเพียงเท่านั้น แต่โครงสร้างเชิงสถาบันจากกฎกติกา และโครงสร้างอำนาจ ยังมีส่วนสำคัญต่อประสิทธิภาพและการทำหน้าที่ของผู้แทนราษฎรอีกด้วย 

ดังนั้น การเลือกตั้งที่ดีขึ้นจึงเป็นเงื่อนไขจำเป็น แต่ไม่เพียงพอต่อการพัฒนาประชาธิปไตยและเพิ่มอำนาจประชาชน การปฏิรูปกระบวนการนิติบัญญัติ และกระบวนการทางการเมือง จึงเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งประเทศไทยยังจำเป็นต้องมีการปรับแก้รัฐธรรมนูญ กฎกติกาลำดับรอง ตลอดจนวัฒนธรรมทางการเมือง ให้เป็นการเมืองที่ตอบโจทย์ประชาชนอย่างทั่วถึงครอบคลุมอย่างแท้จริง