เจ็บช้ำที่สุด คือผู้บริโภค: โลกที่พบหลังการควบรวมยักษ์ใหญ่โทรคมนาคม ภายใต้การกำกับของ กสทช. 

นับตั้งแต่คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. อนุมัติสองดีลยักษ์ครั้งประวัติศาสตร์ ได้แก่ การควบรวมกิจการระหว่างผู้ให้บริการสัญญาณมือถือ – บริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) หรือ TRUE กับ บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) หรือ DTAC ในวันที่ 20 ตุลาคม 2022 และการเข้าซื้อหุ้นบริษัททริปเปิลทรี บรอดแบนด์ จำกัด หรือ 3BB ธุรกิจให้บริการอินเทอร์เน็ตบ้าน ของบริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) หรือ AIS ในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2023 สร้างแรงกระเพื่อมต่อการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมไทย และส่งผลกระทบต่อผู้ใช้บริการเป็นอย่างมาก

แม้แรกเริ่มเดิมที กสทช. จะมองว่าการควบรวมเป็นประโยชน์ในแง่ลดต้นทุนการให้บริการ ซึ่งจะทำให้ค่าบริการถูกลง และเป็นการสร้างประสิทธิภาพของธุรกิจ อีกทั้งหากวางเงื่อนไขการควบรวมได้ดีพอก็จะช่วยลดผลเสีย สร้างผลดีต่อประชาชน

 ทว่าโลกความเป็นจริงที่ผู้บริโภคต้องเจอ อาจจะไม่ใช่โลกที่ กสทช. เห็นหรือวาดหวังไว้

101 PUB และ สภาองค์กรของผู้บริโภค ชวนสำรวจ ‘ความสามารถในการกำกับดูแลของ กสทช.’ ภายหลังการควบรวมสองดีลยักษ์ใหญ่เปรียบเทียบกับ ‘สถานการณ์จริงที่ผู้ใช้งานมือถือและอินเทอร์เน็ตบ้านพบเจอ’ ผ่านการนำเสนองานศึกษา ‘โลก 2 ใบสถานการณ์โทรคมนาคมหลังการควบรวม’ โดย กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์ และกษิดิ์เดช คำพุช นักวิจัยจาก 101 PUB และชวนพูดคุยถึงอนาคตการกำกับดูแลการแข่งขันธุรกิจโทรคมนาคมไทยให้เกิดความเป็นธรรม  กับ นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา อดีตกรรมการ กสทช. ด้านการคุ้มครองผู้บริโภค ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง อนุกรรมการด้านการสื่อสาร โทรคมนาคม และเทคโนโลยีสารสนเทศ สภาองค์กรของผู้บริโภค

หมายเหตุ: เก็บความบางส่วนจากรายการ 101 Policy Forum หัวข้อ ‘ผู้บริโภคชอกช้ำ กสทช. ชิลๆ: โลกสองใบหลังการควบรวม‘ เผยแพร่วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2025

โลกหลังการควบรวม TRUE+DTAC ที่ กสทช. มองไม่เห็น

จากผลการศึกษาความเปลี่ยนแปลงด้านค่าบริการโทรศัพท์มือถือและอินเทอร์เน็ต กัลป์ กรุยรุ่งโรจน์ กล่าวว่า ก่อนที่ TRUE+DTAC จะควบรวมธุรกิจเสร็จสิ้นในไตรมาสที่ 1 ของปี 2023 ค่าบริการมือถือมีแนวโน้มลดลงมาตลอด เพราะมีการแข่งขันระหว่าง 3 ค่าย คือ TRUE, DTAC และ AIS แต่พอเกิดการควบรวมธุรกิจระหว่าง TRUE+DTAC ส่งผลให้อัตราค่าบริการมือถือมีแนวโน้มสูงขึ้น เนื่องจากอินเทอร์เน็ตแบบเติมเงินและซิมอินเทอร์เน็ตรายเดือนมีราคาสูงขึ้น รวมถึงแพ็คเกจรายเดือนที่ถูกที่สุดได้หายไปจากตลาด ขัดกับมาตรการควบคุมราคาที่กสทช. ตั้งเงื่อนไขไว้ว่า TRUE+DTAC ต้องลดราคาเฉลี่ยตามจำนวนผู้ใช้งาน 12% ภายใน 90 วันหลังการควบรวม

ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ การติดตามราคาของ กสทช. กลับไม่สะท้อนปัญหาราคาจริงที่ผู้บริโภคเจอ เพราะใช้วิธีการคำนวณราคาค่าเฉลี่ยโดยนำ ‘โปรลับ’ ราคาพิเศษที่ไม่ได้วางขายทั่วไปมาคำนวณโดยให้น้ำหนักเท่ากับแพ็คเกจอื่นๆ ทำให้มีค่าบริการเฉลี่ยต่ำเกินกว่าความเป็นจริง โลกที่กสทช. เห็นจึงมีค่าบริการต่อหมายเลขเท่าเดิม ขณะที่ราคาโทรศัพท์/นาที และราคาเน็ตมือถือ/MB มีค่าเฉลี่ยลดลง ส่วนเน็ตบ้านมีค่าบริการต่อจำนวนผู้ใช้เพิ่มขึ้นเล็กน้อย ทว่าโลกที่ผู้บริโภคเจอมีค่าบริการต่อหมายเลข ราคาโทรศัพท์/นาที และราคาเน็ตมือถือ/MB เฉลี่ยเพิ่มขึ้น ขณะที่เน็ตบ้านเองก็มีค่าบริการเพิ่มขึ้นมากตั้งแต่ก่อนเกิดการควบรวม AIS+3BB แล้ว ทั้งที่ปริมาณการใช้งานอินเทอร์เน็ตมีแนวโน้มลดลง

ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา อดีตกรรมการ กสทช. ด้านการคุ้มครองผู้บริโภค ให้ความเห็นว่า การคำนวณของ กสทช. เป็น ‘การเล่นกลทางคณิตศาสตร์’ กล่าวคือ มีผู้บริโภคหลายรายจ่ายค่าบริการราคาแพงขึ้นก็จริง แต่ก็มีอีกจำนวนไม่น้อยได้รับสิทธิพิเศษหรือ ‘โปรลับ’ ที่จ่ายค่าบริการราคาถูก ทำให้ผลลัพธ์ภาพรวมออกมาแลดูสอดคล้องกับเงื่อนไขการควบรวมของ กสทช.

ด้านหนึ่ง ประวิทย์เสริมว่าเดิมที ในช่วงรอยต่อของการรวมคณะกรรมการกำกับดูแลสองชุด ได้แก่ คณะกรรมการการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) และคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสทช.) มีการกำหนดอัตราขั้นสูงของค่าธรรมเนียมและค่าบริการมือถือ ตามอำนาจของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม ปี 2544 มาตรา 55 ว่าห้ามผู้มีอำนาจเหนือตลาดคิดค่าบริการเกินนาทีละ 99 สตางค์ แต่ภายหลัง กสทช. ประกาศว่า ‘ไม่มีรายใดเป็นผู้มีอํานาจเหนือตลาด’ ทำให้มาตรการกำหนดอัตราขั้นสูงไม่สามารถใช้ได้กับค่ายไหนเลย

กัลป์เสริมว่าสาเหตุหนึ่ง กสทช. ไม่สามารถตรวจสอบโครงสร้างต้นทุนของผู้ให้บริการเพื่อดูว่ามีการโก่งราคา หรือมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ เนื่องจากยังไม่มีการจัดจ้างที่ปรึกษาอิสระ ซึ่งเป็นหนึ่งในเงื่อนไขที่ต้องทำให้เสร็จสิ้นภายในหนึ่งเดือนหลังการควบรวม แต่กระบวนการอาจจะล่าช้า เนื่องจากมีเพียงหนึ่งบริษัทเท่านั้นที่ยื่นรายชื่อเข้าร่วมประมูลการจัดจ้าง กสทช. จึงขยายเวลาและอนุมัติให้มีการจัดจ้างที่ปรึกษาในภายหลังได้ แต่ถึงที่สุดแล้ว ปัจจุบันก็ยังไม่ได้จัดตั้งบริษัทเอกชนใดให้ทำหน้าที่ดังกล่าว

AIS+3BB : ค่าบริการแพงเหมือนเดิม เน็ตบ้านไม่เร็วไปกว่าเดิม

ในส่วนค่าบริการอินเทอร์เน็ตบ้าน กษิดิ์เดช พบว่ามีค่าบริการต่อผู้ที่ใช้ AIS+3BB เพิ่มขึ้นมากทั้ง แม้ว่า กสทช. จะมีมาตรการเฉพาะให้ AIS คงราคาแพ็คเกจเน็ตบ้านที่ถูกที่สุดก่อนควบรวมไว้ แต่พบว่ามีการขึ้นราคาของเน็ตบ้านก่อนการควบรวมแล้ว ทำให้ กสทช. ไม่สามารถเทียบผลก่อนและหลังการควบรวม และระบุได้ว่าแพ็คเกจใดราคาถูกที่สุด เนื่องจากไม่มีข้อมูลก่อนปี 2023 และพบอีกหนึ่งปัญหาคือกลยุทธ์ขายพ่วงแพ็คเกจมือถือกับอินเทอร์เน็ตบ้านโดยให้ราคาถูกกว่าเมื่อซื้อคู่ ส่งผลให้ผู้บริโภคย้ายค่ายยากขึ้น และผู้ให้บริการรายย่อยแข่งขันได้ยาก

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง อนุกรรมการด้านการสื่อสาร โทรคมนาคม และเทคโนโลยีสารสนเทศ สภาองค์กรของผู้บริโภค มองว่า การที่แพ็คเกจขนาดเล็กหายไปจากตลาด เหลือแต่แพ็คเกจขนาดใหญ่ ทำให้ผู้บริโภคไร้ทางเลือก ต้องซื้อแม้ว่าจะเกินความจำเป็นก็ตาม ขณะที่มาตรการต่างๆ ทั้งการระบุว่าห้ามขึ้นราคา ห้ามลดคุณภาพการบริการ และให้คงแพ็คเกจที่มีราคาถูกที่สุดก่อนการควบรวมธุรกิจ เป็นเวลา 5 ปี อาจถูกตีความในแง่สกัดกั้นไม่ให้มีแพ็คเกจใหม่ที่ราคาต่ำลง เนื่องจากมีการขึ้นราคาก่อนการควบรวมอยู่แล้ว  กสทช. จึงควรพิจารณาวิธีคำนวณค่าบริการให้เป็นไปตามเงื่อนไข เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค เล็งเห็นมาตรฐานคุณภาพขั้นต่ำที่จำเป็นจริงๆ และเปิดโอกาสให้มีแพ็คเกจที่หลากหลายมากขึ้น เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบริการที่เหมาะสมกับการใช้งานของแต่ละคนได้ 

ประวิทย์เสริมว่าในส่วนแพ็คเกจที่มีขนาดใหญ่ขึ้น  อินเทอร์เน็ตส่วนที่ใช้ไม่หมดจะถูกนำมาหารเฉลี่ยด้วย ทำให้ค่าบริการอินเทอร์เน็ตบ้านที่ กสทช. คำนวณมีราคาถูกลง ทั้งยังไม่มีมาตรการกำหนดอัตราขั้นสูงของค่าบริการอินเทอร์เน็ตบ้าน ปล่อยให้ตลาดกำหนดราคาด้วยตัวเอง ยิ่งไปกว่านั้น หากมองภาพรวมการแข่งขันในตลาดจะพบว่ามีประเด็นน่ากังวลอยู่หลายประการ อย่างเช่น กรณีการประมูลคลื่นความถี่โทรศัพท์มือถือของค่าย NT Mobile ซึ่งจะสิ้นสุดใบอนุญาตประมาณเดือนสิงหาคม ปี 2025

“การออกแบบการประมูลครั้งนี้เหมือนนำคลื่นทั้งหมดมาเทกระจาด ทั้งที่รู้อยู่แล้วว่าจะมีผู้เข้าร่วมประมูลเพียงแค่สองราย ถ้า NT ไม่สามารถชนะการประมูลและคลื่นความถี่ตกไปอยู่ในมือของรายใหญ่อย่าง AIS หรือ DTAC จะเป็นการผูกขาดตลาดมากขึ้น และปิดโอกาสสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่ที่จะเข้ามาแข่งขันในอุตสาหกรรม”

ในส่วนของคุณภาพบริการ กัลป์ กล่าวว่าเงื่อนไขการควบรวมไม่ได้ระบุเรื่องการรักษาคุณภาพสัญญาณไว้ชัดเจน ประกอบกับความเห็นจากการศึกษาแบบสนทนากลุ่ม (Focus Group) ร่วมกับผู้บริโภคบางส่วน หลายคนสะท้อนว่าคุณภาพสัญญาณอินเทอร์เน็ตหลังควบรวมแย่ลง เนื่องจากมีการนำเสาสัญญาณบางพื้นที่ที่ทับซ้อนกันระหว่าง TRUE และ DTAC ออก ทำให้ผู้บริโภคแย่งอินเทอร์เน็ตกันจนส่งผลต่อคุณภาพสัญญาณ 

ด้านประวิทย์ เสริมประเด็นข้างต้นว่าที่ผ่านมา มีผู้บริโภคร้องเรียนเรื่องคุณภาพสัญญาณมากขึ้น 2-3 เท่า โดยเฉพาะข้อร้องเรียนต่อค่ายที่เกิดการควบรวม และการวัดคุณภาพสัญญาณโดยผู้ให้บริการก็ทำเพียงวัดจากสองจังหวัดต่อภูมิภาค ให้ผ่านเกณฑ์มาตรฐานเป็นพอ เช่น สัญญาณ 3G การันตีความเร็ว 750 Kbps, สัญญาณ 4G การันตีความเร็ว 2.5 Mbps เป็นต้น โดยไม่คำนึงว่าจำเป็นต้องมีความเร็วในแพ็คเกจสูงสุดตามที่โฆษณา เพราะถือว่าเป็น ‘ความใจดี’ ของบริษัทที่ให้ใช้อินเทอร์เน็ตความเร็วเกินมาตรฐานขั้นต่ำ

“วิธีกํากับของ กสทช. ไม่ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภค ไม่ตอบสนองการเจริญของทางเทคโนโลยี แต่ตอบสนองธุรกิจ” ประวิทย์กล่าว

กสทช. จะทำตามสัญญา ขอเวลาอีกไม่นาน?

กษิดิ์เดช สรุปว่าภาพรวมปัญหาการทำงานของ กสทช. คือไม่เท่าทันต่อปัญหา มีความล่าช้าในการจัดตั้งที่ปรึกษาเอกชน และการนิยามแพ็คเกจที่ราคาถูกไม่ตรงกับความตั้งใจเดิม เพราะไม่สามารถควบคุมคุณภาพสัญญาณให้เป็นดังเดิม และไม่พร้อมกำกับดูแลแต่แรก เพราะฐานข้อมูลที่มีน้อยเกินไปทำให้เทียบผลก่อนและหลังการควบรวมได้ยาก

พรเทพ เบญญาอภิกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่ามีงานศึกษามากมาย เช่น เอกสารข้อมูลเบื้องต้นในการวิเคราะห์ผลกระทบกรณีการรวมธุรกิจระหว่างทรูกับดีแทค จัดทำโดย กสทช. รายงานการศึกษาของที่ปรึกษาอิสระ เพื่อจัดทำความเห็นประกอบการรายงานการรวมธุรกิจ จัดทำโดย บริษัทหลักทรัพย์ ฟินันซ่า จำกัด และรายงานการศึกษาของที่ปรึกษา เพื่อวิเคราะห์การรวมธุรกิจระหว่างทรู-ดีแทค ภายใต้กรอบวงเงินงบประมาณ 10 ล้านบาท จัดทำในนามของศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ผลการศึกษาทั้งหมดชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่าสวัสดิการผู้บริโภคมีแนวโน้มลดลงจากค่าบริการที่สูงขึ้นตั้งแต่ก่อนควบรวมธุรกิจ  เนื่องจากมีการกระจุกตัวของตลาดเพิ่มมากขึ้น ทำให้แรงจูงใจในการแข่งขันทางธุรกิจของผู้ประกอบการลดลง เห็นได้จากแพ็คเกจราคาถูก หรือซิมเทพถูกดึงออกจากตลาดไปจนหมด กสทช. ทราบถึงผลกระทบนี้ดีแต่เลือกอนุมัติให้เกิดการควบรวมเกิดขึ้น ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะ กสทช. มองว่าตนมีความสามารถและอำนาจในการกำกับดูแลให้ผู้ลงทุนในธุรกิจควบคุมค่าบริการไม่ให้สูงขึ้นได้

อย่างไรก็ตาม วรพจน์มองว่า ที่ผ่านมาการกำกับดูแลของ กสทช. ยังขาดความโปร่งใส ไม่มีการเปิดเผยมติที่ประชุมคณะกรรมการ หรือผลการศึกษาที่เกี่ยวข้องกับการควบรวมธุรกิจ กระทั่งหากย้อนไปถึงความฉุกละหุกในการลงมติอนุมัติควบรวม TRUE+DTAC ซึ่งขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจ ทั้งที่การควบรวมดังกล่าวมีผลกระทบโดยตรงต่อผู้บริโภค ก็น่าตั้งคำถามว่าสรุปแล้ว กสทช. มีความพร้อมในการรับมือสถานการณ์หลังการควบรวมธุรกิจโทรคมนาคมหรือไม่ โดยเฉพาะด้านบุคลากรและกฎระเบียบในการกำกับดูแลให้เป็นไปตามมาตรการที่กำหนด เพราะถึงแม้ว่าหน่วยงานกำกับดูแลจะพยายามให้เอกชนปฏิบัติตามมาตรการหลังควบรวม แต่กลับไม่มีระเบียบรองรับอย่างครอบคลุมและเป็นทางการ 

วรพจน์ยกตัวอย่างเรื่องการกำกับดูแลเรื่องคุณภาพเครือข่าย และความเสมอภาคทางเน็ต (Net Neutrality)  ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญ แต่ยังไม่มีกฎระเบียบในเรื่องนี้อย่างเป็นทางการ แม้ว่ากำหนดการคือออกประกาศภายในหนึ่งปีหลังจากการควบรวม AIS กับ 3BB ก็ตาม จนอาจเป็นปัญหาต่อการบังคับใช้ การกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพและตรงต่อกำหนดการ

นอกจากนี้ วรพจน์ยังกล่าวถึงประเด็นการส่งเสริมให้เพิ่มจำนวนผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่เสมือน (Mobile virtual network operator – MVNO) กล่าวคือเป็นผู้ให้บริการเครือข่ายมือถือที่ไม่มีโครงข่ายโทรคมนาคมของตัวเอง แต่ กสทช.ยังไม่มีที่ปรึกษาตรวจสอบต้นทุนและราคาว่าควรจะเป็นอย่างไร ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขแบบไหน หรือบริการลักษณะแบบใด จึงทำให้มีโอกาสเกิดค่อนข้างยาก

ขณะเดียวกัน ประวิทย์เองก็เสริมว่าข้อจำกัดในการดำเนินธุรกิจแบบ MVNO ในปัจจุบันยังเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันในตลาด เช่น หากบริษัท MVNO แห่งหนึ่งต้องการขายเฉพาะ ‘ซิมเทพ’ หรือซิมรายปีที่มีโปรโมชันหลากหลายและประหยัดกว่าการใช้แพ็กเกจปกติโดยตั้งราคาถูกกว่าบริษัทเจ้าของซิม เพราะเป็นโมเดลธุรกิจที่คุ้มค่า ได้ผลกำไร และลดค่าใช้จ่าย-เพิ่มทางเลือกแก่ผู้บริโภค ก็ไม่สามารถทำได้ เพราะยังมีมาตรการบังคับให้ขายซิมทุกประเภท ซึ่งรวมถึงซิมแพ็กเกจที่ขายไม่ออกด้วย

ฝันที่ไม่กล้าฝัน แต่ยัง(ต้อง)หวังของผู้บริโภค

แม้ว่าการควบรวมนี้จะดำเนินมาเป็นระยะเวลาหนึ่ง แต่หนทางที่ผู้บริโภคจะได้รับคุณภาพและราคาที่เป็นธรรมก็ไม่ได้หมดไปเสียทีเดียว ประวิทย์ เสนอให้ภาคประชาชนทําแผนที่คุณภาพสัญญาณโทรศัพท์มือถือและอินเทอร์เน็ต โดยใช้เครือข่ายที่สามารถตรวจสอบได้ทุกจังหวัดในการตรวจสอบและเปรียบเทียบสัญญาณ เพื่อเป็นข้อมูลให้ผู้บริโภคประกอบการตัดสินใจในการเลือกใช้บริการ

“แรงกดดันทางสังคมจะทําให้บริษัทกระมิดกระเมี้ยนในการสูบเลือดสูบเนื้อ ไม่เหมือนปัจจุบันที่ผู้กํากับดูแลปล่อยให้ทําได้อย่างตรงไปตรงมา”

นอกจากนี้ยังสนับสนุนให้หน่วยงานภายนอก เช่น สภาผู้แทนราษฎร สภาองค์กรของผู้บริโภค ฯลฯ ทำการประเมินผลกระทบจากการควบรวมธุรกิจถึงผลกระทบเชิงบวกและเชิงลบ จากนั้นทำข้อเสนอปรับปรุงเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะยื่นให้ กสทช.

“ต่อให้หมดหวังในกสทช. เราก็ต้องติดตามอยู่ดี เพราะถ้าเราหมดหวังแล้วปล่อยมือไป ผลกระทบร้ายแรงจะกลับมาที่เรา เราตายแน่นอน กสทช ยังไงก็ไม่ตาย เงินเดือนก็หลายแสน สํานักงานก็อยู่กันจนเกษียณ ไม่ไปไหน งานไม่ทําก็