งบบริหารจัดการน้ำ: จัดสรรกันอย่างไร จะแก้น้ำท่วม/แล้งได้ไหม?

ไทยจัดสรรงบประมาณสำหรับบริหารจัดการน้ำกว่าหนึ่งแสนล้านบาทต่อปี ทั้งยังมีการจัดทำแผนแม่บท 20 ปีและจัดตั้งองค์กรระดับชาติที่กำหนดยุทธศาสตร์น้ำมาตั้งแต่ปี 2017^[1]สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ. “ความเป็นมา”. สืบค้นเมื่อ 30 สิงหาคม 2024. http://www.onwr.go.th/?page_id=3992. ทว่าเมื่อเข้าฤดูฝนครั้งใดก็ปรากฏว่ายังคงเกิดอุทกภัยบ่อยครั้ง ในช่วงเดือนสิงหาคม 2024 ที่ผ่านมา มีพื้นที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมเกือบ 9 แสนล้านไร่ กระทบชีวิตประชาชนกว่า 7.4 แสนคน^[2]ระบบสนับสนุนการตัดสินใจเพื่อการบริหารจัดการพื้นที่ภัยพิบัติ https://disaster.gistda.or.th/  ชวนให้ตั้งคำถามว่าขณะที่น้ำไหลอยู่ที่นั่น งบประมาณจัดการน้ำไหลไปที่ไหน?

101 PUB ร่วมกับ WeVis วิเคราะห์งบประมาณ ’68^[3]ชุดข้อมูลพัฒนาโดย กษิดิ์เดช คำพุช และณภัทร ดลภาวิจิตร ที่กำลังจะกลับเข้าสู่วาระการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรต้นเดือนกันยายนนี้ เปิดดูว่างบบริหารจัดการน้ำถูกจัดสรรไปยังพื้นที่ต่างๆ อย่างไร ใครบ้างเป็นคนรับไปจัดสรร ยุทธศาสตร์การกระจายงบประมาณในปัจจุบันจะช่วยแก้ไขปัญหาน้ำท่วม/แล้งได้มากน้อยเพียงใด

งบบริหารจัดการน้ำ ใช้ทำอะไร?

การบริหารจัดการน้ำมุ่งรักษาปริมาณน้ำให้อยู่ในระดับที่พอเหมาะ ไม่มากเกินไปจนเอ่อท่วม และไม่น้อยเกินไปจนแล้ง 101 PUB กรองโครงการที่มีคำสำคัญเกี่ยวข้องกับโครงสร้างการบริหารจัดการน้ำ อาทิ เขื่อน อ่างเก็บน้ำ ฝายทดน้ำ ฯลฯ จากเอกสารงบประมาณประจำปี 2025 ได้จำนวน 3,367 โครงการ งบประมาณรวม 111,392 ล้านบาท เกือบทั้งหมดเป็นงบลงทุนซึ่งถือเป็นหนึ่งในงบก้อนใหญ่ที่สุดของงบลงทุนแต่ละปี โดยในปีงบ ’68 งบโครงสร้างจัดการน้ำ^[4]เฉพาะส่วนที่เป็นงบลงทุน 108,857 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนมากถึง 20.5% ของงบลงทุนทั้งหมด 532,217 ล้านบาท

งบประมาณส่วนใหญ่ลงไปกับโครงการเกี่ยวกับระบบและสิ่งก่อสร้างประกอบเพื่อส่งน้ำหรือระบายน้ำ อาทิ ประตูระบายน้ำ ฝาย คลองส่งน้ำ ฯลฯ (73.1%) รองลงมาคือสิ่งก่อสร้างเพื่อป้องกันตลิ่ง (19.3%) สิ่งก่อสร้างสำหรับกักเก็บน้ำ/หาแหล่งน้ำใหม่ (7.2%) และจัดการคุณภาพน้ำ (0.3%) นอกจากนี้หากเลือกเฉพาะโครงการที่ระบุรายละเอียดอย่างชัดเจนว่ามุ่งจัดการน้ำท่วม จะคิดเป็นงบประมาณ 6,076 ล้านบาท หรือราว 5.5% ของงบจัดการน้ำทั้งหมดในปีงบ ’68

งบจัดการน้ำ ไหลไปตามปัญหา?

งบจัดการน้ำที่สามารถระบุตำแหน่งของโครงการได้ ลงไปยังจังหวัดในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมากที่สุด เนื่องจากเป็นภาคที่ยังมีสัดส่วนพื้นที่ชลประทานน้อย ปัจจุบันไทยมีพื้นที่เกษตรกรรมอยู่ราว 149 ล้านไร่ ขณะพื้นที่ชลประทานมีอยู่ราว 35 ล้านไร่ ครอบคลุมได้เพียง 22.9% เท่านั้น ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีสัดส่วนพื้นที่ชลประทานต่อพื้นที่เกษตรกรรมเพียง 13.2%^[5]กรมชลประทาน (2565) และ สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร (2565) คำนวณโดย 101 PUB ซึ่งต่ำที่สุดในประเทศ เกษตรกรภาคอีสานในพื้นที่ส่วนใหญ่จึงยังคงต้องใช้ชีวิตอยู่โดยอาศัยโชคชะตาฟ้าฝน ทั้งในหน้าน้ำและหน้าแล้งมาจนถึงปัจจุบัน

จังหวัดที่ได้รับงบประมาณจัดการน้ำมากที่สุดได้แก่อุบลราชธานี ซึ่งได้รับงบประมาณมากที่สุดสองปีติดต่อกัน เป็นจำนวน 3,799 ล้านบาทในปีงบ ’67 และ 3,422 ล้านบาทในปีงบ ’68 อุบลราชธานีเป็นพื้นที่รับน้ำจากสองแม่น้ำสายหลักคือชีและมูล จึงเกิดอุทกภัยบ่อยครั้ง โดยเฉพาะเมื่อปี 2022 ที่ผ่านมาซึ่งถือว่ารุนแรงที่สุดในรอบ 43 ปี^[6]BBC Thai. “น้ำท่วมอุบลฯ 2565 ‘มันหนักกว่าที่เป็นข่าว’”. BBC News ไทย, 11 ตุลาคม 2022. https://www.bbc.com/thai/articles/cv29mnlj074o. และน่าจะเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้โครงการในอุบลราชธานีได้รับจัดสรรงบประมาณมากอย่างเห็นได้ชัด

รูปแบบของการทุ่มงบประมาณหลังภัยพิบัตินี้เกิดขึ้นอยู่เสมอ ดังจะเห็นได้จากการที่คนในรัฐบาลเริ่มประกาศว่าจะหยิบยกโครงการก่อสร้างเขื่อน ‘แก่งเสือเต้น’ ขึ้นมาพิจารณาอีกครั้งหลังจากลงตรวจพื้นที่ประสบภัยน้ำท่วมในสี่จังหวัดภาคเหนือในช่วงปลายเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา^[7]ฐานเศรษฐกิจ. “ภูมิธรรม ย้ำรัฐบาล เตรียมฟื้นแผนสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น”. thansettakij, 1 กันยายน 2024. https://www.thansettakij.com/news/general-news/605591.

10 จังหวัดที่ได้รับงบประมาณบริหารจัดการน้ำมากที่สุดในปี 2025

งบประมาณส่วนใหญ่อยู่ในมือส่วนกลาง

หน่วยงานที่ได้รับประมาณมากที่สุดสามอันดับแรกคือกรมชลประทาน (58.2%) สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ซึ่งมีภารกิจพัฒนาพื้นที่ชลประทานให้ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น รองลงมาคือกรมโยธาธิการและผังเมือง (21.9%) สังกัดกระทรวงมหาดไทยซึ่งใช้งบประมาณส่วนใหญ่ไปกับการก่อสร้างเขื่อนป้องกันตลิ่ง และกรมทรัพยากรน้ำ (5.0%) สังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

10 หน่วยงานที่ได้รับงบประมาณบริหารจัดการน้ำมากที่สุดในปี 2025

หน่วยงานที่ได้รับงบประมาณมากเป็นลำดับต้น มักเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการบริหารจัดการน้ำโดยตรง หรือมีพื้นที่รับผิดชอบจำนวนมาก อย่างไรก็ตามหน่วยงานที่น่าสนใจคือกองบัญชาการกองทัพไทยซึ่งได้รับงบประมาณสูงถึง 1,380 ล้านบาทซึ่งจัดสรรให้กับโครงการเพียงรายการเดียวเท่านั้นคือ ‘ค่าก่อสร้างและจัดหาแหล่งน้ำที่มีราคาต่อหน่วยต่ำกว่า 10 ล้านบาท’

จะเห็นว่างบจัดการน้ำ 88.3% อยู่กับหน่วยราชการส่วนกลาง ขณะที่กรมชลประทานซึ่งมีบทบาทในการบริหารจัดการน้ำมากที่สุด เป็นหน่วยงานที่ไม่มีส่วนราชการระดับจังหวัด โดยจะใช้ชื่อหน่วยงานในแต่ละพื้นที่ว่า ‘โครงการ’ เช่น โครงการชลประทานเชียงราย ซึ่งขึ้นตรงต่ออธิบดีในส่วนกลาง แตกต่างไปจากหน่วยงาน อาทิ สำนักงานเกษตรและสหกรณ์จังหวัด ซึ่งขึ้นกับราชการส่วนภูมิภาค

ในขณะเดียวกัน จะเห็นว่างบจัดการน้ำที่ลงไปในหน่วยงานที่ใกล้ชิดกับการบริหารจัดการพื้นที่มากยิ่งขึ้น เช่น ราชการส่วนจังหวัดและกลุ่มจังหวัดมีเพียง 4.5% ส่วนองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับงบประมาณเพียง 3.8% ซึ่งรวมถึงเงินอุดหนุนที่ได้รับจัดสรรผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นแล้ว บทเรียนจากสถานการณ์น้ำท่วมในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมาแสดงให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น^[8]ศิชา รุ่งโรจน์ธนกุล. “น้ำท่วม แก้ได้ ต้องกระจายอำนาจ : คุยเรื่อง ‘น้ำท่วม 65’ กับ นักวิชาการด้านท้องถิ่น | ประชาไท Prachatai.com”, 10 ตุลาคม 2022. … Continue reading ซึ่งอาจต้องคำนึงถึงความเหมาะสมในการถ่ายโอนอำนาจการบริหารจัดการน้ำแต่ละระดับอย่างเหมาะสม อย่างไรก็ตามจากแนวโน้มในปัจจุบันจะเห็นว่าโครงสร้างการจัดการและการกระจายงบประมาณที่ตามลงไปยังคงกระจุกตัวอยู่กับราชการส่วนกลางมาก

ยุทธศาสตร์น้ำที่ทำได้จริงครึ่งเดียว?

การจัดสรรงบบริหารจัดการน้ำในปัจจุบัน อยู่ในการดูแลของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) ซึ่งมีหน้าที่จัดทำ ‘แผนปฏิบัติการด้านทรัพยากรน้ำ’ รวบรวมโครงการด้านน้ำที่หน่วยงานต่างๆ ทั่วประเทศจะดำเนินการในแต่ละปีเข้าไว้ด้วยกันเพื่อเชื่อมโยงกับเป้าหมายตามแผนแม่บทฯ ของประเทศ ซึ่งจะทำให้การจัดสรรงบประมาณมียุทธศาสตร์มากยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตาม ขณะที่ประชาชนมักได้รับทราบแผนของ กนช.ในแต่ละปี แต่มักไม่ได้มีการเปิดเผยต่อสาธารณะมากนัก ว่าแผนปฏิบัติการที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีสุดท้ายแล้วมีการลงมือทำจริงมากน้อยเพียงใด 

หากพิจารณาแผนปฏิบัติการด้านทรัพยากรน้ำในช่วงสามปีที่ผ่านมา จะเห็นว่ามีกรอบวงเงินเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เพิ่มจาก 334,256 ล้านบาท เป็น 337,736 ล้านบาท^[9]ผู้จัดการออนไลน์. “หวั่น! แผนบริหารน้ำ รบ.เศรษฐา ซ้ำซ้อน! งบฯ 67 กว่า 3.3 แสน ล. ที่ ‘ปธ.ป้อม’ เห็นชอบ – ‘มท.’ สั่ง จังหวัดขยายแผน งบฯ 68”, 25 กันยายน 2566. … Continue reading และ 440,431 ล้านบาท^[10]ฐานเศรษฐกิจ. “ผ่า ‘แผนปฏิบัติการด้านทรัพยากรน้ำ’ วงเงิน 4.4 แสนล้านบาท”. thansettakij, 6 มิถุนายน 2024. https://www.thansettakij.com/business/trade-agriculture/597923. ในปีงบประมาณ 66-68 ตามลำดับ อย่างไรก็ดี ข้อมูลเท่าที่มีการเปิดเผยแสดงให้เห็นว่า หลังจากผ่านกระบวนการงบประมาณแล้ว โครงการที่ได้รับจัดสรรงบประมาณอาจมีเพียงราว 1 ใน 3 เท่านั้น Dashboard Thai Water Plan ระบุว่าในปีงบ ’66 มีโครงการตามแผนน้ำที่ได้รับจัดสรรเป็นวงเงิน 100,252 ล้านบาท และเบิกจ่ายได้จริง 77,875 ล้านบาท หมายความว่าท้ายที่สุดแล้ว งบถูกนำไปใช้ดำเนินงานจริงตามแผนเพียง 23.3%

การที่วงเงินตามแผนมีจำนวนแตกต่างกับงบประมาณที่ได้รับจัดสรรจริงค่อนข้างมาก ทำให้เกิดความน่ากังวลว่าการบริหารจัดการน้ำในแต่ละปีจะยังคงสอดคล้องกับ ‘ยุทธศาสตร์’ ที่ตั้งเอาไว้มากน้อยเพียงใด จากกรอบวงเงิน 440,431 ล้านบาท ในปีงบ ’68 กนช.ระบุว่าเป็นแผนที่สำคัญเร่งด่วน 222,355 ล้านบาท^[11]ฐานเศรษฐกิจ. “ผ่า ‘แผนปฏิบัติการด้านทรัพยากรน้ำ’ วงเงิน 4.4 แสนล้านบาท”. thansettakij, 6 มิถุนายน 2024. https://www.thansettakij.com/business/trade-agriculture/597923. หากได้รับจัดสรรจริงราว 111,392 ล้านบาทตามที่ปรากฏในเอกสารงบประมาณ หมายความว่าโครงการสำคัญตามยุทธศาสตร์จะทำได้เพียงแค่ครึ่งเดียวเท่านั้น เกิดเป็นคำถามว่า กนช. ในฐานะหน่วยงานที่ทำงานบูรณาการกับหน่วยงานด้านน้ำทั่วประเทศ มีการประสานงานกับสำนักงบประมาณซึ่งเป็นฝ่าย ‘ตัดงบ’ มากน้อยเพียงใด และยังคงเป็นผู้กุมทิศทางการจัดสรรงบประมาณให้ไหลไปสู่พื้นที่ที่ต้องการแก้ปัญหาน้ำให้ตรงจุดได้หรือไม่