ไปให้ไกลกว่า ‘นิรโทษกรรม’ พาสังคมไทยเปลี่ยนผ่านสู่ความยุติธรรม

ท่ามกลางนโยบายหาเสียงในการเลือกตั้ง 2566 ที่จะถึงนี้ หนึ่งในโจทย์สำคัญที่สังคมตั้งคำถามถึงพรรคการเมืองต่างๆ คือ เราจะหาทางออกจากวิกฤตการเมืองที่สั่งสมความขัดแย้งมาเป็นเวลากว่า 2 ทศวรรษอย่างไร

เป็นเวลากว่า 17 ปีแล้วที่การเมืองไทยติดอยู่ในวังวนของความขัดแย้งแบ่งขั้วทางการเมือง ตั้งแต่ความขัดแย้งเสื้อเหลือง-แดง การชุมนุมต่อต้านรัฐบาลของกลุ่ม กปปส. การต่อต้านระบอบ คสช. จนถึงการเคลื่อนไหวทางการเมืองตั้งแต่ปี 2563 ที่พังเพดานด้วยการตั้งคำถามถึงสถาบันกษัตริย์

ความขัดแย้งเหล่านี้มักจบลงด้วยการใช้ความรุนแรงโดยรัฐ ทั้งการล้อมปราบ สังหารหมู่ประชาชน ตามด้วยการรัฐประหารถึง 2 ครั้ง ภายใต้คำกล่าวอ้างว่าเป็นไปเพื่อสร้างความสามัคคี ความปรองดอง และความสงบให้กับสังคม ก่อนจะลงท้ายด้วยการออกกฎหมายนิรโทษกรรมเพื่อลบล้างความผิดให้กับทุกฝ่าย พร้อมบอกให้สังคมก้าวไปข้างหน้าแล้วลืมความขัดแย้งทั้งหลายไว้ข้างหลัง

แต่ชัดเจนแล้วว่า ‘การก้าวข้ามความขัดแย้ง’ แบบไทยๆ ที่ทำกันมาตลอดนั้นไม่สามารถคลี่คลายความขัดแย้งในสังคมได้ ในเมื่อทุกวันนี้คนเห็นต่างทางความคิดยังถูกดำเนินคดีปิดปากและกักขังในคุก เจ้าหน้าที่รัฐที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนยังลอยนวลพ้นจากความผิด ส่วนผู้ก่อรัฐประหารก็ไม่เคยต้องรับผิดชอบอะไร

การพร่ำบอกให้สังคมหันมาปรองดองโดยปราศจากการสร้างความยุติธรรม จึงไม่ต่างอะไรกับการสั่งสมความขัดแย้งให้บานปลายและห่างไกลจากทางออกมากกว่าเดิม

การนิรโทษกรรมและก้าวข้ามความขัดแย้งไม่เพียงพอที่จะพาสังคมออกจากวิกฤตความขัดแย้งอันยืดเยื้อนี้ได้ แต่ต้องมีการผลักดันกลไก ‘ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน’ อย่างรอบด้าน ทั้งสะสางความรุนแรงในอดีตผ่านการค้นหาความจริง ยุติการดำเนินคดีทางการเมืองที่ไม่เป็นธรรม ชดเชยเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงอย่างเหมาะสม ดำเนินคดีกับรัฐบาลที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน และปฏิรูปองค์กรที่เกี่ยวข้องอย่างกองทัพ ตำรวจ และศาล เพื่อพาสังคมไทยเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตยที่เคารพหลักสิทธิมนุษยชนและความยุติธรรมอย่างแท้จริง

101 Public Policy Think Tank (101 PUB) ชวนผู้อ่านทำความเข้าใจแนวคิดความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านที่อาจเป็นทางออกให้กับสังคมที่ผ่านความขัดแย้งและความรุนแรงมาอย่างยาวนาน ทบทวนวิธีจัดการความขัดแย้งทางการเมืองของไทย มองความสำเร็จในการสร้างความยุติธรรมจากกรณีต่างประเทศ พร้อมนำเสนอ 4 ข้อเสนอเพื่อสร้างความยุติธรรมอย่างยั่งยืน

สังคมไทยใน 2 ทศวรรษแห่งการกดปราบคนเห็นต่างด้วยความรุนแรง: บาดเจ็บ 3,716 คน เสียชีวิต 134 คน ถูกดำเนินคดี 4,937 คน

การมีจุดยืนและอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างเป็นเรื่องธรรมดาสามัญในสังคมที่เต็มไปด้วยความหลากหลาย การรวมตัวอย่างสงบของประชาชนเพื่อแสดงความเห็น เรียกร้องการเปลี่ยนแปลง หรือต่อต้านอำนาจรัฐก็ล้วนเป็นสิทธิเสรีภาพที่ถูกรับรองให้เป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน ซึ่งรัฐบาลในสังคมประชาธิปไตยมีหน้าที่ต้องคุ้มครองและอำนวยความสะดวกให้การชุมนุมเป็นไปอย่างปลอดภัย

แต่สำหรับสังคมไทย หลักการพื้นฐานเหล่านี้ยังไม่ได้รับการรับประกันจากรัฐบาล ยิ่งไปกว่านั้น ความขัดแย้งทางการเมืองในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมามักตามมาด้วยการใช้ความรุนแรงของเจ้าหน้าที่รัฐเสียเอง ทั้งการใช้กำลังและอาวุธปราบปรามผู้ชุมนุมอย่างเกินกว่าเหตุ ตลอดจนการใช้ความรุนแรงผ่านกระบวนการยุติธรรมปิดปากและกักขังคนเห็นต่าง

ตั้งแต่ปี 2548 จนถึงปี 2565 เจ้าหน้าที่รัฐใช้กำลังเข้าสลายการชุมนุมอย่างรุนแรงเกินกว่าเหตุและไม่เป็นไปตามหลักการสากล (เช่น หลักการพื้นฐานว่าด้วยการใช้กำลังและอาวุธโดยเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมายที่รับรองโดยสหประชาชาติ) เป็นจำนวนทั้งสิ้น 70 ครั้ง ในจำนวนนี้ 60 ครั้งเกิดขึ้นในการชุมนุมปี 2564 และกว่า 42 ครั้ง เจ้าหน้าที่อ้างเหตุผลว่าผู้ชุมนุมได้รุกล้ำเข้าพื้นที่หวงห้าม อาทิ สนามหลวง ทำเนียบรัฐบาล และกรมทหารราบที่ 1 มหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ (ราบ 1)^[1]iLaw, “สถิติการชุมนุม ในปี 2564,” 27 มกราคม 2565.

การสลายการชุมนุมหลายครั้งนำมาซึ่งความสูญเสียอย่างที่ไม่ควรเกิดขึ้น ตั้งแต่ปี 2551 การสลายการชุมนุมกลุ่มพันธมิตรฯ ทำให้มีผู้บาดเจ็บ 737 คน เสียชีวิต 8 คน^[2]ข้อมูลจากการแถลงของศูนย์เอราวัณ สำนักการแพทย์ กรุงเทพฯ อ้างใน ผู้จัดการออนไลน์, “ศูนย์เอราวัณสรุปเหตุชุมนุมพันธมิตรฯ – นปช.ตาย 8 เจ็บ 737,” 4 … Continue reading ต่อมาในปี 2552-2553 เกิดกรณีสลายการชุมนุม ล้อมปราบ และสังหารหมู่ประชาชนกลุ่ม นปช. หรือคนเสื้อแดง ซึ่งเป็นการใช้กำลังปราบปรามประชาชนที่รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่ง มีผู้บาดเจ็บกว่า 1,635 คน และเสียชีวิตถึง 96 คน^[3]สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, “ระลึกสงกรานต์เลือด 2552,” ประชาไท, 23 เมษายน 2556. และ ศูนย์ข้อมูลประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการสลายการชุมนุม กรณี เม.ย.-พ.ค.53, … Continue reading ส่วนในปี 2556-2557 ในการชุมนุมต่อต้านรัฐบาลของกลุ่ม กปปส. ก็เป็นอีกครั้งที่รัฐบาลเลือกใช้ความรุนแรงตอบโต้ ส่งผลให้มีผู้บาดเจ็บกว่า 562 คน และเสียชีวิต 29 คน^[4]บ.จ. ชาติเสรี, “ความตายที่เงียบงัน: 29 ศพ ก่อนรัฐประหาร 57 – เปิดผลไต่สวนการตาย 4 กปปส.,” ประชาไท, 27 พฤษภาคม 2563.

สำหรับการเคลื่อนไหวทางการเมืองของประชาชนหลังการรัฐประหารในปี 2557 เรื่อยมาถึงการชุมนุมในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมานั้น แม้จำนวนผู้บาดเจ็บและเสียชีวิตจะน้อยกว่าเมื่อเทียบกับกรณีในอดีต แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐยุติการใช้การความรุนแรงกับประชาชน ในทางกลับกัน ความรุนแรงได้แปรสภาพจากกำลังอาวุธเป็นกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่มุ่งเอาผิดคนเห็นต่างจากรัฐ

ข้อมูลจากศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนระบุว่า ช่วงปี 2557-2562 ภายใต้ระบอบ คสช. มีประชาชนกว่า 2,400 คนที่ถูกดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องกับการแสดงออกทางการเมือง ความผิดเกี่ยวกับความมั่นคง และความผิดเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ พวกเขาถูกพิจารณาคดีในศาลทหาร ซึ่งไม่ได้รับการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมและอัตราโทษในบางคดียังสูงกว่าศาลยุติธรรมกว่าเท่าตัว (เช่น คดีหมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์ฯ มาตรา 112) ในช่วงเวลาดังกล่าว คสช. ยังอาศัยกฎอัยการศึกและคำสั่งตามมาตรา 44 เพื่อคุกคามและปิดกั้นการเคลื่อนไหวของประชาชน อย่างน้อย 1,500 คน ถูกเรียกรายงานตัว คุมตัวในค่ายทหารและถูกติดตามที่บ้าน มีการปิดกั้นสื่อและควบคุมการนำเสนอข้อมูลอย่างน้อย 55 ครั้ง และการใช้กฎหมายข่มขู่ปิดปากประชาชนเหล่านี้ยังส่งผลให้มีผู้ที่ต้องลี้ภัยทางการเมืองไม่น้อยกว่า 100 คน

ในยุค ‘ม็อบราษฎร’ นับตั้งแต่การชุมนุมในปี 2563 ปรากฏการณ์การใช้กฎหมายจัดการคนเห็นต่างยิ่งรุนแรงขึ้น และ ‘ศาล’ ได้กลายเป็นคู่ขัดแย้งโดยตรงกับประชาชน ในช่วงนี้มีคนถูกดำเนินคดีจากการชุมนุมและแสดงความเห็นทางการเมืองอย่างน้อย 2,397 คน (ในจำนวนนี้เป็นเด็กและเยาวชนอายุไม่เกิน 18 ปี 284 คน) โดยคดีฝ่าฝืน พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เป็นคดีที่ประชาชนถูกดำเนินคดีมากที่สุดคือ 1,469 คน ซึ่งชัดเจนว่าเป็นการนำกฎหมายที่อ้างว่าใช้ควบคุมสถานการณ์โรคระบาดมาปิดปากผู้ชุมนุมทางการเมือง

การชุมนุมระลอกล่าสุดนี้ยังเป็นยุคที่มีการนำความผิดตามมาตรา 112 มาใช้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ โดยมีผู้ถูกดำเนินคดีถึง 239 คน ภายในเวลาไม่ถึง 3 ปี หลายครั้งก็นำมาซึ่งคำถามถึงความเหมาะสมของการตั้งข้อหาที่รุนแรงอย่างการหมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์ เช่น การทำปฏิทินเป็ดเหลืองในการชุมนุมครั้งหนึ่ง กลับถูกตั้งข้อสงสัยว่าเป็นการล้อเลียนกษัตริย์และมีคำพิพากษาจำคุก 3 ปี^[5]ดูเพิ่ม iLaw Freedom, “RECAP112: ชวนรู้จักคดี “ปฏิทินเป็ด” ที่ศาลสั่งจำคุกเพราะเชื่อว่าตั้งใจล้อเลียนกษัตริย์,” 22 มีนาคม 2566. หรือกระทั่งการทำโพลแสดงความเห็นเรื่อง ‘ขบวนเสด็จ’ ซึ่งไม่ได้มีลักษณะชี้นำหรือข่มขู่ผู้ร่วมกิจกรรมให้แสดงความเห็นไปในทางใดทางหนึ่ง ก็ยังถูกตั้งข้อหาที่รุนแรงอย่างการหมิ่นประมาทและแสดงความอาฆาตมาดร้ายต่อพระมหากษัตริย์^[6]ดูเพิ่ม iLaw Freedom, “เปิดคำฟ้องคดี 112 ทำโพลขบวนเสด็จ #ตะวันแบม ถูกตั้งข้อหาแม้ตัวโพลไม่ได้ชี้นำผู้ร่วมทำโพล,” 14 กุมภาพันธ์ 2566.

ตลอด 17 ปีที่ผ่านมา ผู้มีอำนาจได้สร้างบาดแผลซ้ำแล้วซ้ำเล่าผ่านการใช้ความรุนแรงในรูปแบบต่างๆ เพื่อกดปราบและทำลายผู้เห็นต่างจากรัฐ ความรุนแรงเหล่านี้ไม่เคยช่วยคลี่คลายปัญหาในสังคม ซ้ำยังยิ่งผลักให้สังคมไทยอยู่ในวงจรของความขัดแย้งต่อไป

โจทย์ของสังคมไทยจึงอาจไม่ใช่การมุ่งสลายความขัดแย้งทางความคิดให้เป็นหนึ่งเดียว แต่เป็นการสร้างสังคมที่อยู่ร่วมกับความขัดแย้งได้โดยไม่ต้องใช้ความรุนแรงทำลายคนเห็นต่าง ดังนั้น หากจะรักษาบาดแผลและทำให้สังคมเดินหน้าต่อไปได้ จำเป็นอย่างยิ่งที่สังคมนั้นจะต้องหันมาเผชิญหน้าความจริง สะสางเหตุการณ์ในอดีต และแสวงหาความยุติธรรมร่วมกัน

ถึงเวลาเผชิญหน้าความขัดแย้ง สมานบาดแผลด้วยการสร้าง ‘ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน’

แนวคิดหนึ่งที่ถูกนำเสนอให้เป็นหนทางในการพาสังคมออกจากหล่มของความขัดแย้งและความรุนแรง คือ ‘ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน (transitional justice)’ ซึ่ง Kofi Annan เลขาธิการสหประชาชาติได้อธิบายแนวคิดนี้ไว้ในรายงานต่อคณะมนตรีความมั่นคง ค.ศ. 2004 ว่าหมายถึง

กระบวนการและกลไกที่มุ่งคลี่คลายความขัดแย้งในสังคมที่เพิ่งพ้นจากระบอบเผด็จการและผ่านการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวาง เพื่อสร้างความยุติธรรมและความปรองดองอย่างมีเหตุผล

แนวคิดความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านถูกหยิบมาถกเถียงและใช้อย่างกว้างขวางในช่วงหลังสิ้นสุดสงครามเย็น ในขณะนั้นหลายประเทศเพิ่งผ่านพ้นจากระบอบเผด็จการที่ใช้ความรุนแรงต่อพลเมือง ตั้งแต่ระดับที่โหดร้ายที่สุดอย่างการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ การก่อสงครามกลางเมือง การสังหารหมู่ การซ้อมทรมานและอุ้มหาย จนถึงการดำเนินคดีทางการเมืองกับประชาชนที่ต่อต้านอำนาจรัฐ เรื่องดังกล่าวเป็นโจทย์ใหญ่ในสังคมที่กำลังเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (democratization) ว่าจะจัดการกับกรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่รัฐบาลก่อนหน้าก่อไว้และคลี่คลายความขัดแย้งที่หยั่งรากลึกในสังคมอย่างไร

ผู้ผลักดันแนวคิดความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านเชื่อว่าการจัดการกับโจทย์เหล่านี้ไม่ใช่การหมกมุ่นกับอดีต ในทางกลับกัน นี่คือการคลายปมปัญหาปัจจุบันและผลักดันให้สังคมเดินหน้าสู่อนาคตได้ ทั้งคืนความยุติธรรมให้แก่เหยื่อความรุนแรง ปลดปล่อยสังคมจากวงจรการใช้ความรุนแรง และสมานรอยร้าวเพื่อให้สังคมนั้นเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตยที่เคารพหลักนิติรัฐและสิทธิมนุษยชน

ทั้งนี้ เหตุการณ์ความรุนแรงในประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาสะท้อนว่า หากจะสร้างความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านให้เกิดขึ้นจริง ควรมีการออกแบบ ‘กลไกเฉพาะ’ ที่นอกเหนือไปจากกระบวนการทางอาญาปกติ เนื่องจากความรุนแรงที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่เกี่ยวพันกับความขัดแย้งทางการเมืองและนโยบายรัฐ หลายครั้งกระบวนการยุติธรรมของประเทศนั้นเองก็เป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้รัฐบาลใช้ความรุนแรงต่อพลเมืองได้ ดังนั้น กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมภายใต้โครงสร้างเดิมของสังคมจึงไม่สามารถจัดการกับอาชญากรรมทางการเมืองที่เจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้ก่อเหตุได้

รูปแบบของกระบวนการและกลไกที่จะนำไปสู่ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านไม่ได้มีลักษณะตายตัว หากขึ้นอยู่กับเงื่อนไขและบริบททางการเมือง-สังคมที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ อย่างไรก็ดี งานศึกษาเกี่ยวกับความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่านจำนวนไม่น้อยพยายามสรุปหลักการสำคัญที่ไม่ควรขาดหายไปในกลไกความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน ได้แก่ ความรับผิด (accountability) ความจริง (truth) และความปรองดอง (reconciliation) แต่ละสังคมอาจให้น้ำหนักหลักการทั้งสามต่างกัน ซึ่งจะนำไปสู่หน้าตาของกระบวนการและกลไกที่แตกต่างกันออกไป^[7]Olsen, Tricia D., Leigh A. Payne, and Andrew G. Reiter, “The Justice Balance: When Transitional Justice Improves Human Rights and Democracy,” Human Rights Quarterly 32, no. 4 (2010): 980–1007, Scalabrini Institute for Human Mobility in Africa (SIHMA), “Post-Conflict Reconciliation and Displacement – Examples from the African Context.”

สำหรับหลักการแรก ความรับผิด หมายถึงการแสดงความรับผิดชอบของผู้กระทำผิด โดยเฉพาะผู้นำรัฐบาลและเจ้าหน้าที่รัฐที่ร่วมสนับสนุนหรือกระทำความรุนแรงต่อประชาชน บ่อยครั้ง ผู้มีอำนาจเหล่านี้สามารถลอยนวลพ้นจากการรับผิดไปอย่างง่ายดาย เพราะกระบวนการยุติธรรมในสภาวะปกติไม่อาจเอื้อมถึง

กลไกความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่านอย่าง ‘การดำเนินคดีกับผู้กระทำผิด’ ภายใต้การไต่สวนที่เป็นธรรม และ ‘การชดเชยเยียวยาเหยื่อ’ จึงเป็นตัวอย่างของกลไกที่ช่วยยืนยันหลักการความรับผิด โดยแสดงให้เห็นว่าผู้กระทำความรุนแรงต่อประชาชนไม่สามารถรอดพ้นเงื้อมมือของกฎหมายไปได้ ในขณะเดียวกันก็เป็นการเยียวยาเหยื่อจากความรุนแรง ทำให้พวกเขายังไม่สิ้นศรัทธาต่อกระบวนการยุติธรรมของรัฐ ตลอดจนสร้างบรรทัดฐานและค่านิยมใหม่ในสังคมที่จะไม่ยอมรับให้เกิดการใช้ความรุนแรงต่อประชาชนอีก

แม้การดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดจะเป็นกลไกที่หลายสังคมล้วนปรารถนา แต่ในทางปฏิบัติก็ต้องยอมรับว่าการผลักดันให้เกิดขึ้นจริงไม่ใช่เรื่องง่าย และมีหลายประเด็นที่ต้องพิจารณาให้รอบคอบ เช่น ควรดำเนินคดีเจ้าหน้าที่รัฐครอบคลุมทั้งผู้บังคับบัญชาและผู้ปฏิบัติการหรือไม่ อาชญากรรมทางการเมืองในอดีตที่ยังไม่ได้รับความยุติธรรมจนคดีหมดอายุความไปก่อนควรถูกพิจารณาใหม่หรือไม่ หลักฐานแบบใดที่มีน้ำหนักเพียงพอ ทำอย่างไรให้กระบวนการไต่สวนน่าเชื่อถือ ไม่กลายเป็นการเล่นงานศัตรูทางการเมือง รวมถึงจะทำอย่างไรกับกฎหมายนิรโทษกรรมความผิดที่ผู้นำเผด็จการในอดีตออกไว้ ^[8]ประจักษ์ ก้องกีรติ, “ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน: เมื่อโลกไม่หันหลังให้โศกนาฏกรรม,” ประชาไท, 17 ตุลาคม 2553.

อีกหลักการสำคัญคือ ความจริง การกระทำความรุนแรงโดยรัฐส่วนมากมักจบลงด้วยความคลุมเครือและเงียบงัน ไม่มีการเปิดเผยข้อเท็จจริงของเหตุการณ์อย่างเป็นระบบ ไม่มีการชี้ตัวคนผิด และแน่นอนว่าไม่สามารถนำไปสู่การดำเนินคดีผู้กระทำผิดได้ การปิดบังความจริงจากเหตุการณ์ความรุนแรงยังมีราคาที่ต้องจ่ายสูงมาก นั่นคือ สังคมนั้นไม่ได้เรียนรู้จากอดีตและเสี่ยงติดอยู่ในวงจรการใช้ความรุนแรงโดยรัฐที่อาจเกิดขึ้นซ้ำรอยในวันข้างหน้า ‘การค้นหาและเปิดเผยความจริง’ ให้ผู้เสียหายและสังคมโดยรวมได้รับรู้จึงเป็นกลไกสำคัญเพื่อคืนความยุติธรรมขั้นพื้นฐานที่สุดให้ผู้เสียหาย ในขณะเดียวกันการเปิดเผยข้อเท็จจริงและการตัดสินเชิงคุณค่าในการกระทำของแต่ละฝ่ายให้สังคมรับทราบก็เป็นการยืนยันหลักความรับผิดไปด้วย

ส่วนใหญ่การค้นหาความจริงจะเกิดขึ้นผ่านกลไกคณะกรรมการ (truth commission) ซึ่งมีโมเดลหลากหลายขึ้นอยู่กับโจทย์และเงื่อนไขของประเทศนั้นๆ โดยมีประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาคือ องค์ประกอบ ที่มา และกระบวนการสรรหา รวมถึงขอบเขตอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ในขั้นพื้นฐานที่สุด ผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการควรเป็นที่ยอมรับสำหรับทุกฝ่าย มีความน่าเชื่อถือ ไม่เป็นคู่ขัดแย้งฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งอย่างชัดเจน และกระบวนการสรรหาก็ควรยึดโยงกับประชาชน นอกจากนี้ คณะกรรมการค้นหาความจริงส่วนใหญ่จะไม่มีอำนาจตุลาการเหมือนศาล แต่ทำหน้าที่ไต่สวน หาหลักฐาน วิเคราะห์สาเหตุ และให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลเพื่อเปิดทางสู่การดำเนินคดีในศาลต่อไป

หลักการสุดท้ายคือ ความปรองดอง ซึ่งเป็นการตอบจุดมุ่งหมายอีกประการหนึ่งของความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านคือ สมานรอยร้าวและสร้างเสถียรภาพทางการเมืองในสังคมที่อยู่ในระหว่างเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย กลไกหนึ่งที่อาจมองได้ว่าประนีประนอมที่สุด แต่ก็สร้างข้อถกเถียงอย่างกว้างขวางเช่นกันคือ ‘การนิรโทษกรรม’ หรือการยกเว้นความผิด ซึ่งมีหลักคิดว่าในเหตุการณ์ความรุนแรงมีผู้ที่อาจถูกดำเนินคดีจำนวนมาก ทั้งผู้สั่งการ เจ้าหน้าที่รัฐระดับปฏิบัติการที่มีส่วนร่วมกระทำความรุนแรง และประชาชนที่ถูกดำเนินคดีอย่างไม่เป็นธรรม ทั้งหมดนี้อาจรวมกันเป็นคดีจำนวนมหาศาลที่ไม่มีวันจบสิ้น จึงอาจต้องนิรโทษกรรมให้กับคนจำนวนหนึ่ง เพื่อให้สังคมเดินหน้าต่อไปได้ อีกทั้งในสังคมที่ผู้ก่อความรุนแรงไม่ได้พ่ายแพ้อย่างราบคาบหรือยังมีอำนาจทางการเมืองหลงเหลืออยู่ การผ่านกฎหมายนิรโทษกรรมจึงอาจเป็นกลไกที่ช่วยสร้างความปรองดองและป้องกันไม่ให้ความขัดแย้งบานปลายได้^[9]Olsen, et al., “The Justice Balance: When Transitional Justice Improves Human Rights and Democracy.”

ประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างรัดกุมที่สุดของกลไกนิรโทษกรรมคือ ความครอบคลุมของผู้ที่ได้รับการนิรโทษกรรม กรณีเลวร้ายที่สุดคือการนิรโทษกรรมแบบเหมาเข่งและไม่มีเงื่อนไข (blanket Amnesty) ซึ่งเป็นการยกเว้นความผิดให้กับทุกคนทุกฝ่ายโดยไม่พิจารณาความผิด วิธีนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากว่าจะยิ่งทำให้ความขัดแย้งฝังลึกและผลิตซ้ำวัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิดในสังคม (Impunity)^[10]Neil J. Kritz, “The Dilemmas of Transitional Justice,” in Transitional Justice, Neil J. Kritz, ed. (Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 1995. การสร้างความปรองดองที่แท้จริงจึงควรเกิดขึ้นพร้อมกับการสร้างความยุติธรรมผ่านกลไกอื่นๆ เช่น ‘การปฏิรูปเชิงสถาบัน’ ในองค์กรที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะหน่วยงานความมั่นคงและกระบวนการยุติธรรม

สิ่งสำคัญในการออกแบบกลไกความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านคือ การสร้างสมดุลระหว่างหลักการทั้งสาม ผ่านการผสมผสานกลไกต่างๆ และการจัดวางลำดับการใช้กลไกที่เหมาะสมกับสังคม โดยควรตั้งเป้าหมายให้ทะเยอทะยานที่สุดคือ มุ่งผลักดันทุกกลไก และควรหลีกเลี่ยงการใช้กลไกนิรโทษกรรมเพียงอย่างเดียวที่จะทำให้การสร้างความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่านเสี่ยงล้มเหลวมากที่สุด^[11]ประจักษ์, “ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน: เมื่อโลกไม่หันหลังให้โศกนาฏกรรม.”

ไทยเน้น ‘ก้าวข้ามความขัดแย้ง’
คนผิดยังลอยนวล เหยื่อไม่ได้รับความยุติธรรม

‘การก้าวข้ามความขัดแย้ง’ อย่างที่พลเอกประวิตรและพรรคพลังประชารัฐชูธงเป็นสโลแกนหลักในการหาเสียงเลือกตั้ง 2566 หากย้อนดูประวัติศาสตร์การเมืองไทยจะพบว่าสิ่งนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นวิธีการที่สังคมไทยใช้จัดการกับความขัดแย้งและความรุนแรงโดยรัฐมาตลอดคือ “ลืมความบาดหมางที่แล้วมาไปเถอะ แล้วมาปรองดองกัน”

ตั้งแต่การสลายการชุมนุมพฤษภาคม 2535 จนถึงการสลายการชุมนุมคนเสื้อแดงในปี 2553 แทบทั้งหมดจบลงด้วยความเงียบ ไม่มีใครถูกดำเนินคดีทางอาญา ผู้กระทำความรุนแรงไม่เคยออกมาขอโทษผู้เสียหายและสังคมอย่างเป็นทางการ แม้จะมีการให้เงินชดเชยผู้เสียหายและญาติอยู่บ้าง แต่ส่วนใหญ่เป็นการชดเชยที่ใช้เกณฑ์ตาม พ.ร.บ. สงเคราะห์ผู้ประสบภัยฯ^[12]กรุงเทพธุรกิจ, “เปิดชื่อ-พฤติการณ์! ป.ป.ช.ตีตกคดี “ยิ่งลักษณ์-36 ครม.” จ่ายเงินเยียวยาม็อบ,” 25 พฤศจิกายน 2565. ไม่ได้คิดบนฐานของการคืนความยุติธรรมผู้เสียหายจากความรุนแรงทางการเมืองที่มีความซับซ้อนและต้องการการเยียวยาในรูปแบบอื่นๆ เช่น การฟื้นคืนศักดิ์ศรี การเยียวยาร่างกายและจิตใจ และการมีพื้นที่ได้บอกเล่าความทุกข์ต่อสังคม จึงไม่อาจพูดได้เต็มปากว่ารัฐได้ดำเนินการชดเชยเยียวยาอย่างเหมาะสมแล้ว

สำหรับการสลายการชุมนุมพฤษภาคม 2535 มีการผ่าน พ.ร.ก. นิรโทษกรรมให้กับทุกฝ่าย โดยพลเอกสุจินดา คราประยูร ซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้ความรุนแรงสลายการชุมนุมโดยตรง แม้สภาผู้แทนราษฎรจะมีมติเอกฉันท์ให้ พ.ร.ก. นิรโทษกรรมที่ไม่ชอบธรรมนี้ตกไป แต่ท้ายที่สุดคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็ได้วินิจฉัยรับรองความชอบธรรม^[13]ภาสกร ญี่นาง, “สภาวะลอยนวลพ้นผิดในเหตุการณ์พฤษภาเลือด 2535: การปกป้องผู้ก่อความรุนแรงโดยกฎหมาย,” ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน, 17 พฤษภาคม 2564. ส่งผลให้ไม่มีใครต้องรับผิดชอบต่อความสูญเสียที่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ การปิดล้อมและสลายการชุมนุมด้วยความรุนแรงจนมีผู้เสียชีวิตทั้งสิ้น 193 คนที่มัสยิดกรือเซะ สถานีตำรวจภูธรตากใบ และหลายพื้นที่ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในปี 2547^[14]Amnesty International Report 2005: The State of the World’s Human Rights. ก็เป็นอีกครั้งที่เจ้าหน้าที่รัฐละเมิดสิทธิมนุษยชนของประชาชนอย่างร้ายแรงและไม่ถูกลงโทษหรือดำเนินคดีแม้แต่คนเดียว แม้ว่ารายงานของคณะกรรมการอิสระตรวจสอบข้อเท็จจริงในขณะนั้นจะระบุว่าเจ้าหน้าที่ได้ใช้ความรุนแรงเกินกว่าเหตุ แต่ก็ไม่ระบุว่าเป็นความผิดของเจ้าหน้าที่คนใดคนหนึ่งหรือกองทัพ ^[15]Human Rights Watch, “กลุ่มเป้าหมายทั้งสองฝ่าย: ความรุนแรงที่เกิดขึ้นกับนักเรียน ครู และโรงเรียนในจังหวัดชายแดนใต้ของประเทศไทย,” 30 กันยายน 2553. ยังไม่รวมถึงการซ้อมทรมานและอุ้มหายประชาชนที่ถูกรัฐตั้งข้อสงสัยว่าเป็นผู้ก่อความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ตลอดจนนักเคลื่อนไหวทางการเมืองอีกจำนวนไม่น้อย กรณีเหล่านี้แทบไม่เคยมีการสอบสวนและหาผู้กระทำผิดอย่างจริงจังแม้จะมีหลักฐานและพยานที่ค่อนข้างชัดเจน

ภายหลังเหตุการณ์ล้อมปราบและสังหารหมู่คนเสื้อแดงครั้งล่าสุดในปี 2553 มีการริเริ่มผลักดันกลไกความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่านมากขึ้นเมื่อเทียบกับอดีต เช่น การตั้งคณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.) แต่ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการไม่ได้รับการยอมรับจากทุกฝ่าย และอาจมองได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของความขัดแย้งเสียเอง เพราะถูกแต่งตั้งโดยตรงจากอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ซึ่งมีส่วนร่วมตัดสินใจสลายการชุมนุมโดยตรง การนำเสนอข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการใช้ความรุนแรงในรายงานก็ไม่มีการอ้างอิงพยานหลักฐานอย่างรอบด้าน ที่สำคัญคือข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ ไม่ถูกนำไปผลักดันในกลไกอื่นๆ ต่อ แม้ว่าจะมีข้อเสนอหลายประเด็นที่น่าสนใจ เช่น เสนอให้พิจารณาแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายซึ่งลบล้างความผิดโดยมิชอบ แก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพประชาชนและขัดกับหลักสิทธิมนุษยชน รวมถึงเสนอให้แก้ไขกฎหมายหมิ่นสถาบันพระมหากษัตริย์อีกด้วย^[16]ดูเพิ่ม รายงานฉบับสมบูรณ์ คณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.)

นอกจากนี้การดำเนินคดีกับผู้สั่งการสลายการชุมนุมยังถูกปัดให้เป็น ‘การกระทำผิดต่อตำแหน่งราชการ’ ทำให้คดีอยู่ในการพิจารณาของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซึ่งภายหลัง ป.ป.ช. ก็มีมติให้คำร้องตกไป ทำให้ยังไม่มีใครต้องรับผิดกระทั่งปัจจุบัน ^[17]“10 ปีเสื้อแดง : ศาลสั่งจำคุกคนฟ้องเอาผิด ‘สุเทพ-อภิสิทธิ์’ แต่คดีสลายชุมนุมถูกดองหลังรัฐประหาร 57,” ประชาไท, 12 มีนาคม 2563.

สร้างความยุติธรรมที่ยั่งยืนต้องไม่หยุดแค่นิรโทษกรรม

หากเป้าหมายในอุดมคติของแนวคิดความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านคือการพยายามผลักดันกลไกที่กล่าวมาให้ครบทั้งหมด ประเทศไทยคงถือว่ายังค่อนข้างห่างไกลจากอุดมคตินี้ จนถึงวันนี้ ความยุติธรรม สิทธิมนุษยชน และประชาธิปไตยก็ยังไม่สามารถลงหลักปักฐานในสังคมไทยได้สำเร็จ

สาเหตุหนึ่งคือ การผลักดันที่ผ่านมามักหยุดอยู่ที่การผ่านกฎหมายนิรโทษกรรม โดยไม่ได้มีความพยายามดำเนินงานด้านอื่นอย่างจริงจัง หลายครั้งผู้นำรัฐบาลในระบอบใหม่และสังคมเองก็ไม่ได้มีเจตจำนงทางการเมือง (political will) มากพอที่จะร่วมกันสร้างความยุติธรรม ซึ่งเป็นสิ่งที่ประเทศที่เพิ่งผ่านพ้นจากความรุนแรงและอยู่ระหว่างแสวงหาความยุติธรรมต่างเผชิญความยากลำบากกันทั้งสิ้น อย่างไรก็ตาม มีตัวอย่างในหลายประเทศเช่นกันที่แม้จะมีข้อจำกัดมากมาย แต่ทั้งภาครัฐและภาคประชาชนก็เอาจริงเอาจังและร่วมกันสถาปนาความยุติธรรมได้สำเร็จ เช่น ประเทศแอฟริกาใต้และประเทศอาร์เจนตินา

ประเทศแอฟริกาใต้มักถูกยกให้เป็นตัวอย่างของการสร้างความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน ‘อย่างประนีประนอม’ คือไม่ดำเนินคดีกับผู้กระทำผิด แต่ก็ไม่ถึงกับยกเว้นความผิดและเพิกเฉยต่อความรุนแรงในอดีต

บริบทความขัดแย้งในขณะนั้นเป็นผลมาจากการดำเนินนโยบายแบ่งแยกสีผิว (Apartheid) โดยรัฐบาลคนผิวขาว เมื่อคนผิวดำลุกขึ้นต่อต้านก็เกิดการปราบปราม กักขังและซ้อมทรมาน จนนำไปสู่การจับอาวุธปะทะกันทั้งสองฝ่าย หลังจากที่แอฟริกาใต้ถูกนานาชาติคว่ำบาตรและกดดันให้ยุติการดำเนินนโยบายแบ่งแยกสีผิว จึงได้มีการจัดการเลือกตั้งและเจรจาออก ‘กฎหมายส่งเสริมความเป็นเอกภาพและความสมานฉันท์ (ค.ศ. 1995)’ เพื่อสะสางกับเหตุการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนครั้งใหญ่ที่เกิดขึ้น โดยกำหนดกลไก 3 ข้อคือ แสวงหาความจริง นิรโทษกรรม และเยียวยาฟื้นฟูผู้เสียหาย พร้อมตั้งคณะกรรมการเพื่อความจริงและการปรองดอง

การนิรโทษกรรมในโมเดลแอฟริกาใต้นับว่าเป็นการเปลี่ยนความหมายและวิธีการของนิรโทษกรรมในยุคสมัยนั้น คือไม่ใช่การลบล้างความผิดเพียงอย่างเดียว แต่กำหนดเงื่อนไขให้ผู้กระทำความผิดที่ต้องการได้รับนิรโทษกรรมจะต้องยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการและเปิดเผยข้อเท็จจริงทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการกระทำผิดของตน ส่วนคณะกรรมการก็มีหน้าที่ค้นหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยว่าการกระทำผิดนั้นมีแรงจูงใจทางการเมืองหรือไม่ ผู้กระทำผิดจะได้รับการปลดเปลื้องจากความรับผิดก็ต่อเมื่อคณะกรรมการได้วินิจฉัยว่ากระทำผิดจริงและมีการประกาศต่อสาธารณะแล้วเท่านั้น

เงื่อนไขสำคัญที่ทำให้แอฟริกาใต้ค่อนข้างประสบความสำเร็จในการสร้างความยุติธรรมคือ คณะกรรมการที่เอาจริงเอาจัง เป็นที่ยอมรับสำหรับทุกฝ่าย และยึดโยงกับประชาชนโดยตรง จนได้รับการยกย่องให้เป็นต้นแบบของคณะกรรมการค้นหาความจริง แอฟริกาใต้ใช้วิธีการเปิดรับสมัครประชาชนทั่วไปเข้ามาร่วมเป็นกรรมการ จัดเวทีให้ผู้สมัครตอบคำถามต่อสาธารณะ จากนั้นจึงให้ประธานาธิบดีเป็นผู้คัดเลือกรายชื่อสุดท้าย และในรายชื่อเหล่านี้ยังต้องได้รับการลงนามรับรองโดยบุคคลสำคัญในขบวนการต่อต้านการเหยียดสีผิว อาทิ เนลสัน แมนดาลา ผู้นำฝ่ายค้านในขณะนั้น รวมถึงบุคคลที่เป็นที่ยอมรับของสังคมอีกจำนวนหนึ่งเพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับสังคม^[18]Paul van Zyl, “Dilemmas of Transitional Justice: The Case of South Africa’s Truth and Reconciliation Commission,” Journal of International Affairs 52, no. 2 (1999): 647–667.

อีกตัวอย่างหนึ่งคือประเทศอาร์เจนตินา ซึ่งเป็นตัวอย่างของประเทศที่พยายามผลักดันกลไกทุกข้อ แม้จะต้องใช้เวลายาวนาน และเผชิญกับอุปสรรคที่ทำให้ความยุติธรรมก้าวถอยหลังไประหว่างทางบ้าง แต่ในท้ายที่สุดก็สามารถเปิดเผยความจริงสู่สังคมและนำตัวกลุ่มทหารที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนมาดำเนินคดีและได้รับการลงโทษสำเร็จ

ภายในระยะเวลา 7 ปีที่ระบอบเผด็จการทหารที่ครองอำนาจในอาร์เจนตินา มีประชาชนจำนวนมากตกเป็นเหยื่อจากการใช้ความรุนแรงโดยรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ‘เหยื่ออุ้มหาย’ ซึ่งถูกเจ้าหน้าที่ทหารกักตัวไว้ในค่าย ถูกซ้อมทรมาน ก่อนจะถูกฆ่าและนำศพไปทิ้งในที่ต่างๆ เป็นจำนวนกว่า 30,000 คน^[19]Carlos H. Acuña, “Transitional Justice in Argentina and Chile : A Never-Ending Story?,” in JonElster (ed.), Retribution and Reparation in the Transition to Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 2006). การกวาดล้างประชาชนอย่างเป็นระบบนี้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งรัฐบาลได้รับแรงกดดันจากนานาชาติและประสบปัญหาเศรษฐกิจ จึงตัดสินใจคืนอำนาจให้ประชาชนและออกกฤษฎีกานิรโทษกรรมให้พวกตนเองก่อนจะลงจากอำนาจ

ภายใต้แรงกดดันขององค์กรสิทธิมนุษยชนและประชาชนอาร์เจนตินา รัฐบาลใหม่เริ่มต้นสะสางอดีตอันโหดร้ายด้วยการยกเลิกกฎหมายนิรโทษกรรมตัวเองของกองทัพ พร้อมกับแต่งตั้งคณะกรรมการแห่งชาติเพื่อไต่สวนกรณีที่บุคคลถูกทำให้สาบสูญ แต่เพื่อลดแรงปะทะกับกองทัพที่ยังมีอำนาจทางการเมืองอยู่ คณะกรรมการชุดนี้จึงถูกแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีทั้งหมด และมีอำนาจค่อนข้างจำกัด เช่น ไม่สามารถเรียกพยานมาให้ปากคำได้ อย่างไรก็ดี ผลงานของคณะกรรมการชุดนี้กลับสร้างแรงสั่นสะเทือนต่อสังคมเป็นอย่างมาก มีการเปิดเผยรายละเอียดของคดีทรมาน ฆาตกรรม และอุ้มหายโดยกองทัพอย่างละเอียด จนทำให้เกิดกระแสเรียกร้องในสังคมให้ดำเนินคดีต่อกองทัพและฝ่ายความมั่นคง

แต่กว่าที่อาร์เจนตินาจะสามารถนำตัวนายทหารที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนมาขึ้นศาลได้จริง ก็ต้องใช้เวลาผลักดันกันถึง 27 ปี โดยมีฝ่ายกองทัพคอยกดดันและคัดค้านไม่ให้กระบวนการยุติธรรมเดินหน้าอยู่ตลอด กุญแจความสำเร็จของอาร์เจนตินาคือ ความต่อเนื่องในการผลักดันทั้งโดยรัฐบาลและภาคประชาสังคม รวมถึงความพยายามพลิกแพลงหาช่องทางดำเนินคดี เช่น เรียกร้องให้มีการไต่สวนความจริงในศาล (truth trials) เพื่อเรียกตัวพยานหรือจำเลยมาสอบสวนให้ปากคำ แม้จะไม่มีอำนาจตั้งข้อกล่าวหาหรือลงโทษ แต่กลไกนี้ก็ทำให้เกิดการรวบรวมหลักฐานเก็บไว้ใช้เมื่อเงื่อนไขสังคมเปลี่ยนไป^[20]ภัควดี วีระภาสพงษ์, “ความยุติธรรมระยะเปลี่ยนผ่าน : กรณีศึกษาประเทศอาร์เจนตินา,” ฟ้าเดียวกัน 8/2 : ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยน(ไม่)ผ่าน, ฉบับที่ 2 … Continue reading

ประสบการณ์ในอาร์เจนตินาและแอฟริกาใต้ต่างเป็นเครื่องยืนยันว่า การแสวงหาความยุติธรรมหลังจากเหตุการณ์ความรุนแรงไม่ใช่เรื่องในอุดมคติที่เป็นไปไม่ได้ หากสังคมร่วมกันผลักดันกลไกต่างๆ โดยไม่หยุดอยู่แค่การนิรโทษกรรม ความหวังที่จะเปลี่ยนผ่านสังคมสู่ความยุติธรรมย่อมมาถึงเสมอ

4 ข้อเสนอพาสังคมไทยเปลี่ยนผ่านสู่ความยุติธรรม

การเลือกตั้ง 2566 ที่กำลังใกล้เข้ามาเป็นจังหวะสำคัญที่สังคมควรกลับมาพูดคุยถึงหนทางการสร้างความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านอีกครั้ง ทั้งในระยะเร่งด่วนที่สุดคือการจัดการกับคดีการเมืองที่มีจำนวนมหาศาล รื้อฟื้นเหตุการณ์การใช้ความรุนแรงโดยรัฐมาทบทวนและหาวิธีป้องกันไม่ให้เกิดซ้ำ ตลอดจนการปฏิรูปเชิงสถาบันในระยะยาว เพื่อสร้างความยุติธรรมที่ยั่งยืนในสังคมไทยและเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง

ข้อเสนอที่ 1: ค้นหา-เปิดเผยความจริงผ่านกลไกคณะกรรมการ

ขั้นตอนแรกที่รัฐบาลใหม่ควรเริ่มทำคือ ตั้งคณะกรรมการเพื่อค้นหาข้อเท็จจริงในเหตุการณ์ที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยรัฐ อาจครอบคลุมตั้งแต่ปี 2549 จนถึงปัจจุบัน โดยมีประเด็นสำคัญที่ต้องกำหนดให้ชัด ดังนี้

1.1 ภารกิจหลักของคณะกรรมการคือค้นหาความจริงและเสนอทางออก นอกจากหน้าที่ทั่วไปอย่างการรายงานข้อเท็จจริงของเหตุการณ์ความรุนแรงต่างๆ โดยละเอียดและรอบด้านแล้ว คณะกรรมการชุดนี้ควรมีภารกิจในการศึกษาวิเคราะห์สาเหตุของความขัดแย้ง มีการตัดสินเชิงคุณค่า (value judgment) ในการกระทำของแต่ละฝ่าย เปิดเผยข้อเท็จจริงให้สาธารณะรับรู้ และควรจัดทำข้อเสนอแนะเพื่อถอดบทเรียนและหาแนวทางป้องกันความรุนแรงในอนาคตให้แก่รัฐบาลและสังคม

1.2 สรรหากรรมการให้เป็นที่ยอมรับ ผู้ที่ดำรงตำแหน่งกรรมการไม่ควรเป็นผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้ความรุนแรงที่ผ่านมา และต้องสามารถสร้างการยอมรับจากคนทุกฝ่ายในสังคมได้ โดยอาจพิจารณาเลือกใช้วิธีสรรหากรรมการที่ยึดโยงกับประชาชน เช่น การใช้รัฐสภาร่วมสรรหา (กรณีอาร์เจนตินา) เปิดรับสมัครประชาชนเป็นกรรมการ (กรณีแอฟริกาใต้) กำหนดให้มีตัวแทนคู่ขัดแย้งทุกฝ่ายร่วมเป็นกรรมการหรือให้การรับรองรายชื่อกรรมการในขั้นสุดท้าย (กรณีชิลี) จนถึงการให้ชาวต่างชาติร่วมเป็นกรรมการหรือเป็นที่ปรึกษาคณะกรรมการ (กรณีกัวเตมาลา)^[21]ปราชญ์ ปัญจคุณาธร, “บทศึกษาเปรียบเทียบ คอป. กับคณะกรรมการสืบหาความจริงในต่างประเทศ,” 10 ตุลาคม 2558.

1.3 คณะกรรมการควรมีอำนาจที่ชัดเจนและมากพอที่จะค้นหาข้อเท็จจริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างน้อยที่สุดควรมีอำนาจในการเรียกพยานหลักฐาน และเชิญเจ้าหน้าที่รัฐให้ปากคำ เพื่อให้สามารถตรวจสอบความจริงได้อย่างรอบด้าน

1.4 ส่งต่อข้อเท็จจริงสู่กลไกตุลาการที่ดำเนินคดีได้จริง ที่สำคัญคือ เมื่อกระบวนการค้นหาความจริงสิ้นสุดและมีการเผยแพร่รายงานโดยคณะกรรมการแล้ว ควรมีกระบวนการส่งต่อข้อเท็จจริงไปสู่กลไกตุลาการเพื่อให้เกิดการพิจารณาคดีที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน ซึ่งจะนำไปสู่โจทย์สำคัญที่สังคมต้องขบคิดกันต่อว่า การดำเนินคดีเหล่านี้ควรเกิดขึ้นในองค์กรหรือกระบวนการยุติธรรมลักษณะใด

หากใช้ศาลภายในของประเทศไทยที่มีอยู่เดิมโดยที่ยังไม่มีการปฏิรูป ซึ่งค่อนข้างชัดเจนว่าเป็นหนึ่งในคู่ขัดแย้งของประชาชนที่ต่อต้านรัฐ ก็มีความเสี่ยงที่จะถูกพิจารณาคดีอย่างไม่เป็นธรรมอย่างที่เป็นตลอดมา ส่วนทางเลือกอื่นๆ ที่เคยถูกใช้ในหลายประเทศ เช่น การตั้งผู้พิพากษาใหม่ และการตั้งศาลเฉพาะกิจเพื่อดำเนินคดีเหล่านี้โดยเฉพาะ ก็เป็นแนวทางที่ต้องออกแบบอย่างรัดกุม โดยเฉพาะการสร้างความเชื่อมั่นให้กับทุกฝ่ายว่ากลไกเฉพาะเหล่านี้จะพิจารณาคดีอย่างยุติธรรม ไม่เป็นไปเพื่อล้างแค้นหรือเล่นงานศัตรูทางการเมือง

ข้อเสนอที่ 2: นิรโทษกรรมประชาชน ไต่สวนผู้กระทำผิด

2.1 ชะลอการพิจารณาคดีการเมือง ปล่อยผู้ต้องหาและจำเลย เพื่อบรรเทาผลกระทบให้ผู้ที่ถูกดำเนินคดีที่เกี่ยวกับการชุมนุมและการแสดงความเห็นทางการเมืองและการพิจารณาคดียังไม่สิ้นสุด ระหว่างที่คณะกรรมการกำลังตรวจสอบและค้นหาความจริง ควรมีการชะลอการพิจารณาคดีเหล่านี้ และปล่อยผู้ต้องหาและจำเลยที่ถูกขังระหว่างพิจารณาคดีหรือไม่ได้รับการประกันตัว^[22]ในประเด็นนี้ … Continue reading

2.2 ออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้ประชาชน ในคดีที่มีการสืบค้นความจริงเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ควรมีการออกกฎหมายนิรโทษกรรม เพื่อลบล้างความผิดให้กับประชาชนที่ถูกดำเนินคดีอย่างไม่เป็นธรรม โดยอาจทยอยนิรโทษกรรมคดีที่พิจารณาแล้วว่าไม่เป็นความผิด โดยไม่ต้องรอให้คณะกรรมการพิจารณาคดีทั้งหมดจนเสร็จ เพื่อให้การคืนความยุติธรรมเกิดขึ้นอย่างทันท่วงทีมากที่สุด

2.3 ไต่สวนผู้มีส่วนร่วมในการละเมิดสิทธิมนุษยชนในทุกองค์กรที่เกี่ยวข้อง ข้อเท็จจริงและหลักฐานที่ได้จากการทำงานของคณะกรรมการควรถูกส่งต่อให้ถึงกลไกตุลาการ เพื่อให้ผู้ที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนในทุกองคาพยพ ไม่ว่าจะเป็นศาล ตำรวจ ทหาร และหน่วยงานความมั่นคง ฯลฯ ที่มีบทบาทในการใช้ความรุนแรงต่อพลเมืองได้ถูกพิจารณาคดีและมีการรับผิดชอบอย่างเหมาะสม

ข้อเสนอที่ 3: ชดเชยเยียวยา คืนศักดิ์ศรีให้ผู้เสียหาย

นอกจากการจ่ายเงินชดเชยอย่างเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว การเยียวยาที่สำคัญและอาจจำเป็นมากกว่าตัวเงินคือ การฟื้นฟูและคืนศักดิ์ศรีให้ผู้เสียหาย ผ่านการขอโทษและยอมรับผิดอย่างเป็นทางการโดยรัฐบาลที่ก่อความรุนแรง

การชดเชยเยียวยาที่เป็นธรรมยังควรคำนึงถึงโอกาสที่ผู้เสียหายหรือญาติสูญเสียไประหว่างที่ไม่ได้รับความยุติธรรม ทั้งเวลาและทรัพยากรในการดำเนินเรื่องระหว่างพิจารณาคดี และการสูญเสียรายได้ระหว่างที่ถูกจำคุกอย่างไม่เป็นธรรม โดยรัฐบาลอาจชดเชยให้ผู้เสียหายในรูปแบบของสิทธิหรือสวัสดิการบางอย่าง เช่น สวัสดิการด้านการศึกษา การรักษาพยาบาล เป็นต้น รวมถึงควรมีระบบฟื้นฟูร่างกายและจิตใจให้ผู้เสียหาย เช่น การจัดบริการให้คำปรึกษาทางจิตวิทยา

ข้อเสนอที่ 4: ปฏิรูปเชิงสถาบัน

ท้ายที่สุด การสร้างความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่านที่ยั่งยืนหนีไม่พ้นการปรับโครงสร้างบางอย่างในสังคมที่มีส่วนสร้างความอยุติธรรมและเป็นเครื่องไม้เครื่องมือให้กับบางกลุ่มอำนาจ

4.1 ลดบทบาทและอำนาจของกองทัพ โดยจำกัดความรับผิดชอบของกองทัพไว้เฉพาะการป้องกันประเทศจากศัตรูภายนอก ลดบทบาทของกองทัพในทางการเมือง และทำให้กองทัพอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน

4.2 ปฏิรูปอำนาจตุลาการให้เป็นของประชาชนอย่างแท้จริง ที่ผ่านมาอำนาจตุลาการหลุดลอยไปจากสังคม ไม่ยึดโยงกับประชาชน และไม่เคยรับผิดต่อการใช้อำนาจ ดังนั้น ควรมีการปฏิรูปอำนาจตุลาการทั้งในเชิงโครงสร้างอำนาจและวัฒนธรรม เช่น ทำให้ที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งศาลต่างๆ เชื่อมโยงกับประชาชนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมผ่านสถาบันทางการเมือง สร้างระบบตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรตุลาการอย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนยืนยันเสรีภาพในการวิจารณ์อำนาจตุลาการ โดยต้องไม่ถูกปิดปากด้วยข้อหาละเมิดอำนาจศาลหรือหมิ่นประมาทศาล^[23]แนวทางข้อเสนอจาก สมชาย ปรีชาศิลปกุล, “คืนอำนาจตุลาการแก่ปวงชนชาวไทย,” The101.world, 8 กุมภาพันธ์ 2566.

4.3 แก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกของประชาชน เช่น กฎหมายที่ปิดกั้นการชุมนุมและการรวมตัวโดยสงบ กฎหมายที่ควบคุมการวิพากษ์วิจารณ์องค์กรและสถาบันในสังคม และกฎหมายที่ถูกนำมาใช้เพื่อกลั่นแกล้งผู้เห็นต่างทางการเมือง โดยในกระบวนการพิจารณาแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายควรเปิดพื้นที่ให้ประชาชนทั่วไปและผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เป็นธรรมในช่วงเวลาที่ผ่านมาได้มีส่วนร่วมออกแบบและให้ความเห็นด้วย

4.4 สร้างความเข้าใจเกี่ยวกับหลักประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพในองค์กรต่างๆ ควรมีการอบรมสร้างความตระหนักรู้ในประเด็นสิทธิเสรีภาพแก่บุคลากรในหน่วยงานความมั่นคง ศาล ตำรวจ และทหาร อย่างจริงจัง และในระยะยาวควรมีกลไกเสริม