1 ปีหลังเลือกตั้ง สภาไทยทำงานอะไรไปบ้าง?

ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้งใหญ่ ประชาชนมักจะมุ่งความสนใจว่าใครจะเป็นฝ่ายเข้ามาบริหารประเทศ แต่ผลลัพธ์โดยตรงของการเลือกตั้งคือ การได้ ‘ผู้แทนราษฎร’ เข้าไปทำงานด้านนิติบัญญัติ การทำหน้าที่เสนอ พิจารณาแก้ไข และลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกฎหมายจึงเป็นหน้าที่สำคัญ ที่สะท้อนการเตรียมตัวเข้ามาทำหน้าที่หลัก ซึ่งสังคมควรจับตามองไม่แพ้การทำงานของรัฐบาล

เนื่องในโอกาสครบรอบ 1 ปีการเลือกตั้งใหญ่ 101 PUB ชวนสำรวจการทำงานด้านนิติบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎรว่าคนที่เรารักและพรรคที่เราเลือกในวันนั้นทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติอย่างไรบ้างในวันนี้

เสนอกฎหมายหลักร้อย แต่ผ่านได้แค่ฉบับเดียว

ในช่วงเวลา 1 ปีหลังจากการเลือกตั้ง มีการเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วมากถึง 143 ฉบับ^[1]รวบรวมข้อมูลจากระบบสารสนเทศด้านนิติบัญญัติ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม 2024 แบ่งเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม 3 ฉบับ ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ ร่างพระราชบัญญัติ 136 ฉบับ และการรับรองพระราชกำหนดที่ออกในสมัยรัฐบาลประยุทธ์อีก 2 ฉบับ ซึ่งทำให้เห็นว่ามีความพยายามและการเตรียมการเสนอร่างแก้ไขกฎหมายกันไว้จำนวนมาก รวมถึงการดำเนินงานต่อจากร่างที่หมดอายุไปเนื่องด้วยสภาขาดช่วงเพราะการเลือกตั้ง

ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจำนวน 3 ฉบับ ถูกเสนอโดยพรรคก้าวไกล 2 ฉบับ และอีก 1 ฉบับถูกเสนอโดยพรรคเพื่อไทย ขณะที่ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับเสนอโดยพรรคเพื่อไทย ซึ่งเป็นการพยายามแก้ไขเรื่องสิทธิในการฟ้องคดีของผู้เสียหายในการป้องกันและปราบปรามทุจริต และการพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง  

ร่างพระราชบัญญัติเป็นประเภทกฎหมายที่ถูกเสนอเข้าสู่ระบบสภามากที่สุดถึง 136 ฉบับ พรรคการเมืองที่เสนอร่างกฎหมายเข้าสู่สภามากที่สุด 3 อันดับแรก คือ พรรคก้าวไกลที่เสนอเข้าไปมากถึง 57 ฉบับ ตามด้วยพรรคเพื่อไทย 22 ฉบับ และพรรคภูมิใจไทย 17 ฉบับ คณะรัฐมนตรีเพิ่งเสนอร่างกฎหมายเข้าสภาไปเพียง 11 ฉบับ ขณะที่ประชาชนได้รวบรวมเสียงเพื่อเสนอร่างกฎหมายไปแล้ว 6 ฉบับ

อย่างไรก็ตาม กฎหมายที่เสนอเข้ามาส่วนใหญ่ยังไม่ได้เริ่มกระบวนการพิจารณาของสภา กฎหมายจำนวนมากถึง 41 ร่างกำลังรอการรับรองร่างกฎหมายการเงินโดยนายกรัฐมนตรีจึงจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้ และกฎหมายจำนวน 7 ฉบับยังค้างอยู่ที่สำนักงานเลขาธิการสภาฯ ซึ่งทำหน้าที่ในการตรวจสอบกระบวนการเสนอกฎหมาย (5 ฉบับ) รอการวินิจฉัยของประธานสภาฯ (1 ฉบับ) และกำลังส่งหนังสือไปยังนายกฯ (1 ฉบับ)

แต่ต่อให้นายกฯ หรือสำนักงานเลขาธิการสภาฯ สามารถทำงานได้รวดเร็วมีประสิทธิภาพมากกว่าเดิม ก็จะไม่ได้มีการพิจารณากฎหมายเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เพราะยังมีกฎหมายจำนวนมากต้องเข้าคิวรอเข้าสภาที่ปกติใช้เวลาเฉลี่ยปีกว่าจึงจะออกกฎหมายแต่ละฉบับได้ ด้วยระยะเวลาการพิจารณาในสภาที่ยาวนาน ทำให้มีกฎหมายได้รับการพิจารณาจริงราว 1 ใน 3 ของที่เสนอมาเท่านั้น

ในปัจจุบัน ยังมีกฎหมายที่ยังรอบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมสภามากถึง 41 ฉบับ และที่อยู่ในระเบียบแล้วแต่ยังรอคิวพิจารณาในวาระแรกอีก 4 ฉบับ หากไม่ใช่ร่างคณะรัฐมนตรีที่สามารถแทรกคิวได้ การเสนอร่างกฎหมายใหม่ ณ วันนี้ คงต้องรอกันอีกปีกว่าจึงจะได้เริ่มพิจารณาจริง

ร่างกฎหมายผ่านการเห็นชอบในวาระ 1 มาได้และกำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร มีจำนวน 34 ฉบับ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นร่างที่พยายามผลักดันกันมาในสภาชุดก่อนแต่ยังไม่สำเร็จ อาทิ ร่างกฎหมายแก้ไขพระราชกำหนดประมง ที่ถูกเสนอโดย 7 พรรคการเมืองและคณะรัฐมนตรี กฎหมายควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และกฎหมายอากาศสะอาด ซึ่งมีร่างกฎหมายของพรรคการเมืองต่างๆ คณะรัฐมนตรี ตลอดจนร่างของประชาชน

ทั้งนี้ ช่วง 1 ปีที่ผ่านมา มีร่างกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนฯ ทั้ง 3 วาระมาแล้วเช่นกัน โดยวุฒิสภากำลังพิจารณาร่างกฎหมายสมรสเท่าเทียม ซึ่งเกิดจากการรวบรวมกฎหมาย 4 ร่าง (พรรคก้าวไกล ประชาธิปัตย์ ประชาชน และคณะรัฐมนตรี) และกฎหมายการป้องกันและปราบปรามการทุจริต 2 ร่าง (พรรคก้าวไกลและคณะรัฐมนตรี)

จากร่างกฎหมายที่ถูกเสนอไป 143 ฉบับ มีกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาจนบังคับใช้จริงเพียงฉบับเดียว คือ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 ที่ล่าช้ากว่ากำหนดมาประมาณครึ่งปี จากช่วงการเลือกตั้งที่คร่อมเวลาการพิจารณางบประมาณตามปกติ การผ่าน พ.ร.บ. อีก 2 ร่าง เป็นการรับรองพระราชกำหนดการแลกเปลี่ยนข้อมูลภาษีอากรตามข้อตกลงระหว่างประเทศ และพระราชกำหนดมาตรการป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมทางเทคโนโลยี ซึ่งเป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารออก พ.ร.ก. มาตั้งแต่ช่วงปลายรัฐบาลประยุทธ์ และเพิ่งจะได้ผ่านการรับรองในสภาสมัยนี้

ขณะเดียวกันก็มีกฎหมายที่ตกไปจำนวน 7 ฉบับจากหลากหลายช่องทาง ทั้งการขอถอนร่างกฎหมายออกไปเอง (2 ฉบับ) นายกฯ ไม่รับรองร่างกฎหมายการเงิน (1 ฉบับ – ร่าง พ.ร.บ. ถนน โดยพรรคก้าวไกล) ประธานสภาไม่อนุญาตให้บรรจุวาระ (2 ฉบับ – ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคก้าวไกลและพรรคเพื่อไทย^[2]ดูคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564) ตลอดจนสภาไม่รับหลักการ (2 ฉบับ – ร่าง พ.ร.บ. คำนำหน้านาม ของพรรคก้าวไกล และ ร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน ของพรรคก้าวไกลฉบับนายเซีย จำปาทอง)

กฎหมายสำคัญหลายร่าง ผ่านสภาวาระ 1 แบบเห็นชอบ 100%

จุดที่น่าสนใจของการทำงานนิติบัญญัติโดยสภาชุดใหม่คือ การที่สภาสามารถขับเคลื่อนวาระสำคัญหลายเรื่องโดยได้รับเสียงเห็นชอบท่วมท้น โดยฝ่ายค้านพร้อมลงมติเห็นชอบร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรี หรือ สส. ฝ่ายรัฐบาลได้ในเรื่องที่เห็นตรงกัน และในทำนองเดียวกัน สส. ฝ่ายรัฐบาลก็ร่วมลงมติเห็นชอบให้กับร่างกฎหมายที่เสนอโดยฝ่ายค้านด้วย แตกต่างจากสภาชุดก่อนที่ร่างกฎหมายฝ่ายค้านจะถูกตีตกมากกว่า (มีเพียงบางร่างกฎหมายที่ถูกรวบเข้าไปอยู่กับร่างของฝ่ายอื่นเท่านั้น)

กฎหมายบางฉบับถูกผลักดันมาตั้งแต่สภาชุดก่อนแต่ยังไม่คืบหน้า พอผ่านการเลือกตั้งในปี 2023 มา ซึ่งสัดส่วนเสียงของพรรคการเมืองต่างๆ เปลี่ยนแปลงไป ก็เปลี่ยนแนวทางการลงมติและทำให้เรื่องที่เคยไม่คืบหน้ากลับผ่านวาระแรกมาได้ด้วยคะแนนสูง

ร่าง พ.ร.บ. แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.ก. ประมง ซึ่งมีการเสนอมาตั้งแต่สภาชุดก่อนแต่ไม่สำเร็จ ก็ถูกเสนอเข้าสู่สภาชุดใหม่ถึง 8 ร่างและได้รับคะแนนเห็นชอบ 416 เสียง โดยไม่มีผู้ไม่เห็นชอบ ในทำนองเดียวกัน ร่างกฎหมายอย่างเช่น การคุ้มครองชาติพันธุ์ อากาศสะอาด และการคุ้มครองแรงงานเกี่ยวกับสิทธิลาคลอด 180 วัน ซึ่งมีการเสนอร่างกฎหมายทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน ก็สามารถผ่านวาระที่ 1 ได้โดยไม่มีผู้ไม่เห็นชอบเลย^[3]หมายเหตุ: ร่างกฎหมายคุ้มครองแรงงานของพรรคก้าวไกล โดยนายเซีย จำปาทอง เป็นอีกร่างที่ถูกพิจารณาพร้อมกัน ไม่ผ่านการเห็นชอบของสภา … Continue reading

ทั้งนี้ กฎหมายสมรสเท่าเทียมก็เป็นวาระที่เกือบทั้งสภาเห็นตรงกัน โดยเดิมทีมีการเสนอร่างกฎหมายเข้ามา 4 ฉบับจากทุกภาคส่วนรวมทั้งภาคประชาชน ซึ่งได้รับเสียงเห็นชอบไปมากถึง 369 เสียง และไม่เห็นชอบ 10 เสียงในวาระแรก ย้ำว่าสภาชุดนี้มีลักษณะการทำงานตามประเด็นมากขึ้น โดยเฉพาะเรื่องที่พูดคุยหารือกันมานาน มากกว่าการทำตามคำสั่งหรือดูว่ากฎหมายใดเป็นของใคร

นอกจากนี้ สภาชุดใหม่ยังเริ่มดำเนินการเสนอ พ.ร.บ. เพื่อยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ด้วย ทั้งการยกเลิกคำสั่ง คสช. ในการบริหารจัดการจังหวัดชายแดนใต้ และการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น โดยในปัจจุบันได้ผ่านวาระแรกที่รับหลักการมาแล้วและอยู่ในขั้นการพิจารณากฎหมายรายมาตราของคณะกรรมาธิการ

นายกฯ ดองร่างกฎหมายการเงินนาน ขวางงานนิติบัญญัติให้ล่าช้า

จุดคอขวดสำคัญนอกเหนือจากความล่าช้าในการพิจารณากฎหมายของสภาคือ การที่กฎหมายจำนวนมากยังถูก ‘ดอง’ ด้วยกลไกร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ที่ปัจจุบันยังค้างคาอยู่ถึง 41 ร่างโดยเป็นของพรรคก้าวไกลมากที่สุดถึง 18 ฉบับ ตามมาด้วยพรรคภูมิใจไทย 8 ฉบับ และพรรคเพื่อไทย 6 ฉบับ

ร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ^[4]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 134. หมายถึงร่างที่เกี่ยวกับเรื่องดังต่อไปนี้

1. การเปลี่ยนแปลงใดๆ ก็ตามเกี่ยวกับภาษีหรืออากร เช่น การยกเลิกภาษี หรือการลดภาษี
2. เรื่องที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดิน
3. การดำเนินงานใดๆ ที่ผูกพันกับทรัพย์สินของรัฐ
4. เงินตรา

โดยร่างกฎหมายที่เสนอโดย สส. และประชาชน ที่ประธานสภาฯ ตีความว่าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน ต้องถูกส่งไปให้นายกรัฐมนตรีรับรองก่อนจึงจะพิจารณากฎหมายต่อได้

ทั้งนี้ การตีความว่ากฎหมายใดเกี่ยวเนื่องด้วยการเงินก็ยังคงเป็นเรื่องน่าทำความเข้าใจเพิ่มเติม เพราะการตรากฎหมายก็ย่อมมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของภาครัฐ ซึ่งสามารถกระทบรายได้ รายจ่าย หรือทรัพย์สินไม่มากก็น้อย หากจะตีความว่ากฎหมายทุกฉบับเกี่ยวด้วยการเงินก็ย่อมได้ หรืออาจปล่อยผ่านเพื่อให้เกิดการถกเถียงสาระสำคัญของกฎหมายในสภาก็ได้เช่นกัน เช่น ร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกคำสั่ง คสช. เกี่ยวกับการจัดการจังหวัดชายแดนใต้ หรือร่าง พ.ร.บ. ยกเลิกกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) เป็นต้น

ปัจจุบัน มีกฎหมายหลายร่างในหลากประเด็นที่ยังค้างคาอยู่ ไม่ว่าจะเป็นประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ รัฐราชการ หรือสวัสดิการ ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นเรื่องใหญ่ที่ตอบสนองต่อความท้าทายของประเทศ หลายร่างเป็นเรื่องที่ถูกเสนอมาตั้งแต่ปี 2023 อาทิ ร่างกฎหมายรับราชการทหาร เสนอเมื่อวันที่ 21 ก.ค. 2023 โดยพรรคก้าวไกล ร่างกฎหมายระเบียงเขตเศรษฐกิจพิเศษภาคใต้ เสนอเมื่อวันที่ 30 ส.ค. 2023 โดยพรรคภูมิใจไทย และร่างกฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เสนอเมื่อวันที่ 13 ธ.ค. 2023 โดยพรรคก้าวไกล

ร่างกฎหมายที่รอการรับรองนี้มีหลายฉบับที่เป็นของพรรคเพื่อไทยเองเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นเขตพัฒนาพิเศษล้านนาตะวันออก อาสาสมัครสาธารณสุข การสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า การตั้งศาลจังหวัดที่อำเภอปัว จังหวัดน่าน หรือการเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบล

ตลอดระยะเวลาเกือบขวบปีในการทำงานของสภา จะเห็นแล้วว่าผู้แทนประชาชนมีความพร้อมในการเสนอกฎหมายเข้าสู่สภาจำนวนมาก สะท้อนความพยายามผลักดันร่างกฎหมาย ทั้งที่ทำต่อเนื่องจากสภาชุดก่อนและการนำเสนอร่างกฎหมายใหม่

ทว่าในช่วง 1 ปีที่ผ่านมา กระบวนการนิติบัญญัติก็ยังติดอยู่ที่ปัญหาเดิมๆ คือ การดองกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินจำนวนมาก จนเป็นการถ่วงเวลาไม่ให้กฎหมายเข้าสภาได้ และในขณะเดียวกัน สภาก็ยังพิจารณากฎหมายกันอย่างเชื่องช้า โดยผ่านกฎหมายออกมาได้เพียงฉบับเดียว มีเรื่องค้างคาพิจารณายังไม่เสร็จอีก 40 ฉบับ จนมีกฎหมายรอคิวเข้าสภาเพิ่มขึ้นทุกวัน

นอกจากจะเสนอกฎหมายที่เป็นเนื้อหาแล้ว ผู้แทนราษฎรจำเป็นต้องปรับแก้กระบวนการนิติบัญญัติให้สามารถทำงานได้รวดเร็วมากขึ้น มิเช่นนั้น การมีเวลาอีก 3 ปีก็จะไม่สามารถออกกฎหมายที่สำคัญต่อการแก้ปัญหารับมือความท้าทายของประเทศได้ทัน