การเติบโตของเศรษฐกิจไทยครึ่งปีแรกของปี 2024 ยังคงเป็นไปอย่างอ่อนแอ เห็นได้จากตัวเลขการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจหรือ GDP ในไตรมาส 1/2024 ที่โตเพียง 1.6% จากปีก่อนหน้า[1]สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2024). ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ไตรมาส 2/2567. ซึ่งต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านหลายประเทศ เช่น เวียดนาม (5.9%) อินโดนีเซีย (5.1%)[2]สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2024). การแถลงข่าวรายงานสภาวะเศรษฐกิจไทย ไตรมาสที่สองและแนวโน้มปี 2567. จนสร้างความกังวลและข้อกังขาต่อศักยภาพในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทยในอนาคต
สาเหตุสำคัญที่ทำให้การเติบโตของ GDP ไตรมาส 1/2024 ต่ำ คือการลงทุนรวมในประเทศ (ทั้งภาครัฐและเอกชน) และการใช้จ่ายงบประมาณภาครัฐที่ลดลง 4.2% และ 2.1% ตามลำดับ เมื่อแบ่งตัวเลขการลงทุนระหว่างเอกชน-รัฐบาล จะพบว่าการลงทุนของเอกชนเพิ่มขึ้น 4.6% แต่การลงทุนภาครัฐกลับลดลงมากถึง 27.7% สาเหตุหลักเป็นเพราะความล่าช้าของการอนุมัติเบิกจ่ายงบประมาณอันเป็นผลจากการจัดตั้งรัฐบาลที่ล่าช้า[3]อ้างแล้ว. เชิงอรรถที่ 1. ซึ่งทำให้ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 (ต่อไปนี้จะเรียกว่า พ.ร.บ.งบฯ 2024) ถูกประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 26 เมษายน 2024 ช้ากว่าปกติอย่างน้อย 7 เดือน เมื่อเทียบกับวันแรกของปีงบฯ 2024 (1 ตุลาคม 2023)
ในแง่นี้ ถึงภาครัฐต้องการให้เศรษฐกิจไทยเติบโตสูงและพยายามสร้างนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดใหญ่ออกมา แต่กลับเป็นผู้ฉุดรั้งการเจริญเติบโตรายใหญ่เสียเอง
ส่วนในไตรมาส 2/2024 แม้ตัวเลขการเติบโตของ GDP เพิ่มขึ้นจาก 1.6% เป็น 2.3% เทียบกับปีก่อนหน้า แต่การลงทุนภาครัฐก็ยังคงลดลง 4.3% หมายความว่าการลงทุนภาครัฐยังคงเป็นภาคส่วนที่ยังฉุดรั้งการเจริญเติบโตของ GDP อยู่ทั้งที่รัฐสภาอนุมัติงบประมาณแล้วก็ตาม
การที่หน่วยงานของรัฐใช้จ่ายงบประมาณได้ช้า ผลกระทบไม่ได้ตกอยู่กับแค่ตัวหน่วยงานรัฐเองเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อเศรษฐกิจและความน่าเชื่อถือองค์รวมด้วย 101 PUB ขอชวนผู้อ่านสำรวจสำรวจสถานการณ์การเบิกงบประมาณภายในปีงบฯ 2024 ราคาของความล่าช้าในการอนุมัติเบิกจ่ายงบประมาณโดยเฉพาะงบลงทุน และชวนวิเคราะห์สาเหตุของปัญหาของงบลงทุนปีงบฯ 2024
แม้ตั้งรัฐบาลช้า แต่ภาพรวมงบยังเบิกได้ตามปกติยกเว้นงบลงทุน
หากพิจารณาภาพรวมของการเบิกจ่ายงบประมาณปีงบฯ 2024 เทียบกับกรอบงบประมาณจริงจาก พ.ร.บ.งบฯ 2024 จะพบว่าการออก พ.ร.บ.งบฯ ช้า ส่งผลต่อภาพรวมในการเบิกงบประมาณในปีงบฯ 2024 ไม่มากนัก โดยในเดือนเมษายน 2024 ซึ่งอยู่ในช่วงก่อน พ.ร.บ.งบฯ 2024 จะถูกประกาศใช้ อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณในปีงบฯ 2024 เบิกได้น้อยกว่าอัตราการเบิกจ่ายเฉลี่ยของปีงบฯ 2016-2023 เพียง 9.4% เท่านั้น และช่วงหลัง พ.ร.บ.งบฯ 2024 มีผลบังคับใช้ในเดือนพฤษภาคม–กรกฎาคม 2024[4]ข้อมูลการเบิกจ่ายงบประมาณในวันที่ 101 PUB สืบค้นคือข้อมูล ณ วันที่ 26 กรกฎาคม 2024 ดังนั้นข้อมูลการเบิกจ่ายงบประมาณตั้งแต่เดือนสิงหาคม ถึงกันยายน 2024 … Continue reading อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณในปีงบฯ 2024 ก็ใกล้เคียงกับอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณเฉลี่ยปี 2016-2023 มากยิ่งขึ้น (ภาพที่ 1)
หากงบประมาณรวมในเดือนสิงหาคม-กันยายน 2024 ยังคงถูกเบิกจ่ายเท่ากับค่าเฉลี่ยงบประมาณที่ถูกเบิกช่วงเดือนพฤษภาคม-กรกฎาคม 2024 จะทำให้เมื่อสิ้นปีงบฯ 2024 (กันยายน 2024) ประมาณการอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณรวมปีงบฯ 2024 เท่ากับ 93.2% ของกรอบงบฯ 2024 ซึ่งสูงกว่าอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณเฉลี่ยปีงบฯ 2016–2023 เล็กน้อย
ที่มา: กระทรวงการคลัง (2024) รวบรวมและคำนวณโดย 101 PUB
หมายเหตุ: แสดงข้อมูลการเบิกจ่ายจริงของปี 2024 ถึงเดือนกรกฎาคม ประมาณการอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณในเดือนสิงหาคม – กันยายน 2024 โดย 101 PUB
ทั้งนี้หากแบ่งพิจารณางบประมาณตามประเภทรายจ่ายจะแบ่งได้ 5 ส่วนคือ
1) งบบุคลากร คือรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับเงินเดือน ค่าจ้าง หรือค่าตอบแทนแก่บุคลากรภาครัฐ
2) งบดำเนินงาน คือรายจ่ายเพื่อบริหารงานประจำของหน่วยงาน
3) งบลงทุน คือรายจ่ายเพื่อการลงทุน เช่น การซื้อ/ซ่อม/เช่าครุภัณฑ์ต่างๆ รวมถึงรายจ่ายเกี่ยวกับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ของรัฐ
4) งบเงินอุดหนุน คือรายจ่ายเพื่อสนับสนุนงานของหน่วยงานต่างๆ เช่น เงินอุดหนุนการสงเคราะห์เบี้ยผู้สูงอายุ และเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด
5) งบรายจ่ายอื่น เช่น รายจ่ายเพื่อชำระหนี้สาธารณะ[5]ดูนิยามเพิ่มเติมงบแต่ละประเภทได้จากรายงานงบประมาณโดยสังเขปของแต่ละปี
เมื่อนำข้อมูลงบแต่ละประเภทที่ถูกเบิกในช่วง 10 เดือนแรกของปีงบฯ 2024 มาประมาณการอัตราการเบิกงบแต่ละประเภทเต็มปี จะพบว่างบเงินอุดหนุนและงบบุคลากรอาจมีการเบิกจ่ายจริงที่สูงกว่ากรอบงบประมาณที่ตั้งไว้ งบดำเนินงานและงบรายจ่ายอื่นอาจมีอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณเกือบเต็มกรอบ ตรงกันข้ามกับงบลงทุนที่ประมาณการอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณจะเบิกได้เพียง 42.0% เท่านั้น และเมื่อเทียบกับอัตราการเบิกจ่ายเฉลี่ย ก็จะพบแนวโน้มเดียวกันคืองบลงทุนเป็นงบที่เบิกได้น้อยที่สุดตลอดมา (ตารางที่ 1)
| ประเภทงบ | กรอบงบประมาณ (ล้านบาท) | เบิกจ่าย 10 เดือนแรก (ล้านบาท) | ประมาณการเบิกจ่ายเต็มปี (ล้านบาท) | ประมาณการอัตราการเบิกจ่าย ปีงบฯ 2024 | อัตราการเบิกจ่ายเฉลี่ย ปีงบฯ 2016 – 2023 |
|---|---|---|---|---|---|
| บุคลากร | 622,339.7 | 529,022.4 | 637,525.7 | 102.4% | 99.5% |
| ดำเนินงาน | 224,139.6 | 180,610.5 | 220,455.6 | 98.4% | 102.1% |
| เงินอุดหนุน | 1,202,727.0 | 1,066,580.1 | 1,315,910.4 | 109.4% | 103.5% |
| ลงทุน | 495,727.2 | 152,312.2 | 208,027.5 | 42.0% | 62.0% |
| รายจ่ายอื่น | 935,066.4 | 687,657.6 | 862,504.2 | 92.2% | 91.7% |
| รวม | 3,480,000 | 2,616,183 | 3,244,423 | 93.2% | 93.1% |
ที่มา: กระทรวงการคลัง (2024) รวบรวมและคำนวณโดย 101 PUB
หมายเหตุ: 101 PUB ประเมินการเบิกจ่ายงบประมาณแต่ละประเภทในเดือนสิงหาคม-กันยายน 2024 ให้เท่ากับงบประมาณที่ถูกเบิกจ่ายเฉลี่ยในเดือนพฤษภาคม-กรกฎาคม 2024
เมื่อพิจารณาเฉพาะอัตราการเบิกจ่ายของงบลงทุนในปี 2024 เป็นรายเดือน จะพบว่าช่วงเดือนตุลาคม 2024–เมษายน 2025 อันเป็นช่วงก่อน พ.ร.บ.งบฯ ปี 2024 ถูกประกาศใช้ งบลงทุนปีงบฯ 2024 เบิกได้ช้ากว่าปีก่อนๆ มาก โดยเดือนเมษายน 2024 อัตราการเบิกจ่ายงบลงทุนถูกเบิกออกไปเพียง 13.9% ของกรอบงบลงทุนทั้งหมดเท่านั้น (อัตราการเบิกจ่ายงบลงทุนโดยเฉลี่ยในอดีตเท่ากับ 28.2%) สาเหตุส่วนหนึ่งเป็นเพราะงบประเภทอื่นมักเป็น ‘รายจ่ายประจำ’ ซึ่งมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเพื่อให้ระบบราชการดำเนินการต่อไปได้ เช่น งบประมาณในแผนงานบุคลากรภาครัฐที่ให้สามารถเบิกงบไปพลางก่อนแบบเต็มจำนวนตามความจำเป็น ส่วนงบลงทุนนั้นเกือบทั้งหมดถูกจัดเป็น ‘รายจ่ายลงทุน’ ซึ่งอาจมีกฎเกณฑ์การเบิกงบไปพลางก่อนที่ยุ่งยากกว่าในเรื่องการพิสูจน์ความจำเป็นของโครงการ[6]ข้อมูลจากสำนักงบประมาณ (2023).
ส่วนช่วงหลัง พ.ร.บ.งบฯ 2024 ถูกประกาศใช้ งบลงทุนก็ถูกเบิกจ่ายได้มากขึ้นจาก 13.9% ในเดือนเมษายน เป็น 30.7% ในเดือนกรกฎาคม แต่การเบิกจ่ายนั้นกลับมาเร็วตามปกติเท่านั้น กล่าวคือจากที่เบิกจ่ายได้ช้ากว่าค่าเฉลี่ยของปีก่อนๆ ก็กลับมาเร็วเทียบเท่าของเดิม
ด้วยฐานที่เริ่มต้นเบิกจ่ายได้ล่าช้า แต่ปัจจุบันกลับทำได้เพียงความเร็วเท่าในอดีต ทำให้งบลงทุนของไทยจึงจะยังเบิกจ่ายได้น้อยกว่าเดิมอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อ 101 PUB ประมาณการงบลงทุนที่จะถูกเบิกในช่วง 2 เดือนสุดท้ายของปีงบฯ 2024[7]ดูเชิงอรรถที่ 5. พบว่างบลงทุนถูกเบิกเพียง 42.0% เท่านั้น น้อยกว่าอัตราการเบิกจ่ายงบลงทุนเฉลี่ย 20.1% (อัตราการเบิกจ่ายงบลงทุนเฉลี่ยเท่ากับ 62.1%) (ภาพที่ 2)
ที่มา: กระทรวงการคลัง (2024) รวบรวมและคำนวณโดย 101 PUB
หมายเหตุ: ประมาณการอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณในเดือนสิงหาคม-กันยายน 2024 โดย 101 PUB
การเบิกงบลงทุนช้ากว่าปีอื่นกำลังจะทำให้รายจ่ายในระบบเศรษฐกิจหายไป
นอกจากการเบิกจ่ายงบลงทุนจะช่วยให้รัฐมีทรัพยากรในมือเพิ่มขึ้นเพื่อช่วยพัฒนาการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนได้ดีขึ้นแล้ว การใช้จ่ายงบลงทุนของรัฐบาลยังช่วยให้เศรษฐกิจในประเทศดีขึ้นด้วย โดยทศพล ต้องหุ้ย (2017) พบว่าการเพิ่มการลงทุนภาครัฐ 1 บาท จะช่วยให้ GDP เพิ่มขึ้น 0.41 บาท[8]ทศพล ต้องหุ้ย. (2017). ผลการลงทุนภาครัฐต่อการลงทุนภาคเอกชน. ในอีกด้านหนึ่งคือ หากการงบลงทุนของรัฐบาลลดลง 1 บาท ก็จะทำให้ GDP หายไป 0.41 บาทเช่นกัน
หากมองว่างบลงทุนในปีงบฯ 2024 ควรจะเบิกได้เท่ากับอัตราการเบิกจ่ายงบลงทุนเฉลี่ยปีงบฯ 2016-2023 (62.1% ของกรอบงบลงทุน) ก็แปลว่าปี 2024 ควรเบิกงบลงทุนได้ทั้งหมด 307,846.6 ล้านบาท แต่ปรากฏว่างบลงทุนที่เบิกได้จริงในปีงบฯ 2024 อยู่ที่ 208,027.5 ล้านบาทเท่านั้น นั่นแปลว่างบลงทุนถูกเบิกออกไปน้อยกว่าที่ควรจะเป็น 99,819.1 ล้านบาท ส่งผลให้การใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจลดลง 40,925.8 ล้านบาท คิดเป็น 0.37% ของคาดการณ์ GDP ปี 2024
หรือหากเทียบระหว่างงบลงทุนที่เบิกได้จริงกับกรอบงบลงทุน 495,727.2 ล้านบาท ก็พบว่างบลงทุนถูกเบิกน้อยกว่ากรอบอยู่ 287,699.8 ล้านบาท ส่งผลให้การใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจลดลง 117,956.9 ล้านบาท คิดเป็น 1.1% ของคาดการณ์ GDP ปี 2024[9]101 PUB คำนวณจากประมาณการ GDP ปี 2024 ที่เผยแพร่วันที่ 19 สิงหาคม 2024 โดยนำค่ากลางของช่วงประมาณการ GDP (2.3% – 2.8%) เท่ากับ 2.55% มาคูณกับ Real GDP รายจ่ายปี 2023 ที่ 10,877,668 ล้านบาท … Continue reading
ทั้งนี้การวิเคราะห์ตัวเลขเศรษฐกิจที่สูญเสียไปจากการเบิกงบลงทุนช้า อาจมีข้อจำกัดคือไม่สามารถเป็นตัวชี้วัดของประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณของหน่วยงานรัฐมากนัก เพราะในความเป็นจริง เมื่อโครงการของแต่ละหน่วยงานได้รับอนุมัติกรอบงบประมาณจากสภาไปแล้ว ในขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างอาจสามารถหาเอกชนที่เสนอสินค้าและบริการที่ราคาถูกกว่ากรอบงบประมาณของโครงการได้
ทำไมงบลงทุนถึงเบิกช้ากว่างบประเภทอื่น
สาเหตุของปัญหาการเบิกจ่ายงบลงทุนล่าช้ามี 3 สาเหตุ คือ
- การจัดตั้งรัฐบาลหลังเลือกตั้ง 2023 ล่าช้า ส่งผลให้กระบวนการพิจารณางบประมาณตั้งแต่วาระรับหลักการจนถึงลงมติถูกเลื่อนตามไปด้วย
- แผนงานงบประมาณไม่ชัดเจน มักเปลี่ยนรายละเอียดกลางคัน — แม้ พ.ร.บ.งบฯ จะประกาศใช้ไปแล้ว เมื่อประกอบกับปัจจุบันเป็นช่วงเปลี่ยนผ่านระหว่างรัฐบาลเก่า-ใหม่ จึงมีโอกาสที่กระบวนการทำโครงการของหน่วยงานรัฐจะถูกแทรกแซงและเปลี่ยนรายละเอียดโครงการกลางคัน[10]กรมบัญชีกลาง. (2023). รายงานการรับจ่ายเงินงบประมาณ (บทวิเคราะห์) ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565. https://dl.parliament.go.th/handle/20.500.13072/607728; กรมบัญชีกลาง. (2023). … Continue reading
- ราชการไม่กล้าใช้งบหากมีความเสี่ยงทางกฎหมาย — เพราะกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างบางโครงการมีเอกชนเข้าร่วมเสนอราคาหรือประมูลและมีคุณสมบัติผ่านเพียงรายเดียว หรือในบางครั้งก็ไม่มีผู้เข้าร่วมหรือไม่มีใครผ่านคุณสมบัติเลย ในกรณีเอกชนเข้าร่วมเพียงรายเดียว พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ได้เปิดช่องให้หน่วยงานรัฐทำข้อตกลงกับเอกชนผู้เข้าร่วมเสนอราคาหรือประมูลได้กรณีที่มีคุณสมบัติเหมาะสม หรือกรณีที่ไม่มีใครมีคุณสมบัติเลย หน่วยงานรัฐก็มีอำนาจทางกฎหมายในการเลือกเอกชนที่มีคุณสมบัติเหมาะสมมาทำข้อตกลงได้ วิธีการเหล่านี้มีชื่อเรียกว่า ‘วิธีการเฉพาะเจาะจง'[11]อ่านเพิ่มเติม สมโภค จุลประภา, ณัฐธัญ สวิงทอง และพลวัฒน์ ศุภภัทรเศรษฐ์. (2020). ปัญหาเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีเฉพาะเจาะจง … Continue reading แต่ในทางปฏิบัติหน่วยงานต่างๆ มักไม่เลือกใช้วิธีการเฉพาะเจาะจง แต่เลือกจัดทำแผนการจัดซื้อจัดจ้างใหม่ เพราะวิธีการเฉพาะขัดต่อหลักความซื่อสัตย์ โปร่งใส ตรวจสอบได้ และยุติธรรมของ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ
นอกจากนี้ กรมบัญชีกลางยังมีการระบุข้อเสนอแนะหรือมาตรการต่อหน่วยงานรัฐ ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ข้อ คือ
1) กำชับหัวหน้าส่วนราชการให้ดูแลการจัดทำรายละเอียดแต่ละโครงการให้ใกล้ชิดขึ้น ก่อนที่ พ.ร.บ.งบฯ จะผ่านสภา
2) ใช้วิธีการเฉพาะเจาะจงให้มากยิ่งขึ้น ในกรณีที่มีเอกชนเสนอราคา/ประมูลเพียงรายเดียวหรือไม่มีผู้เสนอราคา/ประมูลเลย[12]อ้างแล้ว. เชิงอรรถที่ 11.
3) ลดระยะเวลาการดำเนินงานทั้งการเผยแพร่ประกาศหรือเอกสารในการรับเชิญเอกชนมาร่วมการเสนอราคา/ประมูล เร่งการลงนามกับคู่สัญญาของรัฐเมื่อได้ผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมแล้ว หรือการเร่งเวลาการส่งมอบงานแก่หน่วยงานรัฐให้ทันก่อนสิ้นปีงบฯ[13]รัฐบาลไทย. (2 พฤษภาคม 2024). “คลัง” เผย “นายกฯ” สั่งเร่งรัดงบปี 67 เต็มพิกัดมาโดยตลอด กรมบัญชีกลางชู 8 มาตรการ เร่งงบค้างท่อ. สืบค้นเมื่อ 19 สิงหาคม 2024
เห็นได้ว่าข้อเสนอแนะของกรมบัญชีกลางต่อหน่วยงานรัฐยังคงเน้นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า และไม่ได้ยึดโยงกับปัญหาเชิงโครงสร้างภายในระบบราชการมากนัก มิหนำซ้ำการลดระยะเวลาการดำเนินงานจัดซื้อจัดจ้างอาจต้องแลกมากับความรอบคอบในการจัดซื้อจัดจ้างที่น้อยลงและส่งผลเสียต่อรัฐหรือสังคมโดยรวม ในระยะยาวรัฐหรือสังคมจึงอาจต้องหาวิธีการปรับการจัดซื้อจัดจ้างใหม่ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นแต่ยังคงไว้ซึ่งความโปร่งใสของระบบอยู่
นอกจากงบลงทุนจะเผชิญกับข้อจำกัดในการเบิกจ่าย งบลงทุนยังมีปัญหาหลักอีกส่วนคือการจัดสรรงบลงทุนที่ยังคงกระจุกตัวกับถนน โครงสร้างบริหารจัดการน้ำ เช่น เขื่อน หรืออาคาร จึงต้องชวนให้สังคมกลับมาตั้งคำถามถึงประโยชน์ที่ได้รับว่าการจัดสรรงบลงทุนที่กระจุกตัวในปัจจุบัน ตอบโจทย์ความท้าทายในปัจจุบันหรืออนาคตหรือไม่? และถ้าหากรัฐจัดสรรงบลงทุนใหม่โดยเน้นการลงทุนให้หลากหลายมากขึ้น เช่น การขนส่งสาธารณะในต่างจังหวัด ผลลัพธ์จะเป็นอย่างไร?[14]อ่านเพิ่มเติม กษิดิ์เดช คำพุช. (2022). ส่องงบลงทุน 434,400 ล้านบาท ปี 2566: ลงทุนอะไรบ้าง? ตอบโจทย์ความท้าทายของไทยหรือไม่?. สืบค้นเมื่อ 20 สิงหาคม 2022
