ราชการไทย ‘โปร่งใส’ ด้วยการทำเว็บไซต์ตอบเกณฑ์วัดผล?

“ก.ก.ต.เป็นองค์กรที่มีคุณธรรมและความโปร่งใสพัฒนาขึ้นเป็นอันดับ 1 ในกลุ่มองค์กรอิสระ”
“กรมราชทัณฑ์ได้คะแนนคุณธรรมและความโปร่งใสระดับ AA เป็นอันดับที่ 4 ของประเทศ”
“หน่วยงานที่มีคุณธรรมและโปร่งใสที่สุดในปี 2023 คือเทศบาลตำบลตะกุด จังหวัดสระบุรี”

ตัวเลขเหล่านี้คืออะไรกันแน่? และการจัดอันดับเหล่านี้ส่งผลต่อความโปร่งใส่ของราชการไทยจริงหรือ?

สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ใช้งบประมาณกว่า 50 ล้านบาทจัด ‘การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส’ (Integrity and Tranparency Assessment) หรือ ITA ขึ้นทุกปี โดยเปิดให้หน่วยงานรัฐทุกประเภทเข้าร่วมแข่งขันกันว่าหน่วยงานใดมี ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ มากที่สุด ปรากฎว่าคะแนน ITA ของไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยในปี 2023 มีคะแนนเฉลี่ยสูงถึง 90.2 จากคะแนนเต็ม 100 หน่วยงานราชการสอบผ่านเกณฑ์ (85 คะแนน) ถึง 80.9% เรียกได้ว่าโปร่งใสอย่างน่าทึ่ง

เพื่อหาคำตอบว่าราชการไทยเปี่ยมคุณธรรมและความโปร่งใสดุจดังคะแนน ITA ที่สูงชะลูดจริงหรือไม่ 101 PUB ได้ดึงผลคะแนนย้อนหลัง 5 ปีที่เผยแพร่ในเว็บไซต์ของ ป.ป.ช. มาวิเคราะห์ เจาะเบื้องหลังวิธีคิดคำนวน ในบทความนี้

หน่วยงานสอบผ่านเพิ่มขึ้น 7 เท่าในเวลา 5 ปี

ITA เป็นการประเมินเชิงบวก เน้นส่งเสริมให้กำลังใจหน่วยงานที่ได้คะแนนดี ไม่มีบทลงโทษแก่หน่วยงานคะแนนต่ำ จึงมีการตั้งเกณฑ์ ‘สอบผ่าน’ ไว้สูงถึง 85 จากคะแนนเต็ม 100 รวมถึงไม่บังคับให้เข้าร่วม กระนั้นก็ยังมีหน่วยงานเข้าร่วมเพิ่มขึ้นทุกปี โดยในปี 2023 มีผู้ร่วมรับการประเมินถึง 8,323 หน่วยงาน ในจำนวนนี้เป็นองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น (อปท.) ไปแล้ว 7,849 แห่ง คิดเป็น 94.3% ของหน่วยงานทั้งหมด ที่เหลือเป็นหน่วยงานระดับกรม องค์กรศาล กองทัพ ราชการส่วนภูมิภาค รัฐวิสาหกิจและองค์กรอิสระต่างๆ อีก 474 หน่วยงาน

จากเกณฑ์ผ่านที่ตั้งไว้สูงลิ่ว ในปี 2019 จึงมีหน่วยงานสอบผ่านเพียง 11.7% เท่านั้น แต่จะพบว่าหน่วยงานในส่วนกลางสอบผ่านถึง 77.5% และมีคะแนนเฉลี่ย 86.5 คือสอบผ่านมาตั้งแต่ต้น ส่วนที่ทำให้คะแนนภาพรวมต่ำคือ อปท. ซึ่งสอบผ่านเพียง 11.0% และมีคะแนนเฉลี่ยอยู่ที่ 65.6  อย่างไรก็ตาม คะแนนของอปท.ได้เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดในปี 2021 ทำให้คะแนนเฉลี่ยและร้อยละหน่วยงานที่สอบผ่านทั้งประเทศสูงขึ้นตามไปด้วย โดยเพิ่มขึ้นถึงราว 7 เท่าในเวลาเพียง 5 ปี^[1] สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (2023)

การกระจายตัวของคะแนน ITA ย้อนหลัง 5 ปี

คะแนนคุณธรรมและความโปร่งใสที่พุ่งสูงขึ้นฟังดูเป็นเรื่องน่ายินดี ในด้านหนึ่งอาจเป็นเพราะรัฐไทยให้ความสำคัญกับการต่อต้านคอรัปชันอย่างยิ่ง โดยทุ่มงบประมาณเพื่อการนี้ถึงราวปีละ 3 พันล้านบาท ทว่าในอีกด้านหนึ่ง คะแนนความโปร่งใสในระดับสากลของไทยอย่าง ‘ดัชนีการรับรู้การคอร์รัปชัน’ (CPI) กลับคงตัวอยู่ที่ราว 36 คะแนน (เต็ม 100) มานานถึง 10 ปีแล้ว^[2]บุญญะโสภิต, กษิดิส. “ส่อง ‘งบต้านโกง’ ไทย ใช้ทำอะไร คอร์รัปชันไม่ลด?” 101 PUB (blog), 2566. https://101pub.org/anti-corruption-budge-2023/.

วัตถุประสงค์สำคัญประการหนึ่งของ ITA คือการส่งเสริมให้ราชการปรับปรุงวัฒนธรรมการทำงานให้โปร่งใสยิ่งขึ้น โดยหวังว่าจะย้อนกลับมาทำให้คะแนน CPI ของไทยดีขึ้นตามไปด้วย อย่างไรก็ตาม ตัวเลขชี้ว่า ‘คุณธรรม’ และ ‘ความโปร่งใส’ แบบไทยๆ ที่สูงโด่งไม่ได้ช่วยให้สถานการณ์คอร์รัปชันของไทยดีขึ้นเลยในสายตาของนานาประเทศ

เกณฑ์วัดผลไม่สะท้อนความโปร่งใส

ป.ป.ช.ประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสของหน่วยงานต่างๆ จาก 3 ด้านคือ จากการประเมินโดยข้าราชการภายในหน่วยงานเอง (Internal Intergrity and Transparency) หรือ IIT การประเมินโดยประชาชน (External Intergrity and Transparency) หรือ EIT และการเปิดเผยข้อมูลสาธารณะ (Open Data Integrity and Transparency) หรือ OIT โดยให้น้ำหนัก 30/30/40 คือให้คะแนนกับการเปิดข้อมูลมากที่สุด

	ประเมินภายใน	ประชาชนประเมิน	การเปิดข้อมูล
สัดส่วนคะแนน	30%	30%	40%
ผู้ประเมิน	บุคลากรที่ทำงานมาอย่างน้อย 1 ปี	ประชาชนที่เคยรับบริการจากหน่วยงาน	ผู้ประเมินที่ว่าจ้างโดย ป.ป.ช.
เกณฑ์การให้คะแนน	ความโปร่งใสในการทำงาน การใช้อำนาจ การใช้งบประมาณและทรัพย์สินของราชการ	คุณภาพการให้บริการ และการเผยแพร่ข่าวสารของหน่วยงาน	ระดับการเปิดข้อมูลบนเว็บไซต์ เช่น ข้อมูลผู้บริหาร การจัดซื้อจัดจ้าง ระบบ e-service
จำนวนคำถาม	30 ข้อ	15 ข้อ	43 ข้อ

จากข้อมูลสรุปเกณฑ์การประเมินข้างต้น จะเห็นว่าการประเมินที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใสโดยตรง เช่น การใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ การนำทรัพย์สินราชการไปใช้ส่วนตัว ฯลฯ แทบทั้งสิ้นเป็นการประเมินภายในหน่วยงานเอง ประชาชนมีโอกาสประเมินในข้อคำถามเกี่ยวกับการไม่ถูกเลือกปฏิบัติ การทำงานอย่างรับผิดชอบ และการไม่เรียกรับสินบน เพียง 3 ข้อคำถามเท่านั้นจาก 15 ข้อคำถามซึ่งโดยส่วนมากเป็นการประเมินว่าหน่วยงานมีการเผยแพร่ข่าวสารและ ‘มี’ ช่องทางให้ร้องเรียนหรือไม่ กล่าวคือประชาชนได้รับโอกาสให้ประเมินเฉพาะสิ่งที่รับรู้ได้จากด้านนอกของเคาท์เตอร์ให้บริการประชาชนเท่านั้น ส่วนการชี้เบาะแสการทุจริตมีเพียงคำถามเดียว และมีแค่ตัวเลือกใช่/ไม่เท่านั้น ทั้งนี้ก็เพราะการประเมินทั้งหมดนี้วางอยู่บนพื้นฐานของการ ‘กระตุ้นเชิงบวก’ มุ่งมองหาด้านที่ดีมากกว่าด้านที่เลว ซึ่งเห็นได้ชัดจากการเลือกใช้คำ ‘คุณธรรม’ ในชื่อของการประเมินนี้

ความโปร่งใส ‘โกง’ ได้

การประเมินสองส่วนแรก เป็นการประเมินจากความคิดเห็นของบุคคลซึ่งไทยนำเค้าโครงมาจากคณะอนุกรรมการต่อต้านการทุจริตและสิทธิพลเมือง (ACRC) ประเทศเกาหลีใต้ ปัญหาของการประเมินลักษณะนี้คือ ผู้ประเมินภายในมักจะให้คะแนนหน่วยงานของตนเองดีเกินจริง งานวิจัยพบว่าแม้ ป.ป.ช. ยืนยันจะไม่ลงโทษหน่วยงานที่ได้คะแนนต่ำ แต่อปท.มักมองว่าหากคะแนนออกมาน้อยจะทำให้ ‘เสื่อมเสียชื่อเสียง’ และเกรงว่าจะนำมาสู่การตรวจสอบหามูลความผิดโดย ป.ป.ช. ในอนาคต^[3]วนิดา สมสวัสดิ์. “การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่อำเภอเชียงแสน จังหวัดเชียงราย”. คณะรัฐประศาสนศาสตร์ … Continue reading ขณะเดียวกันหน่วยงานก็สามารถหาทางล็อคตัวผู้ประเมินภายนอกให้เป็นผู้ที่มีแนวโน้มจะประเมินให้คะแนนสูงได้ เนื่องจาก ป.ป.ช. กำหนดให้หน่วยงานเป็นฝ่ายจัดส่งรายชื่อผู้ที่เข้ารับบริการเพื่อนำไปสุ่มเลือกผู้ประเมิน

เพื่อที่จะแก้ไขจุดอ่อนของการวัดผล 2 ส่วนแรก ไทยได้พยายามเพิ่มเติมคะแนนที่อิงหลักฐานเชิงประจักษ์เข้าไปในส่วนที่ 3 โดยให้น้ำหนักมากที่สุดด้วย ทว่าในความเป็นจริงเกณฑ์ที่ออกแบบปิดช่องโหว่กลับกลายเป็นช่องโหว่เสียเอง องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน ระบุว่าผู้ที่ได้รับมอบหมายให้ดูแลการประเมินขององค์กรมักมีการแลกเปลี่ยนข่าวสารผ่านกลุ่มไลน์ ลอกแนวทางการทำเอกสารให้ได้คะแนนสูง นอกจากนี้หน่วยงานยังมีแนวโน้มที่จะอ้าง ‘ความมั่นคง’ ออกระเบียบที่กำหนดให้ข้อมูลบางประเภท ‘ปกปิดเป็นความลับ’ เพื่อที่จะไม่ต้องนำมาพิจารณาในเกณฑ์การเปิดเผยข้อมูล ^[4]ไทยรัฐออนไลน์. “เหลี่ยมโกงคะแนน ITA ล็อก-ลอก-บังมูลทุจริต”. www.thairath.co.th, 2566. https://www.thairath.co.th/news/local/2722703.

คะแนน ITA ที่เพิ่มขึ้นทุกปีจึงอาจไม่ได้หมายความว่าราชการไทยมีคุณธรรมและโปร่งใสเพิ่มขึ้น แต่เป็นไปได้ว่าหน่วยงานต่างๆ มีเทคนิคในการ ‘ตอบข้อสอบ’ ได้ดียิ่งขึ้น ถึงที่สุดแล้วการกระตุ้นเชิงบวกในบริบทแบบไทยๆ จึงมีแนวโน้มที่จะกลายเป็นเพียงเครื่องมือให้หน่วยงานราชการใช้แสดงว่าตนเองมีคุณธรรมดีเลิศเพียงใด แต่ปัญหาการทุจริตและการดำเนินงานที่ไม่ตรงไปตรงมากลับไม่ถูกแก้ไข เพียงแต่ถูกนำไปซ่อนไว้ด้านหลังป้ายไวนิลแสดงคะแนนประเมินของหน่วยงาน

แค่ทำเว็บตรงเกณฑ์ก็ได้คะแนนเต็ม

พิจารณาคะแนน ITA รายด้านย้อนหลังจะพบว่าคะแนนประเมินภายในและภายนอกเพิ่มขึ้นไม่มากนัก แต่คะแนนในส่วนการเปิดเผยข้อมูลเพิ่มขึ้นเกือบ 2 เท่าในห้วง 5 ปีที่ผ่านมา โดยหน่วยงานที่ได้คะแนนสูงมักได้คะแนนในส่วนนี้เต็ม 100 หรือเกือบเต็ม เนื่องจากเกณฑ์ในการวัดผลพิจารณาจากความสมบูรณ์ของเว็บไซต์เป็นสำคัญ เพียงแค่หน่วยงานส่งลิงก์ขององค์ประกอบต่างๆ ครบ 43 ข้อก็ได้คะแนนเต็มทันทีโดยไม่สนใจว่าข้อมูลเหล่านั้นจัดวางให้เข้าถึงได้ง่ายหรือไม่ รวมถึงมีประชาชนเข้าไปใช้งานจริงหรือไม่ ในทางกลับกันหน่วยงานที่ได้คะแนนลำดับท้ายๆ มักได้คะแนนในส่วนนี้เป็น 0 และโดยมากเป็น อปท. ซึ่งมีทรัพยากรในการจัดทำเว็บไซต์น้อยกว่าหน่วยงานส่วนกลาง 

คะแนน ITA เฉลี่ยรายด้าน ย้อนหลัง 5 ปี

ขณะที่คะแนนประเมินสองส่วนแรกอาจได้มาไม่ยากนัก คะแนนส่วนหลังนี้ต้องอาศัยความชำนาญในการจัดทำเว็บไซต์ให้ถูกต้องตามเกณฑ์ หน่วยงานขนาดเล็กจึงต้องหันไปพึ่งบริษัทเอกชนเพื่ออุดช่องโหว่นี้ ส่วนบริษัทรับทำเว็บก็นำเอาบริการรับทำ ITA มาเป็นจุดขายมากขึ้น โดยมีทั้งบริการให้คำปรึกษา จัดทำหน้าเว็บ พร้อมรับประกันว่าหน่วยงานจะได้คะแนนถึงเกณฑ์สอบผ่านอย่างแน่นอน 101 PUB รวบรวมข้อมูลพบว่าในปี 2022 บริษัทที่มุ่งทำหน้าเว็บตอบเกณฑ์ ITA ให้หน่วยงานรัฐเพียงแค่ 6 บริษัท รับงานจากรัฐรวมกันมากถึง 1,462 โครงการ คิดเป็นมูลค่ารวม 37.9 ล้านบาท^[5]ข้อมูลจากระบบค้นหาข้อมูลโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) คำนวนโดย 101 PUB

ภาพโฆษณาบริการดูแลเว็บไซต์ของบริษัทแห่งหนึ่ง

อีกธุรกิจที่เติบโตควบคู่กับการทำเว็บไซต์คือการเปิดคอร์ส ‘ติวเข้ม’ ให้เจ้าหน้าที่ อปท. พร้อมรับการประเมินและจัดทำข้อมูลลงเว็บไซต์ให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ที่อาจปรับเปลี่ยนไปในแต่ละปี การอบรมลักษณะนี้มีทั้งในและนอกสถานที่ มีค่าใช้จ่ายราว 3,500-5,000 ต่อหัว โดยบางหลักสูตรมีการเปิดรับผู้เข้าร่วมอบรมจำนวนมากถึง 29 รุ่นต่อปี เบื้องหลังตัวเลขคุณธรรมและความโปร่งใสของไทยที่พุ่งทะยานจึงไม่ใช่การวิเคราะห์ปัญหาเพื่อหาทางแก้ไขความไม่ซื่อตรงในการปฏิบัติงาน หากแต่เป็นการ ‘กวดวิชา’ เพื่อไปตอบข้อสอบให้ได้คะแนนมากที่สุด

ภาพประชาสัมพันธ์การอบรมความรู้การจัดทำเว็บไซต์ตอบ ITA ของบริษัทแห่งหนึ่ง

ข้อมูลต้อง ‘เปิด’ อย่างมีคุณภาพ

การเปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานของราชการเป็นพื้นฐานสำคัญของความโปร่งใสที่เอื้อให้ประชาชนมีส่วนร่วมตรวจสอบได้ อย่างไรก็ตาม หลังจากดำเนินการประเมินด้วยวิธีนี้มา 5 ปี เห็นได้ชัดว่าหลักเกณฑ์ที่ออกแบบไว้ไม่ได้ส่งเสริมให้เกิด ‘ความโปร่งใส’ ดังที่คาดหวังเนื่องจากการประเมินการเปิดเผยข้อมูลของ ITA เพียงแค่ตรวจสอบว่า ‘มี’ การเปิดเผยข้อมูลถูกต้องหรือไม่ ทว่าไม่มีการประเมิน ‘คุณภาพ’ ของข้อมูลที่เปิดเผย เพื่อพัฒนาให้การประเมินนี้ส่งเสริมความโปร่งใสและเปิดเผยของราชการได้ดียิ่งขึ้น ป.ป.ช. ควรพิจารณาร่วมมือกับหน่วยงานที่มีภารกิจและทรัพยากรในการเปิดข้อมูลภาครัฐมากขึ้น

นอกเหนือจากการตรวจเช็คข้อมูลต่างๆ ที่ ‘มี’ ในเว็บไซต์ การประเมินความโปร่งใสควรพิจารณาไปถึงข้อมูลที่ถูก ‘ปกปิด’ ด้วยว่ามีความสมเหตุสมผลเพียงใด และขัดต่อหลักการ ‘เปิดโดยปริยาย’ (open by default) หรือไม่ โดยอาจประสานความร่วมมือกับสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่โดยตรง

ปัญหาของคุณภาพข้อมูลเปิดประการต่อมา คือแม้ข้อมูลจำนวนมากจะได้รับการประเมินว่า ‘เปิด’ ทว่าอยู่ในรูปแบบไฟล์ pdf ซึ่งสแกนมาจากเอกสารฉบับจริงอีกต่อหนึ่ง ตัวหนังสือบิดเบี้ยว ไม่คมชัด นำไปใช้งานต่อได้ยากและอาจเกิดความผิดพลาดในการอ่านข้อมูล ทั้งยังขาดคำอธิบายชุดข้อมูล (metadata) ปัญหานี้เกิดจากการที่การประเมิน​ ITA กำหนดให้ทุกหน่วยงานต้องจัดทำเว็บไซต์ขึ้นเอง ซึ่งเป็นภาระต่อหน่วยงานขนาดเล็ก โดยเฉพาะอปท.ระดับตำบลซึ่งนอกจากจะเป็นการลงทุนพัฒนาระบบเว็บไซต์แบบเบี้ยหัวแตก ยังส่งผลให้การเปิดข้อมูลไม่เป็นไปตามมาตรฐานเดียวกันทั้งๆ ที่ไทยมีสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (DGA) เป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลเรื่องนี้อยู่แล้ว ทว่ายังมีอำนาจในการประสานความร่วมมือกับหน่วยงานอื่นๆ ไม่มากนัก ป.ป.ช. ควรใช้ความสำเร็จของ ITA เป็นเครื่องจูงใจให้หน่วยงานต่างๆ ใช้งานระบบข้อมูลเปิดของ DGA แทนที่จะต้องจัดทำขึ้นเองทั้งหมด ซึ่งจะช่วยให้ข้อมูลมีมาตรฐานเดียวกันรวมถึงสามารถติดตามผลได้ว่าข้อมูลถูกนำไปใช้ประโยชน์มากน้อยเพียงใด