ประเด็นสำคัญ
- หน่วยงานที่รายงาน ตัวเลขหนี้สาธารณะคือ 'สำนักบริหารหนี้สาธารณะ' (สบน.) แต่ในความเป็นจริง 'หนี้' บางส่วนถูกซ่อนโดยนิยามของหนี้สาธารณะ ทำให้ไม่ถูกนับรวม
- เช่น หนี้ที่รัฐต้องชดเชยค่าดำเนินนโยบายให้แก่หน่วยงานต่างๆ (รวมรัฐวิสาหกิจ) หนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หนี้ที่ติดค้างกับประกันสังคม
- นอกจากนั้นหากวิกฤตพลังงานยืดเยื้อ หรือรัฐวิสาหกิจที่ฟื้นฟูกิจการไม่สามารถปฏิรูปองค์กรไม่สำเร็จ สุดท้ายปัญหาพวกนี้อาจสร้างหนี้ในอนาคตได้
- งบประมาณเกือบ 10% นำมาชำระหนี้ ส่วนใหญ่คือชำระดอกเบี้ย แต่ยังมีเงินชำระหนี้บางส่วนที่ถูก 'ซ่อน' อยู่ในโครงการอื่นๆ
หากเราจะพิจารณาว่าธุรกิจใดธุรกิจหนึ่งมีฐานะทางการเงินดีหรือไม่ สิ่งหนึ่งที่สามารถบ่งชี้ได้ก็คือว่าธุรกิจนั้นกำลังแบกรับภาระหนี้สินเท่าใด เฉกเช่นเดียวกัน ในการจะหาคำตอบว่า ‘รัฐ’ กำลังมีฐานะทางการเงินเป็นเช่นไร ตัวเลขหนึ่งที่ต้องนำมาใช้ในการวิเคราะห์ก็คือ ‘หนี้สาธารณะ’ (public debt) ซึ่งบ่งบอกถึงมูลค่าเงินกู้ของภาครัฐที่เป็นภาระต้องจ่ายคืน หากประเทศใดมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP สูง ก็อาจนำมาสู่การตั้งคำถามว่ารัฐจะมีความสามารถในการชำระคืนได้หรือไม่ ซึ่งอาจถือได้ว่าสั่นคลอนความเชื่อมั่นของสาธารณชนที่มีต่อสถานะการเงินและประเทศ รวมทั้งความเชื่อมั่นต่อรัฐบาลเอง
โดยทั่วไป ตัวเลขหนี้สาธารณะและสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ถูกเผยแพร่เป็นรายเดือน โดยผู้เผยแพร่คือ ‘สำนักบริหารหนี้สาธารณะ’ (สบน.) การเผยแพร่ข้อมูลนี้ออกมาให้สาธารณชนได้รับทราบเป็นระยะอาจมองได้ว่ามีความโปร่งใส หากแต่สิ่งที่ผู้คนอาจยังไม่ได้คำนึงถึงมากนักก็คือว่า ตัวเลขหนี้สาธารณะที่ถูกรายงานออกมานั้นมีความครบถ้วนและสอดคล้องกับภาระหนี้สินของประเทศที่แท้จริงหรือไม่?
101 PUB – Public Policy Think Tank ชวนเปิดพรมหนี้สาธารณะไทย เพื่อดูว่ามี ‘หนี้’ อะไรที่ถูกซ่อนใต้นิยามของหนี้สาธารณะบ้าง พร้อมมองไปยังหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และแนวทางการชำระหนี้ของประเทศไทย
หนี้สาธารณะปัจจุบันแตะ 10 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นเฉลี่ย 6.8% ต่อปี
จากข้อมูลของ สบน. พบว่าในช่วงปี 2012-2022 หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นจาก 4.9 ล้านล้านบาท (45.5% ของ GDP) เป็น 10.3 ล้านล้านบาท[1]ข้อมูลที่ปรากฏคือข้อมูลในเดือนกันยายนของทุกปี เพราะเป็นเดือนสุดท้ายของปีงบประมาณ แต่หากยึดข้อมูลล่าสุด ณ เดือนพฤศจิกายน 2022 … Continue reading (60.4% ของ GDP) โดยหนี้สินแต่ละปีเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 6.8% (ภาพที่ 1)
หากสังเกตเพิ่มเติมจะพบว่าหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงที่มีการแพร่ระบาดของโควิด-19 เนื่องจากรายได้สุทธิของรัฐลดลง แต่งบประมาณที่รัฐจัดสรรกลับสูงขึ้น (ภาพที่ 2) ส่งผลให้รัฐขาดดุลทางการคลัง (รายได้น้อยกว่ารายจ่าย) จนต้องกู้เงินเพิ่มเพื่อชดเชยการคลังที่ขาดดุล นอกจากนั้นแล้วยังมี พ.ร.ก. เงินกู้ ที่ออกมาเพื่อบรรเทาและฟื้นฟูประเทศจากวิกฤตอีก 1.5 ล้านล้านบาท[2]พ.ร.ก. ที่เกี่ยวข้องกับการกู้เงินเพื่อบรรเทาหรือฟื้นฟูประเทศจากโควิด-19 มีทั้งสิ้น 3 ฉบับ ได้แก่ (1) พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังเพื่อแก้ไขปัญหา … Continue reading
หนี้สาธารณะไทยมีอะไรบ้าง? ครบถ้วนหรือไม่?
ตาม พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 หนี้สาธารณะหมายความถึง “หนี้ที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหารสินทรัพย์ หรือธุรกิจประกันสินเชื่อ โดยกระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกัน และหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย” โดยที่หน่วยงานของรัฐที่ว่าไม่รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจ ดังนั้นหนี้สาธารณะของประเทศไทยที่มีการติดตามสถิติและรายงาน จึงประกอบด้วย 4 ส่วนคือ[3]พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 5
- หนี้ที่กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานของรัฐกู้ (ไม่นับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น)
- หนี้ที่รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงิน ทั้งส่วนที่รัฐค้ำ/ไม่ค้ำประกันเงินกู้
- หนี้ที่สถาบันทางการเงินของรัฐกู้ เฉพาะส่วนที่รัฐค้ำประกัน
- หนี้อื่นที่รัฐค้ำประกันเงินกู้
เมื่อเทียบกับองค์ประกอบหนี้สาธารณะตามความหมายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่าหนี้สาธารณะของไทยยังไม่ได้คำนึงถึงหนี้บางก้อน เช่น หนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local government) หนี้ของกองทุนประกันสังคม (social security fund) หนี้ของธนาคารกลาง (Central Bank) เป็นต้น[4]IMF. (2022). Staff Guidance Note on the Sovereign Risk and Debt Sustainability Framework for Market Access Countries. P.16
นอกจากนั้น องค์ประกอบหนี้สาธารณะยังมีจุดอ่อนในตัวเองคือ นับแค่หนี้ที่มาจากการกู้เท่านั้น (debt) โดยไม่นับรวมถึงเงินชดเชยต่างๆ ที่รัฐจำเป็นต้องชำระคืนแก่หน่วยงานของรัฐที่ออกเงินล่วงหน้าในการดำเนินนโยบายตามที่รัฐบาลสั่ง ซึ่งถือเป็นช่องทางการดำเนินนโยบายยอดนิยม ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการสั่งให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ออกเงินอุดหนุนรายได้เกษตรกร เป็นต้น หนี้ประเภทนี้ถือเป็นหนี้การค้า ซึ่งถูกนับเป็นหนี้สินในทางบัญชี (liability) ที่รัฐบาลต้องจัดสรรเงินงบประมาณเพื่อมาใช้คืนในวันใดวันหนึ่ง ท้ายที่สุดจึงถือได้ว่าหนี้ส่วนนี้ก็เป็นภาระทางการเงินของ ‘สาธารณะ’ เพียงแต่ไม่ได้ใช้เครื่องมือทางการเงินในการกู้ยืมมาโดยตรง
หนี้กว่า 1.2 ล้านล้านบาท ไม่ถูกนับในหนี้สาธารณะ แต่เป็นภาระต่อการคลัง
นิยามหนี้สาธารณะไทยที่มีจุดอ่อนหลายประการ ทำให้หนี้หลายส่วนไม่ถูกนับอยู่ในหนี้สาธารณะแต่เป็นภาระต่อการคลัง 101 PUB ได้พิจารณาหนี้ 3 ส่วนคือ
1. เงินใช้คืนการดำเนินนโยบายของหน่วยงานรัฐ 1,059,429.1 ล้านบาท
รัฐมีช่องทางการดำเนินนโยบายที่ต้องใช้เงินหลายช่องทาง นอกจากกรณีปกติที่รัฐดำเนินนโยบายผ่านงบประมาณแผ่นดินตามที่ได้รับการจัดสรรจาก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว ยังมีอีกหนึ่งวิธีคือการ ‘ดำเนินนโยบายผ่านหน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจ’ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารจัดการ หน่วยงานเหล่านี้ต้องดำเนินนโยบายของรัฐบาลโดยสำรองจ่ายไปก่อน และรอรับเงินจากรัฐบาลภายหลังผ่านการจัดสรรเงินชดเชยในงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยข้อมูลล่าสุด ณ วันที่ 31 มีนาคม 2022 ภาครัฐมีภาระคงค้างในส่วนนี้รวมกัน 1,059,429.1 ล้านบาท (ตารางที่ 1)
หน่วยงาน | เงินชดเชยการดำเนินนโยบายภาครัฐคงค้าง (ล้านบาท) |
ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) | 883,816.3 |
บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) | 97,829.7 |
ธนาคารออมสิน | 57,740.3 |
ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) | 6,176.1 |
ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม แห่งประเทศไทย (SME) | 4,744.3 |
การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) | 4,722.2 |
องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) | 2,981.3 |
ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (ธสน.) | 925.7 |
ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (IBANK) | 493.2 |
Total | 1,059,429.1 |
ที่มา: สำนักเศรษฐกิจการคลัง
สังเกตได้ว่าเงินที่รัฐค้างค่าชดเชยเกือบ 9 แสนล้านบาท คือหนี้ที่ติดค้างกับ ธ.ก.ส. เมื่อดูรายละเอียดภายในจะพบว่าหนี้จากโครงการจำนำข้าวและมันสำปะหลัง ยังคงเหลืออยู่ 279,427.0 ล้านบาท และอาจต้องใช้เวลาอีก 10 ปีกว่าจะชำระหนี้หมด เพราะรัฐวางแผนชำระหนี้จำนวน 26,649 ล้านบาทในปี 2023 และประมาณปีละ 28,000 ล้านบาทในช่วงปี 2024-2026[5]สำนักงบประมาณ. (2022a). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 20. หน้า 217-218.
นอกจากนั้น โครงการอุดหนุนภาคเกษตรในช่วงหลังก็สร้างภาระหนี้ต่อรัฐไม่ต่างกัน โดยหนี้ของรัฐที่เกิดจากโครงการประกันรายได้ของเกษตรกร ยังคงเหลืออยู่ 203,226.3 ล้านบาท ซึ่งรัฐวางแผนชำระหนี้ในปี 2023 ทั้งหมด 14,003 ล้านบาท[6]สำนักงบประมาณ. (2022b). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 14. หน้า 257-258. หรือหนี้ที่เกิดจากการปล่อยสินเชื่อชะลอการเก็บผลผลิต/ขายสินค้าเกษตร ที่ยังเหลืออยู่ 101,349.3 ล้านบาท ซึ่งรัฐวางแผนชำระหนี้ในปี 2023 ประมาณ 1,542.4 ล้านบาท[7]อ้างอิงแล้ว. หน้า 271 – 273.
2. หนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และหนี้ BTS 130,819.0 ล้านบาท
สบน. รายงานว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหนี้ทั้งหมด 35,881.1 ล้านบาท แต่หนี้ที่ สบน. รายงานคือหนี้ที่มาจากการกู้เงินเท่านั้น ยังไม่นับรวมหนี้การค้าที่จังหวัดต่างๆ ค้างชำระกับเอกชน เช่น หนี้ที่ กทม. มีต่อบริษัท บีทีเอส กรุ๊ป โฮลดิ้งส์ จำกัด (มหาชน) หรือ BTS โดยในไตรมาส 2 ปี 2022 กทม. มีหนี้ภายใต้สัญญากับหน่วยงานรัฐที่ถึงกำหนดชำระแล้ว/ยังไม่ถึงกำหนด และสัญญาซื้อขายติดตั้งระบบเดินรถ รวม 94,937.9 ล้านบาท โดยเมื่อรวมหนี้ของ อปท. และหนี้ BTS จะมีมูลค่ารวมทั้งสิ้น 130,819.0 ล้านบาท
3. เงินสมทบที่รัฐค้างจ่ายประกันสังคม 51,407.8 ล้านบาท
รัฐมีหน้าที่ในการส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมร่วมกับผู้ประกันตนและนายจ้าง[8]พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 46 และ พ.ร.บ. ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2558 มาตรา 19 โดยในปี 2021 เงินสมทบที่รัฐ ผู้ประกันตน และนายจ้างยังไม่จ่ายมีทั้งหมด 68,791.9 ล้านบาท เมื่อจำแนกตามผู้ที่ต้องส่งเงินสมทบจะพบว่า รัฐคือผู้ที่ค้างเงินสมทบมากที่สุดคือ 51,407.8 ล้านบาท (74.7% ของเงินสมทบค้างชำระทั้งหมด)
เมื่อรวมหนี้ทั้ง 3 ส่วนที่ไม่ถูกนับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะแต่เป็นภาระต่อการคลัง จะพบว่ามีมูลค่าทั้งสิ้น 1,241,655.9 ล้านบาท และเมื่อรวมกับตัวเลขหนี้สาธารณะเดิมของ สบน. จะมีมูลค่าหนี้รวมทั้งหมด 11,615,593.5 ล้านบาท ส่งผลให้สัดส่วนหนี้ต่อ GDP เพิ่มขึ้นจาก 60.4% เป็น 67.6% (เพิ่มขึ้น 7.2% ของ GDP)
ในอนาคตอาจมีหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างน้อย 7.7 แสนล้านบาท
นอกจากหนี้กว่า 1.2 ล้านล้านบาทที่เป็นภาระต่อการคลังแล้ว หนี้อีกส่วนที่ 101 PUB พิจารณาคือ ‘หนี้สาธารณะที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต’ โดยหนี้สินเหล่านี้อาจเกิดขึ้นได้จากหลายสาเหตุ เช่น การอุดหนุนราคาพลังงานที่ยืดเยื้อ รัฐวิสาหกิจที่ฟื้นฟูกิจการไม่สามารถปฏิรูปองค์กรได้สำเร็จและต้องประสบปัญหาทางการเงิน รวมถึงการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของไทยที่จะสร้างภาระรายจ่ายด้านสวัสดิการเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด โดยหนี้ที่อาจเกิดในอนาคตมีดังนี้
1. หนี้ที่อาจเกิดขึ้นหากวิกฤตราคาพลังงานยืดเยื้อ 267,952.0 ล้านบาท
หลังจากเหตุการณ์รัสเซียบุกยูเครนเริ่มต้นขึ้น สิ่งที่ตามมาทันทีคือราคาพลังงานที่เพิ่มขึ้นทั่วโลก หากปล่อยให้กลไกราคาเป็นไปอย่างเสรีย่อมส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มคนรายได้น้อยหรือคนที่อาศัยอยู่ชนบทเนื่องจากรับผลของเงินเฟ้อมากกว่ากลุ่มอื่น[9]ฉัตร คำแสง. (2022a). Stagflation ของแพง-เศรษฐกิจแย่ ยิ่งจนยิ่งเจ็บ. ดังนั้นภาครัฐจึงมีกลไกการควบคุมราคาน้ำมันและก๊าซผ่านกองทุนน้ำมันฯ และควบคุมราคาไฟฟ้าผ่านการไฟฟ้าส่วนผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) จากข้อมูลปี 2022 กองทุนน้ำมันมีหนี้สินสุทธิ 123,155 ล้านบาท[10]ข้อมูลล่าสุดคือ 29 มกราคม 2023 โดยยอดหนี้สินสุทธิลดเหลือ 113,434.0 ล้านบาท และ กฟผ. ขาดทุนจากการควบคุมค่าไฟ 144,797 ล้านบาท[11]ประมาณการฐานะกองทุนน้ำมันฯ สิ้นสุด ณ วันที่ 25 ธันวาคม 2022 และงบการเงิน กฟผ. ไตรมาส 3 ปี 2022 รวม 267,952.0 ล้านบาท ท้ายที่สุดแล้ว รัฐอาจต้องตั้งงบประมาณเข้ามาชดเชยหากเกิดการอุดหนุนราคาพลังงานยาวนานจนกระทบต่อสภาพคล่องในการดำเนินงาน หรือหน่วยงานรัฐเหล่านี้อาจไปทำการกู้ยืมเงินเพื่อเสริมสภาพคล่องเอง ดังที่ได้มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดช่องให้กองทุนน้ำมันสามารถกู้ยืมเงินเองได้ในวงเงินไม่เกิน 150,000 ล้านบาท[12]พ.ร.ก. ผ่อนผันให้กระทรวงการคลังค้ำประกันการชำระหนี้ของของสำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2565 มาตรา 3 … Continue reading
2. อุดหนุนรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนสะสม 506,791.8 ล้านบาท
ปัจจุบันประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจ 57 แห่ง โดยมีรัฐวิสาหกิจทั้งหมด 4 แห่ง (รวมการบินไทย แม้จะเพิ่งพ้นสภาพการเป็นรัฐวิสหกิจ แต่หน่วยงานรัฐหลายส่วนก็ยังคงถือหุ้นข้างมาก[13]แม้ว่าในปัจจุบันการบินไทยจะไม่ได้เป็นรัฐวิสาหกิจแล้วตามกฎหมาย เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นน้อยกว่า 51% แต่ยังเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ … Continue reading)
รัฐวิสาหกิจที่มีฐานะทางการเงินแย่และพร้อมล้มละลายหากรัฐเลิกอุดหนุน มีรายชื่อและยอดขาดทุนสะสมดังนี้ (ตารางที่ 2)
รายชื่อรัฐวิสาหกิจ | ยอดขาดทุนสะสม (ล้านบาท) | ข้อมูลล่าสุด |
การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) | 246,531.0 | สิ้นสุดปี 2021 |
องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) | 134,392.2 | ไตรมาส 1 ปี 2022 |
บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) | 115,325.3 | ไตรมาส 3 ปี 2022 |
ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธสน.) | 10,547.7 | ไตรมาส 2 ปี 2022 |
รวม | 506,791.8 |
ที่มา: งบการเงินแต่ละบริษัท
แม้ รฟท. ขสมก. และการบินไทยจะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการ อันเป็นการปรับโครงสร้างการบริหารหรือต้นทุนภายในองค์กร แต่หากรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ฟื้นฟูกิจการไม่สำเร็จจนไม่สามารถทำกำไรได้ ยอดขาดทุนสะสมจะเพิ่มขึ้น และรัฐอาจต้องให้ความช่วยเหลือทางการเงินกับรัฐวิสาหกิจกลุ่มนี้ในที่สุด
เมื่อรวมหนี้ 2 ส่วนที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต จะพบว่ามีมูลค่าทั้งหมด 774,743.8 ล้านบาท คิดเป็น 4.5% ของ GDP หากดูภาพรวมของหนี้สาธารณะที่ สบน. รายงาน หนี้ที่ไม่ถูกนับในหนี้สาธารณะแต่เป็นภาระการคลัง และหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตจะสรุปได้ดังภาพที่ 3
ภาพที่ 3: ภาพรวมหนี้สาธารณะของประเทศไทย
ประกันสังคมคือระเบิดเวลาของหนี้สาธารณะ ต้องปฏิรูปก่อนที่จะสายเกินแก้
ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีจำนวนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น แต่อัตราการเกิดลดลง ส่งผลให้ในอนาคตจำนวนผู้ส่งเงินสมทบเข้าประกันสังคมลดลง แต่ผู้ที่ได้รับเงินจากประกันสังคมเพิ่มขึ้นโดยเฉพาะกรณีผู้สูงอายุ หากไม่มีการปรับโครงสร้างการส่งเงินสมทบและอาจทำให้ในปี 2029 ประกันสังคมมีรายจ่ายมากกว่ารายได้ และเงินกองทุนจะหมดในปี 2055[14]อโนทัย พุทธารี, ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์ และพรสวรรค์ รักเป็นธรรม. (2021). กองทุนประกันสังคม ระเบิดลูกใหญ่จะปะทุไม่ถึง 10 ปี “เงินหมด” … Continue reading หากประกันสังคมล้มละลายและรัฐต้องจ่ายเงินให้แก่ผู้ประกันตนแทนอาจต้องจ่ายสูงถึง 1,756,494.8 ล้านบาทซึ่งเป็นตัวเลขหนี้สินประโยชน์ทดแทนที่กองทุนประกันสังคมจะต้องจ่ายให้ในกรณีต่างๆ โดยเกือบทั้งหมดเป็นเงินเกษียณอายุ ที่มีการประมาณการไว้เมื่อสิ้นปี 2021 แม้ระเบิดเวลาลูกนี้จะยังใช้เวลาอีกนานกว่าจะระเบิด แต่รัฐควรริเริ่มปฏิรูปประกันสังคมทันที
รัฐจัดสรรงบประมาณเกือบ 10% เพื่อชำระหนี้ ส่วนใหญ่เป็นการชำระดอกเบี้ย
ย้อนดูการจัดสรรงบประมาณปี 2022 พบว่ารัฐจัดสรรงบประมาณให้แผนงาน ‘บริหารจัดการหนี้ภาครัฐ’ รวม 297,631.4 ล้านบาท เทียบเป็น 9.6% ของงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐทั้งหมด โดยการชำระหนี้ของรัฐ 191,961.6 ล้านบาทหรือ 64.3% เป็นการชำระดอกเบี้ยโดยเฉพาะ งบประมาณจำนวน 77,833 ล้านบาทหรือ 26.1% เป็นการชำระเงินต้นโดยเฉพาะ อีก 27,786.5 ล้านบาทหรือ 9.3% เป็นการชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยของโครงการจำนำข้าว ที่เหลืออีก 847.0 ล้านบาทหรือ 0.28% เป็นการชำระค่าธรรมเนียม[15]สำนักงบประมาณ. (2021a). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เล่มที่ 20. หน้า 189 … Continue reading (ภาพที่ 4)
นอกจากนี้ รัฐบาลไทยยังมีภาระการใช้คืนหนี้ซึ่งเป็นภาระทางการคลัง แต่ไม่ได้ถูกนับตามนิยามหนี้สาธารณะ งบประมาณที่ใช้คืนจึงไม่อยู่ในแผนงานบริหารจัดการหนี้แต่ถูกซ่อนอยู่ในแผนงานอื่นๆ เช่น งบสำหรับชำระหนี้โครงการช่วยเหลือเกษตรกรต่างๆ ที่มี ธ.ก.ส. เป็นเจ้าหนี้ ถูกบันทึกแยกไว้ใน ‘แผนงานยุทธศาสตร์เกษตรสร้างมูลค่า’ รวม 40,333.0 ล้านบาท[16]สำนักงบประมาณ. (2021b). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 เล่มที่ 14. หน้า 227 – … Continue reading และงบสำหรับชำระหนี้โครงการค้ำประกันสินเชื่อวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ที่ บสย. เป็นเจ้าหนี้ก็ได้รับการจัดสรรรวม 8,069.7 ล้านบาท (รวมเงินนอกงบประมาณ)[17]อ้างอิงแล้ว. หน้า 289 – 298.
ทำอย่างไรให้หนี้ไม่ชนเพดาน ไม่สำคัญเท่าทำอย่างไรให้รัฐลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพ
ข้อจำกัดหนึ่งของประเทศกำลังพัฒนาคือ รัฐมีทรัพยากรไม่เพียงต่อการลงทุนเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ หากประเทศไม่มีการลงทุน เศรษฐกิจจะไม่พัฒนา ส่งผลให้รัฐเก็บภาษีได้น้อย ขาดทรัพยากรเพื่อลงทุนเป็นวัฏจักรวนไป ดังนั้น เมื่อเห็นว่ามีผลตอบแทนโดยรวมที่ชัดเจนในอนาคต การสร้างหนี้จึงเป็นเรื่องจำเป็นและสมควรต่อการพัฒนาประเทศเพื่อให้เกิดผลตอบแทนดังกล่าวขึ้นได้จริง ไม่ต่างกับธุรกิจที่ก็จำเป็นต้องกู้เงินผ่านธนาคารหรือระดมทุน หากต้องการขยายกิจการ
ในกรณีประเทศไทย แม้ปริมาณหนี้สาธารณะต่อ GDP จะน้อยกว่าประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น (241% ต่อ GDP) สิงคโปร์ (128% ต่อ GDP) หรือสหรัฐอเมริกา (114% ต่อ GDP)[18]ข้อมูลจาก World Economics แต่ประเทศไทยกลับจัดสรรงบประมาณมหาศาลไปกับบุคลากรภาครัฐ[19]ฉัตร คำแสง. (2022b). รัฐราชการขายใหญ่ เบียดพื้นที่การคลัง ยังด้อยประสิทธิภาพ. นโยบายอุดหนุนภาคเกษตรที่ไม่ช่วยให้เกษตรมีชีวิตที่ดีขึ้น[20]วรดร เลิศรัตน์. (2023). หยุดขุดหลุมฝังประเทศด้วย ‘เงินอุดหนุนเกษตรกร’ แบบเดิมๆ. การสร้าง/ซ่อมถนนและตึกที่มากเสียจนเบียดบังงบส่วนอื่น[21]กษิดิ์เดช คำพุช. (2022). ส่องงบลงทุน 434,400 ล้านบาท ปี 2566: ลงทุนอะไรบ้าง? ตอบโจทย์ความท้าทายของไทยหรือไม่? นอกจากการลงทุนที่ไม่มีประสิทธิภาพจะไม่สามารถสร้างผลตอบแทนในระยะยาวแล้ว ยังส่งผลให้ภาระการชำระหนี้ต่อรายได้รัฐเพิ่มขึ้นตั้งแต่ก่อนโควิด-19 แพร่ระบาดก็ตาม (ภาพที่ 5)
ดังนั้น โจทย์สำคัญของประเทศจึงไม่ใช่ว่าจะทำอย่างไรให้หนี้สาธารณะไม่ทะลุเพดาน 70% ของ GDP แต่อยู่ที่ว่าจะลงทุนอย่างไรให้มีประสิทธิภาพมากกว่า การลงทุนที่เหมาะสมจะสร้างผลตอบแทนต่อเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ถ้าหากการกู้ยืมเงิน 1 บาทของรัฐสามารถนำมาซึ่งเศรษฐกิจที่เติบโตขึ้นได้มากกว่า 1 บาทในระยะยาว ก็ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อรายได้รวมของประเทศที่วัดด้วย GDP ลดลงได้เช่นกัน ในขณะเดียวกัน รัฐก็สามารถเก็บภาษีได้เพิ่มมากขึ้น มีศักยภาพในการใช้คืนหนี้ที่สูงกว่าเดิม
ตัวอย่างนโยบายที่ต้องใช้เงินลงทุนขนานใหญ่ในปัจจุบันแต่อาจสร้างความยั่งยืนทางการคลังได้ดีในอนาคต คือการลงทุนกับการสร้างทุนมนุษย์ อย่างเรื่องการศึกษาตลอดชีวิต และเงินอุดหนุนเด็กเล็กแบบถ้วนหน้าและเหมาะสม หรือการลงทุนเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพการผลิตในภาคเกษตรและอุตสาหกรรม รวมถึงการลงทุนขนานใหญ่เพื่อปรับตัวรองรับกับปัญหาสภาพภูมิอากาศแปรปรวน
หนี้สาธารณะต้องโปร่งใส เข้าถึงได้จริง
นอกจากปัญหาของนิยามหนี้สาธารณะไทยที่ไม่นับหนี้บางประเภทแล้ว ยังมีปัญหาด้านความโปร่งใสของหนี้สินที่รัฐก่อด้วย ในกรณีเงินชดเชยที่รัฐต้องจ่ายให้รัฐวิสาหกิจ แม้บางแห่งจะรายงานเงินชดเชยนโยบายรัฐที่ค้างชำระในบัญชีธุรกรรมนโยบายรัฐ (Public Service Account: PSA) แต่ก็เป็นเรื่องยากที่จะทราบถึงเงินชดเชยรวมที่รัฐต้องจ่ายให้รัฐวิสาหกิจทั้งหมด เนื่องจากแต่ละรัฐวิสาหกิจต่างรายงาน PSA ของตนเอง ยังไม่รวมหนี้บางส่วนที่ถูกแยกต่างหากและไม่ถูกบันทึก
อีกส่วนที่มีปัญหาคือการจัดสรรงบประมาณเพื่อชำระหนี้ที่ไม่โปร่งใส หากอ้างอิงจากตัวเลขที่ สบน. รายงานจะนับเพียงการชำระหนี้สินของกระทรวงการคลัง ไม่นับการชำระหนี้ของรัฐวิสาหกิจ หรือหากอ้างอิงตัวเลขการชำระหนี้จากแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ แม้จะรวมการชำระหนี้บางส่วนของรัฐวิสาหกิจและหนี้จำนำข้าวไปแล้ว แต่อาจยังเป็นตัวเลขที่ต่ำเกินจริง เนื่องจากเงินจัดสรรบางส่วนถูกซ่อนอยู่ในแผนงานอื่น
ดังนั้น 101 PUB เสนอให้มีการรายงานหนี้สาธารณะและภาระการชำระหนี้ในนิยามกว้าง ครอบคลุมถึงเงินค้างชำระต่างๆ ที่ติดกับหน่วยงานรัฐ หรือกองทุนนอกงบประมาณ (เช่น ประกันสังคม) รวบรวมและเปิดเผยบัญชีธุรกรรมนโยบายรัฐให้ถึงได้ง่ายและนำไปวิเคราะห์ข้อมูลต่อได้สะดวก ขั้นต่ำคือการเผยแพร่ทั้งแบบเอกสารอิเล็กทรอนิกส์และสเปรดชีต (spreadsheet)
นอกจากการเผยแพร่ข้อมูลดิบที่ต้องทำให้โปร่งใสแล้ว ในรายงานวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการคลังของสำนักเศรษฐกิจและการคลัง ควรวิเคราะห์หนี้ของ อปท. ในความหมายแบบกว้างไม่ต่างกับหนี้สาธารณะของประเทศ รวมถึงพิจารณาหนี้ที่อาจเกิดขึ้นในกรณีที่รัฐจำเป็นต้องช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจที่ฐานะทางการเงินไม่ดีด้วย
↑1 | ข้อมูลที่ปรากฏคือข้อมูลในเดือนกันยายนของทุกปี เพราะเป็นเดือนสุดท้ายของปีงบประมาณ แต่หากยึดข้อมูลล่าสุด ณ เดือนพฤศจิกายน 2022 หนี้สาธารณะรวมอยู่ที่ 10,496,167.76 ล้านบาท แต่สัดส่วนหนี้สาธารณะลดลงเหลือ 58.8% ของ GDP ด้วยเหตุผลจากการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยโดยเฉพาะภาคบริการ |
---|---|
↑2 | พ.ร.ก. ที่เกี่ยวข้องกับการกู้เงินเพื่อบรรเทาหรือฟื้นฟูประเทศจากโควิด-19 มีทั้งสิ้น 3 ฉบับ ได้แก่ (1) พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 มาตรา 3 (2) พ.ร.ก. การรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ศ. 2563 มาตรา 8 และ (3) พ.ร.ก. การให้ความช่วยทางการเงินแก่ผู้ประกอบการวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 มาตรา 6 โดยจากกฎหมายทั้ง 3 ฉบับมีเพียงกฎหมายฉบับแรกเท่านั้นที่เป็นการกู้เงินจากรัฐโดยตรงและถูกนับในหนี้สาธารณะ |
↑3 | พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 5 |
↑4 | IMF. (2022). Staff Guidance Note on the Sovereign Risk and Debt Sustainability Framework for Market Access Countries. P.16 |
↑5 | สำนักงบประมาณ. (2022a). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 20. หน้า 217-218. |
↑6 | สำนักงบประมาณ. (2022b). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 14. หน้า 257-258. |
↑7 | อ้างอิงแล้ว. หน้า 271 – 273. |
↑8 | พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 46 และ พ.ร.บ. ประกันสังคม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2558 มาตรา 19 |
↑9 | ฉัตร คำแสง. (2022a). Stagflation ของแพง-เศรษฐกิจแย่ ยิ่งจนยิ่งเจ็บ. |
↑10 | ข้อมูลล่าสุดคือ 29 มกราคม 2023 โดยยอดหนี้สินสุทธิลดเหลือ 113,434.0 ล้านบาท |
↑11 | ประมาณการฐานะกองทุนน้ำมันฯ สิ้นสุด ณ วันที่ 25 ธันวาคม 2022 และงบการเงิน กฟผ. ไตรมาส 3 ปี 2022 |
↑12 | พ.ร.ก. ผ่อนผันให้กระทรวงการคลังค้ำประกันการชำระหนี้ของของสำนักงานกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2565 มาตรา 3 ส่วนแผนการกู้เงินและชำระหนี้ของกองทุนน้ำมันฯ ที่ได้รับการเห็นชอบแล้ว ดูมติ ครม. วันที่ 25 ตุลาคม 2022 |
↑13 | แม้ว่าในปัจจุบันการบินไทยจะไม่ได้เป็นรัฐวิสาหกิจแล้วตามกฎหมาย เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นน้อยกว่า 51% แต่ยังเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ นอกจากนั้นหากนับกองทุนของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันทางการเงินกับหุ้นที่รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินถือโดยตรง สัดส่วนการถือหุ้นจะเท่ากับ 58.5% หากอิงจากข้อมูลผู้ถือหุ้น ณ วันที่ 26/01/2023 (กระทรวงการคลัง 47.9% กองทุนรวมวายุภักษ์หนึ่ง โดย บลจ.กรุงไทย จำกัด (มหาชน) 8.5% และธนาคารออมสิน 2.1%) โดยในทางปฏิบัติ หากการบินไทยล้ม ภาครัฐก็อาจเข้าไปให้ความช่วยเหลือด้านการเงินอยู่ดี |
↑14 | อโนทัย พุทธารี, ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์ และพรสวรรค์ รักเป็นธรรม. (2021). กองทุนประกันสังคม ระเบิดลูกใหญ่จะปะทุไม่ถึง 10 ปี “เงินหมด” แรงงานฝันสลายไม่มี “เงินบำนาญหลังเกษียณ” |
↑15 | สำนักงบประมาณ. (2021a). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เล่มที่ 20. หน้า 189 – 206. |
↑16 | สำนักงบประมาณ. (2021b). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 เล่มที่ 14. หน้า 227 – 257. |
↑17 | อ้างอิงแล้ว. หน้า 289 – 298. |
↑18 | ข้อมูลจาก World Economics |
↑19 | ฉัตร คำแสง. (2022b). รัฐราชการขายใหญ่ เบียดพื้นที่การคลัง ยังด้อยประสิทธิภาพ. |
↑20 | วรดร เลิศรัตน์. (2023). หยุดขุดหลุมฝังประเทศด้วย ‘เงินอุดหนุนเกษตรกร’ แบบเดิมๆ. |
↑21 | กษิดิ์เดช คำพุช. (2022). ส่องงบลงทุน 434,400 ล้านบาท ปี 2566: ลงทุนอะไรบ้าง? ตอบโจทย์ความท้าทายของไทยหรือไม่? |