ต้นทุนการคลังไทย ในยุคดอกเบี้ยแพง

หลังจากเศรษฐกิจประเทศสหรัฐอเมริกาฟื้นตัวอย่างรวดเร็วจากวิกฤตโควิด–19 เพื่อเบรกความร้อนแรงของเศรษฐกิจ ประกอบกับราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้ธนาคารกลางสหรัฐอเมริกา หรือ Federal Reserve Board (FED) ได้ประกาศขึ้นดอกเบี้ยนโยบายอย่างก้าวกระโดด^[1]“5 things to know about the Fed’s biggest interest rate increase since 1994 and how it will affect you”, World Economics Forum, June 16, 2022. จาก 0.25% เป็น 5.5% ภายในเวลาไม่ถึง 2 ปี^[2]ข้อมูลจาก Investing.com. อัตราดอกเบี้ยของพันธบัตรสหรัฐอเมริกาจึงเพิ่มขึ้น และกดดันให้ดอกเบี้ยพันธบัตรของประเทศอื่นเพิ่มตามไปด้วยแม้เศรษฐกิจยังไม่ได้เติบโตอย่างแข็งแกร่ง นักเศรษฐศาสตร์หลายคนจึงประเมินว่าทั่วโลกได้เปลี่ยนผ่านจาก “ยุคดอกเบี้ยถูก” เข้าสู่ “ยุคดอกเบี้ยแพง” เป็นที่เรียบร้อยแล้ว และยุคดอกเบี้ยแพงจะยังคงอยู่กับโลกไปอีกหลายปี เนื่องจากแรงกดดันจากราคาสินค้ายังคงอยู่^[3]“Top economists unanimous on ‘higher for longer’ rates as inflation threats linger”, CBNC, Oct 17, 2023.

ประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน หลังจากที่เผชิญแรงกดดันด้านอัตราดอกเบี้ยจากต่างประเทศ ราคาสินค้าที่เพิ่มสูงขึ้น และภาคการท่องเที่ยวที่เริ่มฟื้นตัว^[4]“ผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงิน ครั้งที่ 5/2565”, ธนาคารแห่งประเทศไทย, กันยายน 27, 2022. ก็ได้ส่งผลให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ขึ้นดอกเบี้ยนโยบายจาก 0.5% ในเดือนมิถุนายน 2022 จนไปถึง 2.5% ในเดือนกันยายน 2023 เมื่ออัตราดอกเบี้ยนโยบายเพิ่มขึ้น ต้นทุนการเงินทั้งภาครัฐและเอกชนจึงเพิ่มตามไปด้วย เนื่องจากความคาดหวังต่ออัตราดอกเบี้ยของผู้ปล่อยกู้เพิ่มสูงขึ้น

101 PUB – Public Policy Think Tank ชวนผู้อ่านหาตอบว่าภาระต้นทุนการคลังจะเพิ่มขึ้นเท่าไหร่จากการเข้าสู่ยุคดอกเบี้ยแพง จะนำไปสู่แนวโน้มการขาดดุลการคลังที่เพิ่มขึ้นหรือไม่ และมีนัยต่อนโยบายการคลังในอนาคตอย่างไร

ดอกเบี้ยตราสารหนี้เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะตราสารหนี้ระยะสั้น-กลาง

ตามกลไกตลาด หลังจากดอกเบี้ยนโยบายของไทยเพิ่ม ดอกเบี้ยของตราสารหนี้จะต้องเพิ่มตามไปด้วย ซึ่งตั๋วเงินคลังและพันธบัตรรัฐบาลที่เป็นเสมือนสัญญากู้เงินที่รัฐเป็นลูกหนี้ก็ถูกกระทบไปด้วยเช่นกัน ตั้งแต่ต้นปีจนถึงปัจจุบัน (มกราคม 2023 เทียบกับพฤศจิกายน 2023) ดอกเบี้ยตั๋วเงินคลังอายุ 0.5 ปี เพิ่มขึ้นจาก 1.2% เป็น 2.35% ต่อปี, ดอกเบี้ยพันธบัตรอายุ 1 ปี เพิ่มขึ้นจาก 1.4% เป็น 2.41% ต่อปี, ดอกเบี้ยพันธบัตรอายุ 2 ปี เพิ่มขึ้นจาก 1.6% เป็น 2.5% ต่อปี, ดอกเบี้ยพันธบัตรอายุ 5 ปี เพิ่มขึ้นจาก 2.0% เป็น 2.8% ต่อปี, และดอกเบี้ยพันธบัตรอายุ 10 ปี เพิ่มขึ้นจาก 2.6% เป็น 3.2% ต่อปี สังเกตว่าตราสารหนี้ที่มีอายุสั้นได้รับผลกระทบจากช่วงดอกเบี้ยขาขึ้นมากที่สุด (ภาพที่ 1)

เมื่อเปรียบเทียบดอกเบี้ยพันธบัตรอายุ 1 ปี กับประเทศอื่นในกลุ่มอาเซียนจะพบว่าภาพรวมอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรประเทศไทยทั้งเดือนมกราคมและพฤศจิกายนมีค่าน้อยกว่าประเทศอื่นๆ ยกเว้นเวียดนาม แต่หากพิจารณาถึงความเร็วในการขึ้นอัตราดอกเบี้ยช่วงต้นปีถึงปัจจุบัน จะพบว่าอัตราดอกเบี้ยพันธบัตร 1 ปีของประเทศไทยเพิ่มขึ้นเร็วกว่าประเทศอื่นๆ และเป็นรองเพียงประเทศฟิลิปปินส์เท่านั้น (ไทยเพิ่ม 1.3% ฟิลิปปินส์เพิ่ม 1.4%) (ภาพที่ 2)

รัฐจะมีภาระดอกเบี้ยเพิ่ม 35,000 ล้านบาทในปีงบหน้า

แน่นอนว่าดอกเบี้ยตราสารหนี้ที่เพิ่มขึ้นจะส่งผลให้ภาระดอกเบี้ยที่รัฐต้องจ่ายเพิ่มขึ้นตามไปด้วย แต่จะเพิ่มขึ้นเท่าไหร่? 101 PUB แบ่งพิจารณาภาระดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นออกเป็น 2 ส่วนย่อย (ภาพที่ 3) คือ

1. ภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากการต่ออายุตราสารหนี้เดิม (Rollover)
2. ภาระดอกเบี้ยที่เกิดจากขาดดุลใหม่

ภาระดอกเบี้ยจากการต่ออายุตราสารหนี้เดิมเพิ่มขึ้น 10,852.4 ล้านบาท

ในปีงบประมาณ 2024 จะมีตราสารหนี้ของรัฐบาลที่หมดอายุทั้งหมด 55 รุ่น ประกอบด้วยตั๋วเงินคลังอายุ 0.5 ปี 15 รุ่น มูลค่ารวม 530,000 ล้านบาท, พันธบัตรอายุ 1 ปี 2 รุ่น มูลค่ารวม 20,000 ล้านบาท, พันธบัตรอายุ 2 ปี 7 รุ่น มูลค่ารวม 192,500 ล้านบาท, พันธบัตรอายุ 3 ปี ทั้งหมด 11 รุ่น มูลค่ารวม 295,000 ล้านบาท, พันธบัตรอายุ 4 และ 5 ปี อย่างละ 4 รุ่น มูลค่ารวม 85,000 ล้านบาท และ 160,000 ล้านบาท ตามลำดับ และพันธบัตรอายุ 17 ปี 12 รุ่น มูลค่ารวม 48,000 ล้านบาท^[5]ตราสารหนี้อายุ 0.5 และ 1 ปี คือตราสารหนี้ประเภทตั๋วเงินคลัง (Treasury bill) ส่วนตราสารหนี้อายุ 2 ปีขึ้นไป คือตราสารหนี้ประเภทพันธบัตรรัฐบาล (Government Bond) … Continue reading) (ตารางที่ 1)

หากตราสารหนี้ในกลุ่มนี้ถูกต่ออายุตามอายุเดิมของตราสารหนี้ เมื่อรวมกับภาระดอกเบี้ยจากตราสารหนี้ที่ยังไม่หมดอายุแล้ว รัฐจะมีภาระดอกเบี้ยตราสารหนี้ในรอบปีงบประมาณเท่ากับ 175,606.4 ล้านบาทตามอัตราดอกเบี้ยเมื่อเดือนมกราคม 2023 แต่หากตราสารหนี้กลุ่มนี้ถูกต่ออายุ โดยอ้างอิงกับอัตราดอกเบี้ยเดือนพฤศจิกายน 2023 นี้ ภาระดอกเบี้ยของรัฐเท่ากับ 186,458.8 ล้านบาท เมื่อเทียบกับต้นปีภาระดอกเบี้ยในส่วนนี้จะเพิ่มขึ้น 10,852.4 ล้านบาท หรือ 6.2%

ทั้งนี้ภาระดอกเบี้ยจากการต่ออายุตราสารหนี้ 38.2% มาจากการต่ออายุตราสารหนี้ระยะสั้น อีก 60.4% มาจากการต่ออายุตราสารหนี้ระยะปานกลาง ส่วนตราสารหนี้ระยะยาวทำให้ภาระดอกเบี้ยเพิ่มเพียง 1.4% เท่านั้น

รัฐจะมีภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลก้อนใหม่อีก 24,256.9 ล้านบาท

แผนการคลังระยะปานกลางระบุว่าปีงบประมาณ 2024 จะจัดสรรงบประมาณ 3,480,000 ล้านบาท และประเมินรายได้สุทธิเท่ากับ 2,787,000 ล้านบาท รัฐจึงต้องออกตราสารหนี้เพื่อชดเชยเงินที่ขาดดุลทางการคลังมูลค่า 693,000 ล้านบาท^[6]มติ ครม. 13 กันยายน 2023. หากรัฐออกตราสารหนี้ด้วยสัดส่วนเดียวกับโครงสร้างตราสารหนี้เดิม^[7]101 PUB คำนวณอายุพันธบัตรเฉลี่ยเพื่อคำนวณภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลใหม่ ด้วยการหาดอกเบี้ยตราสารหนี้เฉลี่ยแต่ละรุ่น … Continue reading โดยอ้างอิงอัตราดอกเบี้ย ณ ต้นปี ภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลใหม่จะเท่ากับ 21,411.0 ล้านบาท แต่หากอ้างอิงอัตราดอกเบี้ยในปัจจุบัน ภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลใหม่จะเท่ากับ 24,256.9 ล้านบาท สังเกตว่าภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลใหม่จะเพิ่มขึ้น 2,845.9 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น 13.3% เมื่อเทียบกับภาระดอกเบี้ย ณ ต้นปี

เมื่อรวมภาระดอกเบี้ยทั้งสองส่วน ภาระดอกเบี้ยที่รัฐต้องจ่ายเมื่ออ้างอิงจากดอกเบี้ย ณ ต้นปี จะเท่ากับ 197,071.4 ล้านบาท แต่ถ้าอ้างอิงจากดอกเบี้ยปัจจุบันจะเท่ากับ 210,715.7 ล้านบาท แปลว่าภาระดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นสุทธิจะเท่ากับ 13,698.3 ล้านบาท หรือ 7.0% แต่หากประเมินถึงภาระดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นจริงโดยมองว่า ณ ต้นปี ยังไม่มีการขาดดุลการคลัง 693,000 ล้านบาท จึงทำให้ภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลใหม่ ณ ต้นปี ไม่ได้เกิดขึ้นจริง จะทำให้ภาระดอกเบี้ยแท้จริง ณ ต้นปี เหลือ 175,606.4 ล้านบาท นั่นแปลว่าภาระดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นจริงจะเท่ากับ 35,109.3 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น 20.0%^[8]อัพเดท 13 พฤศจิกายน 2023: ถ้าออก พรบ.เงินกู้อีก 500,000 ล้านบาท เพื่อดำเนินนโยบายเงินดิจิทัล 10,000 บาท ภาระดอกเบี้ยจากการขาดดุลใหม่ … Continue reading

แม้ภาระดอกเบี้ยสุทธิที่เพิ่มในส่วนนี้จะไม่มากเมื่อเทียบกับงบประมาณแผ่นดิน (3,480,000 ล้านบาท) แต่งบประมาณส่วนนี้ก็เพียงพอที่จะพัฒนาระบบสวัสดิการถ้วนหน้าให้ดีขึ้นได้ เช่น เพิ่มค่าอาหารกลางวันนักเรียนชั้นอนุบาล-ประถมศึกษา จากคนละ 24 บาทต่อคนต่อวัน เป็นคนละ 54 บาทต่อคนต่อวัน^[9]จำนวนนักเรียนชั้นอนุบาล-ประถมศึกษา ในปีการศึกษา 2022 ที่รัฐต้องจัดสรรเงินค่าอาหารกลางวันมีทั้งหมด 5,792,119 คน นักเรียนชั้นอนุบาล-ประถมศึกษา … Continue reading หรือนำมาเติมงบประมาณเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดเดิมที่มีอยู่เดิม 16,321.2 ล้านบาท^[10]สำนักงบประมาณ. (2022). เอกสารงบประมาณฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2566 เล่มที่ 2. หน้า 420. แล้วเปลี่ยนจากการคัดกรองเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบถ้วนหน้า จะสามารถอุดหนุนได้คนละ 993 บาท/คน/เดือน^[11]จำนวนเด็กอายุ 0-6 ปี มี 4,314,660 คน ตามจำนวนผู้ลงทะเบียนกับกระทรวงมหาดไทย นอกจากนี้ภาระดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้น ยังเพียงพอที่จะจัดทำระบบขนส่งสาธารณะในต่างจังหวัด ด้วยซื้อรถโดยสารพลังงานไฟฟ้าจำนวน 1,400 คัน (พร้อมสถานีชาร์จไฟฟ้า ค่าซ่อมบำรุงรถ/สถานี และค่าจ้างพนักงาน) ได้อีกด้วย^[12]หากอ้างอิงจากการประเมินต้นทุนการซื้อรถโดยสารพลังงานไฟฟ้า 200 คัน สถานีชาร์จไฟฟ้า ค่าซ่อมบำรุงรถ/สถานี และค่าจ้างพนักงาน … Continue reading

รัฐควรปรับตัวอย่างไร ในยุคดอกเบี้ยแพง?

ยุคดอกเบี้ยแพงอาจเป็นสิ่งที่ต้องอยู่คู่กับเศรษฐกิจไทยและโลกไปอีกสักระยะ ส่งผลให้ภาพรวมในอนาคตภาระดอกเบี้ยจะสูงขึ้น ต้นทุนการคลังที่เพิ่มขึ้นนี้จะทำให้ความคุ้มค่าของการใช้เงินลดลงอัตโนมัติ จนหลายโครงการที่เคย ‘คุ้มทุน’ อาจกลับกลายเป็น ‘ขาดทุน’ ภาครัฐต้องเร่งปรับการจัดสรรงบประมาณใหม่โดยต้องให้น้ำหนักกับผลตอบแทนทางสังคมสุทธิมากยิ่งขึ้น 101 PUB จึงเสนอ 2 หลักการในการจัดสรรงบประมาณใหม่ คือ

1. ลดเรื่องเฉพาะหน้า ที่สร้างภาระการคลังในระยะยาว เช่น การทุ่มงบประมาณ เฉลี่ย 150,000 ล้านบาทต่อปี เพื่ออุดหนุนภาคเกษตร แต่กลับไม่สามารถยกระดับคุณภาพชีวิตเกษตรกรได้^[13]วรดร เลิศรัตน์. (2023). หยุดขุดหลุมฝังประเทศด้วย ‘เงินอุดหนุนเกษตรกร’ แบบเดิมๆ. หรือการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันกลุ่มเบนซิน 1 บาท/ลิตร ระยะเวลา 3 เดือน ที่แม้จะช่วยลดค่าครองชีพได้จริงแก่ผู้ใช้รถใช้ถนน แต่รัฐก็สูญเสียรายได้ประมาณ 2,300 ล้านบาท^[14]101 PUB คำนวณจากปริมาณการใช้น้ำมันกลุ่มเบนซินเฉลี่ยรายวันในช่วงเดือน มกราคม 2023 – มิถุนายน 2023 คูณกับจำนวนวันที่ลดภาษีสรรพสามิต … Continue reading
2. ลงทุนให้ถูกจุด สร้างผลตอบแทนทางสังคม-เศรษฐกิจอย่างยั่งยืน เช่น การลงทุนในเด็กเล็ก ในช่วงอายุ 0–5 ขวบ ซึ่งเป็นช่วงเวลาสำคัญของพัฒนาการด้านสมอง และมีอิทธิพลต่อทักษะต่างๆ เมื่อเด็กเติบโตขึ้น โดยงานวิจัยในต่างประเทศพบว่าโครงการลักษณะดังกล่าวสามารถสร้างผลตอบแทนแก่สังคมได้มากกว่าต้นทุนถึง 7.3 เท่า (ผลตอบแทนต่อสังคมเฉลี่ย 13.7% ต่อปีทบต้น)^[15]Garca, J. L., Heckman, J. J., Leaf, D. E., & Prados, M. J. (2020). Quantifying the Life-Cycle Benefits of an Influential Early-Childhood Program. The journal of political economy, 128(7), 2502–2541. https://doi.org/10.1086/705718.

หลังจากนี้อีก 6 เดือนข้างหน้า ประเทศไทยจะเข้าสู่ช่วงพิจารณางบประมาณแผ่นดินประจำปี 2024^[16]ปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2567. อันเป็นงบประมาณใหญ่ก้อนแรกของรัฐบาลใหม่ ภายใต้ต้นทุนการคลังที่เพิ่มขึ้นรวดเร็วและความท้าทายมากมายจากทั้งมิติของเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมที่รอการแก้ไข การจัดสรรงบประมาณตามแบบแผนปกติที่เกิดขึ้นในยุคดอกเบี้ยถูกจะให้ผลลัพธ์ที่ดูแย่ลงแม้ทำเหมือนเดิม รัฐบาลต้องจัดลำดับความสำคัญของการใช้งบประมาณใหม่ที่ “คิดใหญ่ ทำเป็น” พาประเทศไทยเอาตัวรอดในโลกที่ท้าทายได้