พ.ร.บ. ศูนย์กลางการเงิน: แก้ปัญหาด้วยสภาวะยกเว้น?

ท่านผู้อ่านยังพอคุ้นกับคำว่า ‘Ignite Thailand’ ไหมครับ?

Ignite Thailand เป็นวิสัยทัศน์ที่มุ่งเป้าพัฒนาประเทศไทยให้กลายเป็นศูนย์กลางในด้านต่างๆ 8 ด้านเพื่อให้ไทยก้าวเป็นเป็นที่ 1 ของภูมิภาค ซึ่งแถลงต่อสาธารณะในวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2024

วิสัยทัศน์ด้านหนึ่งที่สำคัญคือ การเป็นศูนย์กลางทางการเงิน ซึ่ง “รัฐบาลตั้งเป้าจะเปลี่ยนให้ไทยเป็นศูนย์กลางทางการเงินของภูมิภาคอาเซียน ขับเคลื่อนโดยระบบการเงินที่แข็งแกร่ง ดึงสถาบันการเงินระดับโลกเข้ามาลงทุน สร้างย่านการเงินวอลสตรีท (Wall Street) ของอาเซียนให้เกิดขึ้นในประเทศไทย …”

แม้ว่านายเศรษฐาจะไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรีต่อแล้ว แต่วิสัยทัศน์ที่แถลงไว้ยังไม่หายไปไหน เพราะ 1 ปีให้หลัง วิสัยทัศน์ ‘ศูนย์กลางทางการเงิน’ ก็เริ่มเดินก้าวแรกด้วยการเห็นชอบต่อร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน (ร่างพ.ร.บ.ศูนย์กลางการเงิน) ของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2025^[1]ร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน พ.ศ. …. https://resolution.soc.go.th/?prep_id=412974 และ … Continue reading

สภาวะยกเว้นจะช่วยให้ไทยเท่าทันโลก?

ธุรกิจการเงินมีความซับซ้อนสูง ด้วยธรรมชาติที่ต้องบริหารจัดการความไม่แน่นอน รวมถึงระงับข้อขัดแย้งทางการเงินของคนหลายฝ่าย ซึ่งนอกจากจะต้องเจรจากับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายด้านแล้ว ยังต้องบังคับใช้สัญญาสำหรับธุรกรรมหลายประเภท ซึ่งต้องดำเนินการภายใต้กฎระเบียบข้อบังคับจำนวนมาก

ธุรกิจการเงินจะสามารถทำงานได้ดีต้องอาศัยระบบนิเวศที่พร้อม โดยเฉพาะระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่คาดการณ์ได้ (predictable) โปร่งใส และเอื้ออำนวยความสะดวกให้สามารถทำธุรกรรมและบังคับใช้สัญญาต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ^[2]พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย. 12 กุมภาพันธ์ 2025. ประเทศไทยจะเป็น ศูนย์กลางการเงิน ได้หรือไม่?. กรุงเทพธุรกิจ. https://www.bangkokbiznews.com/finance/investment/1166352

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขระบบนิเวศเป็นเรื่องยาก เพราะต้องแก้กฎหมาย ปรับแนวทางการบังคับใช้ รวมถึงจัดการกับโครงสร้างแรงจูงใจของผู้เล่นในระบบให้ดำเนินธุรกิจอย่างสอดประสานกัน สิ่งที่รัฐไทยมักจะทำคือ การออกกฎหมายเพื่อให้ ‘อำนาจพิเศษ’ ในการยกเว้นกฎหมายที่เป็นอุปสรรค รวมถึงการออกสิทธิประโยชน์อื่นๆ ให้กับคนกลุ่มหนึ่งที่เป็นเป้าหมายหันมามองประเทศไทย และย้ายมาอยู่ในพื้นที่เฉพาะ เหมือนพยายามสร้างฟองอากาศที่แยกตัวจากสังคมทั่วไป เหมือนกับที่ใช้กลไก BOI ในการดึงดูดอุตสาหกรรมให้เข้ามาตั้งฐานการผลิตในประเทศไทย

ร่าง พ.ร.บ.ศูนย์กลางการเงิน มุ่งเป้าดึงดูดธุรกิจการเงินที่ให้บริการแก่ผู้มีถิ่นที่อยู่นอกประเทศไทยเป็นหลัก และจะให้บริการแก่บริษัทการเงินในไทยได้ ถ้าเป็นบริการสนับสนุนสำหรับธุรกรรมการเงินในต่างประเทศ

ธุรกิจเป้าหมายจะได้รับการยกเว้นให้ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายด้านการเงินของไทย 8 ฉบับ อาทิ กฎหมายธุรกิจสถาบันการเงิน กฎหมายระบบการชำระเงิน และกฎหมายหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ เว้นแต่จะเป็นบริษัทในกลุ่มธุรกิจที่เกี่ยวข้อง แล้วให้ ‘คณะกรรมการกำกับและส่งเสริมศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน’ ตามกฎหมายนี้มากำหนดหลักเกณฑ์กำกับดูแลธุรกิจเหล่านี้ขึ้นเป็นพิเศษหากเห็นว่าอาจมีปัญหาต่อประเทศ

นอกจากนี้ ธุรกิจเป้าหมายยังได้รับสิทธิประโยชน์ในการดำเนินธุรกิจอื่นๆ เช่น การถือกรรมสิทธิ์ในห้องชุดหรือการอยู่อาศัย สิทธิในการนำคนต่างด้าวเข้ามาและอยู่ในราชอาณาจักร เป็นต้น และหากดูจากการแถลงเปิดตัวโครงการ Ignite Finance (ซึ่งเป็นชื่อย่อยของ Ignite Thailand สำหรับด้านการเงิน) นายเผ่าภูมิ โรจนสกุลได้กล่าวถึงการจัดเก็บภาษีที่เทียบเท่ากับศูนย์กลางการเงินอื่น รวมถึงอาจพิจารณาเพิ่มแรงจูงใจผ่านเงินสนับสนุน (Grant) ด้วย^[3]กระทรวงการคลัง. 19 กรกฎาคม 2024. กระทรวงการคลังเปิดตัวโครงการ “Ignite Finance” เพื่อขับเคลื่อนประเทศไทยสู่การเป็นศูนย์กลางการเงินระดับโลก. … Continue reading

การยกเว้นกฎหมายเหล่านี้เพื่อดึงดูดผู้เล่นระดับโลกเข้ามานี้ชวนให้ตั้งคำถามถึงความเท่าเทียมกันในการแข่งขัน เพราะจะมีผลยกเว้นกฎหมายให้กับบริษัทต่างชาติที่ต้องการเข้ามาตั้งถิ่นฐานในไทย แต่หากบริษัทไทยต้องการตั้งบริษัทลูกขึ้นเพื่อให้บริการกับต่างชาติตามนิยามของธุรกิจเป้าหมายแล้ว ก็จะยังต้องอยู่ภายใต้กฎหมายไทยอยู่ดี ซึ่งทำให้ธุรกิจต่างชาติที่ดึงดูดเข้ามามีความได้เปรียบเหนือธุรกิจที่อยู่ในไทยในการให้บริการแบบเดียวกัน แนวทางดังกล่าวจึงไม่เหมือนกับการเปิดเสรีที่มุ่งเน้นให้เกิดสภาพการแข่งขันที่ทัดเทียมกัน (level playing field) ในทางตรงข้าม ถ้าหากธุรกิจไทยอยากก้าวขึ้นไปเป็นผู้เล่นระดับโลก ก็คงต้องไปตั้งบริษัทในต่างประเทศและทำธุรกิจผ่านศูนย์กลางทางการเงินแห่งอื่นแทน เพื่อจะได้อยู่ใต้กฎเกณฑ์ที่เป็นสากลระดับโลกเพียงอย่างเดียว กฎหมายนี้จึงเหมือนกับการเอา ‘กลุ่มเป้าหมาย’ เป็นตัวตั้ง มากกว่าจะเอา ‘ประเด็น’ เป็นตัวตั้ง

อย่างไรก็ตาม การยกเว้นกฎหมายตามร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวยังอาจไม่ช่วยให้สภาพแวดล้อมของไทยน่าดึงดูดเพียงพอ เพราะต้องอาศัยระบบกฎหมายและธรรมาภิบาลที่แข็งแกร่งในอีกหลายเรื่อง เช่น หากเกิดข้อพิพาทขึ้นระหว่างธุรกิจในศูนย์กลางการเงินและนอกศูนย์กลางการเงิน ประเทศไทยจะยอมให้ใช้กลไกอนุญาโตตุลาการซึ่งเป็นที่ยอมรับกันทั่วโลกหรือไม่ หรือหากเกิดกรณีที่ต้องบังคับคดี จะสามารถทำได้อย่างตรงไปตรงมาและรวดเร็วเท่ากับประเทศอื่นหรือไม่^[4]พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย. 12 กุมภาพันธ์ 2025. ประเทศไทยจะเป็น ศูนย์กลางการเงิน ได้หรือไม่?. กรุงเทพธุรกิจ. https://www.bangkokbiznews.com/finance/investment/1166352

การมาอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายที่มีความไม่แน่นอนของไทย แต่ต้องไปแข่งขันให้บริการกับผู้เล่นในระดับโลก ก็เป็นต้นทุนสำคัญอันหนึ่งที่ภาคการเงินให้ความสนใจอย่างมาก ซึ่งอาจแก้ไม่ได้ด้วยการสร้างสภาวะยกเว้นให้กลุ่มธุรกิจเป้าหมาย สิงคโปร์ซึ่งเป็นศูนย์กลางทางการเงินของภูมิภาคมายาวนาน ไม่เพียงแต่ให้ความสนใจในการดึงดูดบริษัทเข้ามาด้วยของฉาบฉวย แต่พัฒนาระบบนิเวศ (ecosystem) ให้เอื้อต่อการประกอบธุรกิจ โดยเฉพาะระบบกฎหมายและธรรมาภิบาล

คณะกรรมการชุดใหม่ สำนักงานแห่งใหม่ (อีกแล้ว?)

ร่าง พ.ร.บ.ศูนย์กลางการเงินมี ‘คณะกรรมการกำกับและส่งเสริมศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน’ เป็นผู้ตัดสินใจหลัก โดยมีสำนักงานช่วยดูแลการดำเนินงานให้ราบรื่น มีลักษณะเป็นหน่วยงานให้บริการแบบเบ็ดเสร็จ (One-Stop Authority: OSA)^[5]ไม่ปรากฏคำดังกล่าวในมติคณะรัฐมนตรี แต่สื่อหลายสำนักใช้คำตรงกัน แห่งใหม่ของไทย

คณะกรรมการตามกฎหมายนี้มีจำนวน 13-15 คน แบ่งเป็น

• ประธานกรรมการ 1 คน: รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
• กรรมการโดยตำแหน่ง 8 คน: ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน เลขาธิการคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน
• ผู้ทรงคุณวุฒิ 3-5 คน: ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงิน ด้านกฎหมายทางการเงิน และด้านบัญชีอย่างน้อยด้านละ 1 คน โดยการเสนอชื่อของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังต่อคณะรัฐมนตรี
• กรรมการและเลขานุการ 1 คน: ผู้อำนวยการสำนักงาน

คณะกรรมการชุดนี้จะมีอำนาจในการตัดสินใจหลายเรื่อง ตั้งแต่ธุรกิจเป้าหมายที่ต้องการส่งเสริมเพิ่มเติมจากที่กำหนดไว้ในกฎหมาย การขออนุญาตประกอบธุรกิจในไทย แนวทางการให้สิทธิประโยชน์เพื่อดึงดูดธุรกิจให้เข้ามาในประเทศไทย จำนวนและสัดส่วนพนักงานคนไทยและต่างด้าว ตลอดจนการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจว่าจะต้องดำเนินการในกรอบกฎระเบียบแบบใดแทนที่กฎหมายที่ถูกยกเว้นไป

อย่างไรก็ตาม หลายคนในคณะกรรมการ โดยเฉพาะรัฐมนตรีและกรรมการโดยตำแหน่งก็มีภาระงานประชุมเรื่องอื่นมากอยู่แล้ว จนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็แสดงความกังวลว่าอาจจะไม่สามารถทำงานได้รวดเร็วทันกับความซับซ้อนและพลวัตของภาคการเงินได้^[6]สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. 27 มกราคม 2025. ที่ นร 0903/22 ร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน พ.ศ. …. . https://resolution.soc.go.th/PDF_UPLOAD/2568/P_412974_20.pdf

ในการดำเนินงาน ก็ยังคงมีคำถามว่าการเป็นจุดให้บริการแบบเบ็ดเสร็จนั้นจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ เพราะนี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่รัฐไทยตั้งอะไรแบบนี้ขึ้น สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ศูนย์ประสานงานเพื่ออำนวยความสะดวกอุตสาหกรรมไมซ์ (MICE OSS) รวมถึงศูนย์บริการเบ็ดเสร็จ กรมศุลกากร ต่างก็มีลักษณะต้องการให้บริการที่ครบ-จบในที่เดียวสำหรับธุรกิจทั้งสิ้น ไม่นับรวมศูนย์บริการเบ็ดเสร็จเพื่อให้บริการอีกหลายแห่ง ดังนั้น ถ้าหากต้องการมีผู้ดำเนินงานในการดึงดูดการลงทุน ก็อาจยกระดับกลไกเดิมที่ทำหน้าที่คล้ายกัน เช่น BOI ให้ตอบโจทย์จะดีกว่าหรือไม่ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของสำนักงาน ก.พ.ร. ต่อร่างกฎหมายดังกล่าว^[7]สำนักงาน ก.พ.ร. 24 มกราคม 2025. ที่ นร 1200/10 ร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน พ.ศ. …. . https://resolution.soc.go.th/PDF_UPLOAD/2568/P_412974_18.pdf

การมีสำนักงานใหม่แปลว่าจะต้องมีสินทรัพย์ของตนเอง จึงต้องใช้งบประมาณภาครัฐสำหรับระบบสนับสนุนเพิ่มอีกระบบหนึ่ง กระทรวงการคลังประเมินว่าในระยะ 3 ปีแรกจะต้องให้รัฐจัดสรรทุนประเดิมให้ 300 ล้านบาท และบุคลากรเพื่อดำเนินงานจำนวน 50 คน^[8]สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี. 4 กุมภาพันธ์ 2025. สรุปข่าวการประชุม ครม. 4 กุมภาพันธ์ 2568. https://www.thaigov.go.th/news/contents/details/93037 แนวทางดังกล่าวจึงอาจตอกย้ำปัญหาการใช้ทรัพยากรแบบเบี้ยหัวแตกและการทำงานแบบแยกส่วนที่เป็นปัญหาเรื้อรังในรัฐไทย แทนที่จะได้ทุ่มทรัพยากรลงไปกับเนื้องานโดยตรง

แทนที่จะทำงานให้มีพลวัตเท่าทันภาคธุรกิจระดับโลก ก็อาจกลายเป็นแค่แขนขาในกลไกรัฐราชการอีกอันหนึ่ง

ทุนสีเทาจะใช้ประโยชน์จากกฎหมายนี้อย่างไร?

ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายสาธารณะและกฎหมายมักจะกล่าวว่า เราไม่ควรคิดถึงกรณีเฉพาะมากเกินไปในการออกกฎหมาย ซึ่งจะต้องมาบังคับใช้เป็นการทั่วไป ทว่า ประเทศไทยมีผู้ที่มี ‘ความคิดสร้างสรรค์’ ในการหลบเลี่ยงกฎหมายอยู่มากเหลือเกิน จึงไม่อาจหลีกหนีการสวมหมวกเป็นผู้ที่ต้องการเข้ามาใช้ประโยชน์จากสภาวะยกเว้นที่จะถูกสร้างขึ้นตามกฎหมายนี้ได้

แม้ผู้เขียนจะไม่สามารถคิดแทนได้ครบรอบด้าน แต่กลุ่มหนึ่งที่น่าลองคิดตามคือ ทุนสีเทาข้ามชาติ ซึ่งสามารถทำธุรกิจอื่นๆ ในไทยได้อย่างโจ่งแจ้งแม้กฎหมายจะห้ามไว้ก็ตาม พวกเขาอาจมีนวัตกรรมในการตั้งบริษัทการเงินในการสนับสนุนการประกอบธุรกิจในไทยและเครือข่ายในต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อกฎหมายพยายามเอื้อต่อการดำเนินงานด้วยสินทรัพย์ดิจิทัลและสกุลเงินต่างประเทศซึ่งจะติดตามตรวจสอบได้ยากกว่า นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวอาจเสริมกันได้ดีกับธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) ในการอำนวยความสะดวกการยักย้ายถ่ายเงินได้อย่างเต็มที่

แม้ว่าร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวจะไม่ได้ให้การยกเว้นต่อกฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินไว้เป็นการเฉพาะ แต่ก็อาจมีความผ่อนคลายมากกว่าปกติจากการยกเว้นกฎหมายส่วนอื่น จนเป็นอีกจุดหนึ่งที่ธนาคารแห่งประเทศไทยแสดงความกังวลต่อร่างกฎหมาย^[9]ธนาคารแห่งประเทศไทย. ที่ ธปท. ล 124/2568 ความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทยต่อร่างพระราชบัญญัติศูนย์กลางการประกอบธุรกิจทางการเงิน พ.ศ. …. . … Continue reading

กฎหมายดังกล่าวเพิ่งผ่านการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น ยังมีเวลาสำหรับการปรับปรุงอีกมากในชั้นกรรมาธิการ ดังนั้น ไม่ควรต้องรีบยึดติดกับสิ่งที่เขียนไว้ ณ ปัจจุบัน แต่ควรพัฒนาโดยเอา ‘ประเด็น’ เป็นตัวตั้ง โดยเฉพาะการพยายามแก้ปัญหาให้ภาคการเงินในประเทศไทยทัดเทียมแข่งขันกับโลกได้อย่างแท้จริง