26 มีนาคม 2563 คือวันแรกที่รัฐบาลประกาศใช้พระราชกำหนดบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 หรือ ‘พ.ร.ก.ฉุกเฉิน’ เพื่อรับมือกับวิกฤตโควิด แม้เป็นกฎหมายที่ควรใช้เพียงชั่วคราว แต่คนไทยทั้งประเทศกลับต้องใช้ชีวิตอยู่ภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินมานาน 2 ปีเต็ม และเป็นที่แน่นอนแล้วว่าเราจะต้องอยู่กับกฎหมายนี้ต่อไปอย่างน้อยถึง 31 พฤษภาคม 2565 หลังรัฐบาลขยายอายุเป็นครั้งที่ 17
ในขณะเดียวกัน รัฐบาลเตรียมดำเนินนโยบายเดินหน้าเปิดประเทศอย่างเต็มรูปแบบ ทั้งการผ่อนคลายมาตรการโควิดหลายอย่าง[1]ศบค.ปลดล็อก 33 จังหวัด พื้นที่สีเหลือง-สีฟ้า ดื่มแอลกอฮอล์ในร้านได้ถึง 5 ทุ่ม. TNN Online. 20 มกราคม 2565. ลดการแถลงข่าวของ ศบค. เหลือเพียงสัปดาห์ละครั้ง[2]ศบค.ลดแถลงข่าว ‘โควิด’ เหลือสัปดาห์ละครั้ง เดินหน้าสู่ ‘โรคประจำถิ่น’. เดลินิวส์. 21 มีนาคม 2565. ผ่อนคลายกฎเกณฑ์การเดินทางเข้าประเทศ[3]ด่วน! ศบค.ผ่อนเกณฑ์เข้าประเทศ ไม่ต้องตรวจโควิดแบบ RT-PCR ก่อนเข้าไทย. กรุงเทพธุรกิจ. 18 มีนาคม 2565. และเตรียมปรับสถานะโควิด-19 จากโรคระบาดเป็นโรคประจำถิ่น[4]ปรับโควิด-19 เป็นโรคประจำถิ่น เริ่ม 1 ก.ค.นี้ แบ่งเป็น 4 ระยะ เฟสแรก 12 มี.ค. ไทยรัฐ. 10 มีนาคม 2565. แต่ทั้งหมดนี้กำลังจะเกิดขึ้นโดยที่ทั้งประเทศยังคงอยู่ในภาวะฉุกเฉิน
101PUB (101 Public Policy Think Tank) ชวนถกถามถึงความจำเป็นของการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ทบทวนประสิทธิภาพของกฎหมายนี้ในการควบคุมโรคระบาด ผลข้างเคียงต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน และทางเลือกที่ดีกว่าสำหรับการจัดการวิกฤตสาธารณะที่ไม่มีแนวโน้มว่าจะจบลงได้นี้
พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ช่วยให้จัดการโควิดได้อย่างมีประสิทธิภาพตลอด 2 ปี?
การอาศัยอำนาจ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ‘รวบอำนาจสั่งการ’ กฎหมาย 30-40 ฉบับจากกระทรวงต่างๆ มาไว้ในมือพลเอกประยุทธ์คนเดียวอาจช่วยแก้ปัญหาเฉพาะหน้าบางเรื่องได้ แต่ไม่ช่วยยกระดับให้การแก้ไขวิกฤตโดยรวมมีประสิทธิภาพขึ้น การระบาดไม่ได้ลดลงด้วยการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ซ้ำยังสร้างปัญหาและภาระให้กับประชาชนหลายประการ
1. นายกฯ และ ศบค. รวบอำนาจบริหาร
ในภาวะฉุกเฉิน พลเอกประยุทธ์ ในฐานะนายกรัฐมนตรีควบตำแหน่งผู้อำนวยการศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 (ศบค.) มีอำนาจสั่งการหน่วยงานราชการและเจ้าหน้าที่รัฐโดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา แม้การใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อลดขั้นตอนทางราชการในช่วงต้นของวิกฤตจะเป็นที่เข้าใจได้ แต่เมื่อสถานการณ์ยืดเยื้อมาถึง 2 ปี การรวบอำนาจไว้ที่พลเอกประยุทธ์โดยปราศจากกลไกการตรวจสอบจากรัฐสภา ทำให้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินกลายเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารมากเกินความจำเป็น รวมถึงโครงสร้างภายในของ ศบค. ที่ทำงานทับซ้อนกันเอง เช่น ศูนย์ปฏิบัติการรายประเด็นทับซ้อนกับหน่วยราชการเดิม ศูนย์ปฏิบัติการควบคุมโรคจังหวัดที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายไม่ต่างกับศูนย์ปฏิบัติการภาวะฉุกเฉินจังหวัดและคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด สุดท้ายการแก้ปัญหาจึงล่าช้าและรวมศูนย์จนไม่ต่างกับระบบราชการแบบเดิม
2. ยังไม่สามารถบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ
แม้จะมีอำนาจเต็มมือด้วย พ.ร.ก.ฉุกเฉิน แต่การประสานงานภายในรัฐบาลยังคงเป็นไปอย่างสะเปะสะปะไร้ทิศทาง เช่น การบริหารจัดการวัคซีนที่ถูกตั้งคำถามถึงการเลือกชนิด ความล่าช้า ความไม่เพียงพอต่อประชาชนและการจัดสรรที่ไม่ได้สัดส่วนสำหรับกลุ่มเสี่ยง การสั่งปิด-เปิดธุรกิจ สถานที่ราชการและบริการสาธารณะที่ขาดหลักเกณฑ์ ตลอดจนความหละหลวมของรัฐบาลที่ทำให้เกิดคลัสเตอร์ใหญ่ ทั้งจากบ่อนการพนัน แรงงานลักลอบผ่านแดน และสถานบันเทิงที่รัฐมนตรีมีส่วนเกี่ยวข้อง ทำให้การระบาดในระลอกที่ 2 และ 3 รุนแรงกว่าเดิม
3. ใช้ความมั่นคงนำสาธารณสุข
การบริหารสถานการณ์โควิดที่ผ่านมาของรัฐบาลประยุทธ์อยู่ภายใต้วิธีคิด ‘ความมั่นคงมาก่อนสาธารณสุข’ เห็นได้จากการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ซึ่งเป็นกฎหมายด้านความมั่นคงเป็นเครื่องมือหลัก และการดึงเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงมารับหน้าที่สำคัญใน ศบค. โดยเฉพาะการแต่งตั้งพลเอกณัฐพล นาคพาณิชย์ เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) เป็นผู้อำนวยการ ศบค.ชุดเล็ก ที่มีบทบาทนำในการออกมาตรการรับมือโควิดเหนือคณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติ แทนที่จะเป็นบุคลากรด้านการแพทย์หรือระบาดวิทยา นอกจากนี้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินยังให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง ทั้งสามารถควบคุมตัวบุคคลได้สูงสุด 30 วันและได้รับการยกเว้นความผิด โดยที่ประชาชนไม่มีสิทธิฟ้องร้องต่อศาลปกครอง
ใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อควบคุมและป้องกันโรค?
นอกจากอำนาจในการออกมาตรการควบคุมโรคและสั่งปิดสถานที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินยังถูกใช้เพื่อปราบปรามการชุมนุมและจำกัดเสรีภาพในการแสดงออกของฝ่ายตรงข้ามรัฐบาล โดยออกข้อกำหนดและคำสั่ง ‘ห้ามชุมนุม’ อาศัยอำนาจตามมาตรา 9 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉิน แม้กระทั่งในช่วงที่การแพร่ระบาดไม่รุนแรงหรือไม่พบผู้ติดเชื้อรายใหม่เป็นเวลานานติดต่อกันถึง 101 วันก็ยังคงมีข้อห้ามนี้อยู่
ข้อกำหนดสั่งห้ามชุมนุมถูกประกาศมาในวันเดียวกันกับการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน และตั้งแต่การชุมนุมใหญ่ครั้งแรกของเยาวชนปลดแอกในเดือนกรกฎาคม 2563 เป็นต้นมา ก็มีผู้ชุมนุมถูกดำเนินคดีฐานฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนเมื่อเข้าสู่เดือนตุลาคม 2563 กระแสความไม่พอใจรัฐบาลพุ่งสูงขึ้น มีการชุมนุมต่อเนื่องตั้งแต่วันที่ 13 ตุลาคม ตามมาด้วย ‘เหตุการณ์ขบวนเสด็จฯ’ เคลื่อนผ่านกลุ่มผู้ชุมนุม จนเป็นเหตุที่รัฐบาลใช้อ้างเพื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่กรุงเทพฯ และนำไปสู่การใช้กำลังสลายการชุมนุมครั้งแรก[5]รายงานสถานการณ์การชุมนุมและการคุกคามปิดกั้นการชุมนุม ระหว่างวันที่ 13-21 ตุลาคม 2563. แอมเนสตี้ อินเตอร์เนชันแนล ประเทศไทย.
การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงเป็นอีกเหตุการณ์ที่รัฐบาลใช้อำนาจ พ.ร.ก.ฉุกเฉินอย่างไม่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ เนื่องจากเป็นการประกาศที่ไม่เข้าเงื่อนไขตามมาตรา 11 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินที่ระบุนิยาม ‘สถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง’ ว่าต้องมีการก่อการร้าย การใช้กำลังทำร้ายร่างกาย ชีวิต และทรัพย์สิน หรือมีการกระทำที่เชื่อได้ว่ากระทบความมั่นคงของรัฐ[6]มาตรา 11 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ … Continue reading ในขณะที่ไม่มีข้อเท็จจริงปรากฏว่าการชุมนุมครั้งนั้นไม่สงบหรือมีอาวุธ หรือมีเหตุจลาจลที่กระทบต่อส่วนรวมแต่อย่างใด
การสั่งห้ามชุมนุมยังเป็นข้อกำหนดที่คงอยู่ในทุกระลอกของการแพร่ระบาด พร้อมกับมาตรการใหม่ๆ จากรัฐบาล ทั้งการกำหนดจำนวนคนในการรวมตัวซึ่งมีตั้งแต่ 50 คน จนถึงเข้มงวดที่สุดคือไม่เกิน 5 คน และดำเนินคดีอย่างหว่านแหไปจนถึงผู้ที่จัดการชุมนุมในลักษณะคาร์ม็อบ ซึ่งมีความเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดน้อยมาก[7](ไล่เรียงข้อกำหนด “ห้ามชุมนุม” ตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ. iLaw. 13 มีนาคม 2565.
ข้อมูลจากศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนระบุว่า จนถึงเดือนกุมภาพันธ์ 2565 มีผู้ถูกดำเนินคดีข้อหาฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินจากการชุมนุมหรือทำกิจกรรมทางการเมืองแล้วอย่างน้อย 1,444 คน ใน 623 คดี [8]กุมภาพันธ์ 65: สถิติคดีทางการเมืองรวมอย่างน้อย 1,027 คดี ผู้ถูกกล่าวหาไม่น้อยกว่า 1,787 ราย. ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน. ชวนให้เกิดคำถามว่าการคงอำนาจ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เป็นไปเพื่อควบคุมการแสดงออกทางการเมืองของประชาชนมากกว่าควบคุมการแพร่ระบาดของโรคหรือไม่
แม้กระทั่งตอนที่รัฐเริ่มผ่อนคลายมาตรการต่างๆ ให้ประชาชนกลับมาใช้ชีวิตปกติ เช่นเริ่มอนุญาตจัดงานคอนเสิร์ตและงานเฉลิมฉลองซึ่งมีการรวมกลุ่มหนาแน่นกว่า แต่ข้อกำหนดห้ามชุมนุมก็ยังคงถูกบังคับใช้ เพื่อควบคุมการแสดงออกทางการเมืองของประชาชนไว้เช่นเดิม
หากยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน จะใช้อะไรแทน?
ที่ผ่านมารัฐบาลมักอ้างความจำเป็นของการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อควบคุมโรคอยู่เสมอ แต่หากกฎหมายพิเศษนี้ไม่ได้ช่วยให้จัดการวิกฤตได้ดีขึ้น อีกทั้งยังลิดรอนสิทธิของประชาชนมาเป็นเวลานาน ก็อาจถึงเวลาต้องมองหาทางเลือกที่ดีกว่า
การใช้ ‘พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 หรือ พ.ร.บ.โรคติดต่อ’ ตามโครงสร้างกฎหมายปกติก็มีกลไกเพียงพอสำหรับการจัดการโควิดในลักษณะเดียวกับการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ไม่ว่าจะเป็น
- อำนาจสั่งห้ามออกจากเคหสถาน (เคอร์ฟิว)
แม้ พ.ร.บ.โรคติดต่อจะไม่มีอำนาจประกาศเคอร์ฟิว แต่สามารถสั่งให้ผู้ที่สัมผัสโรคหรือเป็นพาหะกักตัวในสถานที่ที่กำหนดแทนได้ โดยบังคับใช้เป็นรายกรณี ซึ่งมีข้อดีคือเป็นการจำกัดเสรีภาพอย่างเจาะจงมากกว่าการประกาศเคอร์ฟิว
- อำนาจสั่งปิดสถานที่
ที่ผ่านมาแม้จะมีอำนาจ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน แต่การสั่งปิดสถานที่ก็มักอาศัยอำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดตาม พ.ร.บ.โรคติดต่อ โดยผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัดอยู่แล้ว
- อำนาจควบคุมการเดินทางเข้าออกประเทศ
พ.ร.บ.โรคติดต่อให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการตรวจตราและควบคุมด้านสุขอนามัยของยานพาหนะและผู้โดยสาร รวมถึงยังสามารถใช้กฎหมายฉบับอื่นๆ อย่าง พ.ร.บ. การเดินอากาศ หรือ พ.ร.บ.คนเข้าเมืองที่ปัจจุบันใช้ควบคู่กับ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน
- อำนาจตั้งคณะทำงาน
คณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติตาม พ.ร.บ.โรคติดต่อมีอำนาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อปฏิบัติงานตาม พ.ร.บ. และ ครม. ยังสามารถให้อำนาจเพิ่มเติมได้ ที่สำคัญคือขอบเขตการทำงานของคณะอนุกรรมการตาม พ.ร.บ.โรคติดต่อไม่ได้จำกัดแค่ด้านสาธารณสุขเท่านั้น แต่สามารถทำงานในประเด็นที่เป็นผลกระทบจากโรคระบาดและเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตคน อย่างด้านเศรษฐกิจและสังคมได้เช่นกัน
นอกจากนี้ โครงสร้างการทำงานที่บัญญัติใน พ.ร.บ.โรคติดต่อ ซึ่งเน้นขับเคลื่อนผ่านคณะรัฐมนตรีร่วมกับคณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติ ก็เพียงพอและครอบคลุมหน่วยงานสำคัญในการจัดการสถานการณ์โควิด เพราะครอบคลุมปลัดกระทรวงสำคัญในการจัดการโรค รวมถึงคณะรัฐมนตรีก็สามารถประสานงานข้ามกระทรวงได้ โดยไม่ต้องใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพิ่มอำนาจฝ่ายความมั่นคงที่ไม่เกี่ยวข้องกับการแก้ปัญหาโควิดโดยตรง ที่สำคัญคือ คณะกรรมการโรคติดต่อแห่งชาติยังมีสัดส่วนของผู้แทนองค์กรการแพทย์ 4 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญด้านการสาธารณสุขและการควบคุมโรคอีก 4 คน ซึ่งน่าจะตอบโจทย์การจัดการวิกฤตโรคติดต่อได้ดีกว่าคณะกรรมการ ศบค. ที่ใช้ความมั่นคงนำสาธารณสุขในปัจจุบัน
