แค่ ‘มี’ สสร. ไม่พอ ต้อง ‘ตอบโจทย์’ สร้างรัฐธรรมนูญประชาชนด้วย!: วิเคราะห์ข้อเสนอเพื่อไทย VS ประชาชน

ผลลัพธ์ที่ดีต้องตั้งต้นจาก ‘กระบวนการที่ดี’

การออกแบบ ‘กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่’ จึงมีส่วนสำคัญในการชี้ชะตาว่า ‘รัฐธรรมนูญ’ อันเป็นผลลัพธ์นั้น จะตอบโจทย์ประชาชน และช่วยพัฒนาประชาธิปไตยได้ดีเพียงใด? นี่คือประเด็นที่รัฐสภามีกำหนดพิจารณากันในช่วงสองวันนี้ (13-14 ก.พ.) โดย สส.-สว. เกือบ 700 ชีวิตจะพูดคุย-ลงมติกันว่า ประเทศไทยจะเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่? ถ้าใช่ ใครจะเข้ามาทำ? และมีขั้นตอน-วิธีการทำอย่างไร?

พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชนเป็นสองพรรคการเมืองซึ่งยื่นเสนอกระบวนการดังกล่าว ทั้งคู่เสนอให้จัดตั้ง ‘สภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.)’ ที่มาจากการเลือกตั้ง มาทำหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่^[1]ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. (นายวิสุทธิ์ ไชยณรุณ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคเพื่อไทย กับคณะ … Continue reading แต่มีรายละเอียดต่างกันในแง่ระบบเลือกตั้ง อำนาจ และความเป็นอิสระของ สสร. ขณะที่ประเด็นใหญ่อย่าง ‘การมีส่วนร่วมของประชาชน’ ระหว่างกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญดูจะ ‘ตกหล่น’ ไปจากทั้งสองข้อเสนอ

101 PUB ชวนสำรวจข้อเสนอกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ของพรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชน เปรียบเทียบและวิเคราะห์จุดแข็ง-จุดอ่อนของข้อเสนอในประเด็นสำคัญ พร้อมทั้งชวนคิดว่า ควรกำหนดช่องทางการมีส่วนร่วมขั้นต่ำในกระบวนการอย่างไรบ้าง เป็นข้อมูลในการจับตาการพิจารณาของรัฐสภา และร่วมส่งเสียงไปถึงผู้แทนของพวกเรา ให้วางกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อย่างดีที่สุด

เลือกตั้ง สสร. ไม่เหมือนเลือก สส.-หารัฐบาล ต้องออกแบบ ‘ระบบเลือกตั้ง’ ให้ได้ผู้แทนจากทุกกลุ่ม

พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชนเสนอให้จัดตั้ง สสร. เป็นสภาที่ทำหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ แยกต่างหากจากสภานิติบัญญัติปกติอย่างรัฐสภา มีสมาชิก 200 คน มาจากการเลือกตั้งของประชาชนสัญชาติไทยอายุ 18 ปีขึ้นไป^[2]ร่างเพื่อไทย, ม.256/1 และ 256/4; ร่างประชาชน, ม.256/1 และ 256/3. คำถามคือ สสร. 200 คนนี้จะเป็นใคร? คัดเลือกมาอย่างไร? คำตอบของคำถามข้างต้นอยู่ที่ ‘ระบบเลือกตั้ง’ ซึ่งข้อเสนอของแต่ละพรรคออกแบบไว้แตกต่างกัน

ระบบเลือกตั้งเป็นกติกาและกลไกที่ ‘แปลง’ คะแนนจากบัตรเลือกตั้งของเรา ออกมาเป็นผลลัพธ์ที่นั่งในสภา – ในที่นี้คือ สสร. – ว่าผู้สมัครคนใด ทีมใด พรรคใดจะได้ที่นั่งและมีอำนาจใน สสร. มากน้อยแค่ไหน หากระบบเปลี่ยน คะแนนที่ประชาชนมอบให้แบบเดียวกันอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ต่างกันมากก็ได้^[3]วรดร เลิศรัตน์, “ตรวจระบบเลือกตั้ง: พรรคการเมืองได้ ส.ส. ตรงกับเสียงที่เราให้ไปแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 11 กรกฎาคม 2023, https://101pub.org/electoral-system-proportionality/ … Continue reading ระบบเลือกตั้งจึงเป็นสถาบันการเมืองสำคัญที่จะกำหนดหน้าตา สสร. และทิศทางของรัฐธรรมนูญใหม่

การออกแบบระบบเลือกตั้งสำหรับ สสร. แตกต่างจากการเลือกตั้ง สส.-หารัฐบาล เพราะเรากำลังเฟ้นหา ‘ผู้ร่างกติกาเกม’ ที่ทุกคนยอมรับในระยะยาว ไม่ใช่ ‘ผู้ชนะเกม’ ในรอบแข่งขันปัจจุบัน

ระบบเลือกตั้ง สสร. จึงควรเน้นให้ได้ผู้แทนประชาชน ‘ทุกกลุ่ม’ อย่าง ‘ทั่วถึง’ เพื่อทุกกลุ่มจะได้มีส่วนในการเขียน รู้สึกเป็นเจ้าของ และยอมรับรัฐธรรมนูญอันเป็นกติกาสูงสุดของประเทศร่วมกัน – ให้น้ำหนักกับเป้าหมายนี้เหนือการได้ผู้แทนที่ได้คะแนนเสียงสูงสุด ณ วันเลือกตั้ง หรือสามารถรวมตัวกันเป็นเสียงข้างมากในสภาได้ง่ายและมีเสถียรภาพ^[4]Kimana Zulueta-Fülscher and Sumit Bisarya, Selecting Constitution-Making Bodies in Fragile and Conflict- Affected Settings [International IDEA Policy Paper No. 16] (Stockholm: International IDEA, 2018).^[5]Andrew Ellis, Electoral System Design in the Context of Constitution-Building [International IDEA Discussion Paper 4/2018] (Stockholm: International IDEA, 2018).

คำว่าผู้แทนทุกกลุ่มนี้อาจหมายรวมตั้งแต่ ‘ผู้แทนขั้วขัดแย้งและอุดมการณ์ทางการเมือง’ ดังเช่นที่มักถูกเรียกติดปากเป็นสีต่างๆ อย่างแดง น้ำเงิน หรือส้ม; ‘ผู้แทนประเด็น’ ซึ่งเป็นปากเสียงในประเด็นที่ประชาชนให้ความสำคัญ-มุ่งหวังผลักดันความเปลี่ยนแปลงผ่านรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐสวัสดิการ สิ่งแวดล้อม การกระจายอำนาจ และความยุติธรรม; ‘ผู้แทนกลุ่มประชากร’ เช่นในเชิงอายุ ความพิการ เพศสภาพ ชาติพันธุ์ และอาชีพ; ไปจนถึง ‘ผู้แทนพื้นที่’ ที่สะท้อนความเห็นประชาชนจากต่างท้องถิ่น

ระบบเลือกตั้งแบบ ‘สัดส่วน’ ตอบโจทย์มากกว่า มักใช้ใน สสร. ต่างประเทศ

หากเปรียบเทียบระหว่างระบบเลือกตั้งสองระบบที่คนไทยคุ้นเคย ได้แก่ ระบบสัดส่วนที่ใช้เลือก สส. บัญชีรายชื่อ กับระบบอันดับแรกกินรวบที่ใช้เลือก สส. แบ่งเขต ‘ระบบสัดส่วน’ จะมีแนวโน้มตอบโจทย์การสร้าง สสร. ให้ประกอบด้วยผู้แทนทุกกลุ่มมากกว่า

ในระบบสัดส่วน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถลงคะแนนเสียงให้ทีมผู้สมัครหนึ่งทีม แล้วทีมก็จะได้ที่นั่งในสภาตามสัดส่วนคะแนนเสียงที่ได้รับ เช่น หากเลือก สสร. 100 ที่นั่ง แล้วทีม ก., ทีม ข., ทีม ค., และ ทีม ง. ได้คะแนน 40%, 30%, 20%, และ 10% ตามลำดับ ก็จะได้ สสร. 40 ที่, 30 ที่, 20 ที่, และ 10 ที่ ตามลำดับ

ขณะที่ในระบบอันดับแรกกินรวบ จะแบ่งประเทศเป็นเขตเลือกตั้งย่อยๆ แต่ละเขตมีที่นั่งในสภาอย่างน้อยหนึ่งที่นั่ง ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถลงคะแนนเสียงให้ผู้สมัครหนึ่งคน และผู้สมัครที่ได้รับคะแนนสูงสุด – ไม่ว่าเท่าใดก็ตาม – จะชนะได้ที่นั่งประจำเขตนั้น ส่วนผู้สมัครที่เหลือจะสอบตก ไม่ได้ที่นั่งเลย

ในกรณีหนึ่งเขตมี สสร. หนึ่งที่นั่ง และมีผู้สมัครจาก 4 ทีมได้คะแนนตามตัวอย่างล่าสุด ผู้สมัครจากทีม ก. จะชนะได้ที่นั่งไป ในกรณีหนึ่งเขตมี สสร. สองที่นั่ง ผู้สมัครทีม ก. และทีม ข. จะชนะได้ที่นั่งไป เท่ากับว่า ระบบอันดับแรกกินรวบจะทำให้ผู้สมัครที่ได้คะแนนรองๆ ลงมา ซึ่งก็เป็นผู้แทนประชาชนบางกลุ่ม-บางประเด็น ไม่สามารถเข้าสู่สภาไปร่วมจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ ต่างจากระบบสัดส่วนที่เปิดโอกาสให้ทุกกลุ่มอย่างทั่วถึง-เป็นธรรมกว่า^[6]วรดร เลิศรัตน์, “ตรวจระบบเลือกตั้ง: พรรคการเมืองได้ ส.ส. ตรงกับเสียงที่เราให้ไปแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 11 กรกฎาคม 2023, https://101pub.org/electoral-system-proportionality/ … Continue reading^[7]Andrew Ellis, Electoral System Design in the Context of Constitution-Building [International IDEA Discussion Paper 4/2018] (Stockholm: International IDEA, 2018).^[8]Kimana Zulueta-Fülscher and Sumit Bisarya, Selecting Constitution-Making Bodies in Fragile and Conflict- Affected Settings [International IDEA Policy Paper No. 16] (Stockholm: International IDEA, 2018).

งานศึกษาประเทศที่จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในบริบทการเมืองขัดแย้งรุนแรง-เปราะบางระหว่างปี 1991-2018 ก็พบว่า ประเทศที่มีการเลือกตั้ง สสร.^[9]นับรวมทั้งสภาที่ถูกเลือกมาจัดทำรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ กับสภาที่ถูกเลือกมาจัดทำรัฐธรรมนูญและทำงานนิติบัญญัติคู่ขนาน ส่วนใหญ่เลือกใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน เช่น โคลอมเบียและแอฟริกาใต้ หรือใช้ระบบผสมที่มีระบบสัดส่วนเป็นหลัก เช่น เนปาล (สสร. 575 คน มาจากระบบสัดส่วน 335 คน และระบบอันดับแรกกินรวบ 240 คน)^[10]Kimana Zulueta-Fülscher and Sumit Bisarya, Selecting Constitution-Making Bodies in Fragile and Conflict- Affected Settings [International IDEA Policy Paper No. 16] (Stockholm: International IDEA, 2018).

ข้อเสนอระบบเลือกตั้ง สสร. ของเพื่อไทย ‘ไม่ตอบโจทย์’ การสร้างรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอระบบเลือกตั้ง สสร. ของพรรคเพื่อไทยเป็นระบบอันดับแรกกินรวบ-แบ่งเขตจังหวัดทั้งหมด ไม่ตอบโจทย์การเลือกตั้ง สสร. จากประชาชนทุกกลุ่มอย่างทั่วถึง หลากหลาย และเป็นธรรม ขณะที่ข้อเสนอของพรรคประชาชนใช้ระบบดังกล่าวคู่ขนานกับระบบสัดส่วน ผสมผสานข้อดีจากทั้งสองระบบ จึงน่าจะตอบโจทย์มากกว่า

พรรคเพื่อไทยเสนอให้ สสร. 200 คนมาจากการเลือกตั้งระบบอันดับแรกกินรวบ ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง แต่ละจังหวัดมี สสร. มากน้อยตามจำนวนประชากร^[11]ร่างเพื่อไทย, ม.256/1. ในทางปฏิบัติ หนึ่งจังหวัดจะมี สสร. ราว 1-16 ที่นั่ง โดย 50 จังหวัดจะมี สสร. เพียง 1-2 ที่นั่งเท่านั้น^[12]101 PUB คำนวณจากข้อมูลสำนักงานสถิติแห่งชาติ (2024).

จุดแข็งของระบบเลือกตั้งข้างต้นคือ สสร. จะประกอบด้วยผู้แทนพื้นที่จากทุกจังหวัดทั่วประเทศ แต่มีจุดอ่อนคือ สสร. จะถูกครอบงำโดยขั้วการเมืองใหญ่ที่สุดในแต่ละจังหวัด

สสร. จะขาดผู้แทนประเด็นระดับชาติ ซึ่งกลุ่มผู้สนับสนุนประเด็นกระจายตัวอยู่ทั่วประเทศ แต่มิได้กระจุกตัวเป็นกลุ่มใหญ่ที่สุดในจังหวัดหนึ่งๆ จนสามารถชนะเลือกตั้งในจังหวัดใดได้ ลองนึกถึงกลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม พวกเขาอาจมีจำนวนมาก แต่คงไม่มากที่สุดในจังหวัดใด และไม่สามารถส่งผู้แทนเข้าสู่ สสร. ได้เลย เมื่อประกอบกับจุดอ่อนแรก ประเด็นถกเถียงใน สสร. ยังอาจยึดโยงกับประเด็นปัญหาภายในจังหวัดเป็นหลัก ประเด็นระดับชาติถูกละเลย ทั้งที่รัฐธรรมนูญต้องเป็นกติการะดับชาติด้วย^[13]วรดร เลิศรัตน์, “ตรวจระบบเลือกตั้ง: พรรคการเมืองได้ ส.ส. ตรงกับเสียงที่เราให้ไปแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 11 กรกฎาคม 2023, https://101pub.org/electoral-system-proportionality/ … Continue reading

ภายใต้ระบบอันดับแรกกินรวบนี้ คนชายขอบ-มีอภิสิทธิ์ต่ำในสังคม – เช่น เยาวชน ผู้หญิง-LGBTQ+ ผู้พิการ คนชาติพันธุ์ และแรงงาน – ยังมักมีโอกาสน้อยที่จะชนะเลือกตั้งเป็นอันดับแรก สสร. จึงขาดสมาชิกที่มีลักษณะและเป็นผู้แทนของกลุ่มประชากรที่หลากหลาย มาทำหน้าที่สะท้อนความเห็นและความต้องการของคนทุกกลุ่มอย่างถ้วนทั่ว^[14]วรดร เลิศรัตน์, “ตรวจระบบเลือกตั้ง: พรรคการเมืองได้ ส.ส. ตรงกับเสียงที่เราให้ไปแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 11 กรกฎาคม 2023, https://101pub.org/electoral-system-proportionality/ … Continue reading

ขณะที่พรรคประชาชนเสนอให้ สสร. ครึ่งหนึ่ง (100 คน) มาจากการเลือกตั้งระบบอันดับแรกกินรวบ-แบ่งเขตจังหวัดเหมือนพรรคเพื่อไทย^[15]ร่างประชาชน, ม.256/1, 256/2, 256/7, และ 256/8. แต่ด้วยจำนวนรวมน้อยกว่า หนึ่งจังหวัดจึงมี สสร. 1-6 คน โดย 74 จังหวัดมี สสร. 1-2 คน^[16]101 PUB คำนวณจากข้อมูลสำนักงานสถิติแห่งชาติ (2024). ส่วน สสร. อีกครึ่งหนึ่ง (100 คน) มาจากการเลือกตั้งระบบสัดส่วนบัญชีรายชื่อ ใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง^[17]ร่างประชาชน, ม.256/1, 256/9, และ 256/10.

ระบบเลือกตั้งผสมเช่นนี้จะรักษาจุดแข็งในการได้ผู้แทนพื้นที่จากทุกจังหวัดผ่านระบบแบ่งเขต แต่ก็เปิดพื้นที่ให้ผู้แทนกลุ่มใหญ่-น้อย รวมถึงผู้แทนประเด็นระดับชาติ มีที่นั่งใน สสร. อย่างเป็นธรรมตามสัดส่วนคะแนนเสียงผ่านระบบสัดส่วน ระบบสัดส่วนยังมักเอื้อให้คนชายขอบมีโอกาสได้รับเลือกตั้งง่ายกว่า-เสียเปรียบน้อยกว่า อย่างไรก็ดี ไม่สามารถรับประกันว่า พวกเขาจะได้รับเลือกและมีช่องทางส่งเสียงใน สสร. ได้จริง^[18]วรดร เลิศรัตน์, “ตรวจระบบเลือกตั้ง: พรรคการเมืองได้ ส.ส. ตรงกับเสียงที่เราให้ไปแค่ไหน?,” 101 Public Policy Think Tank, 11 กรกฎาคม 2023, https://101pub.org/electoral-system-proportionality/ … Continue reading

จะเห็นได้ว่า ข้อเสนอพรรคประชาชนน่าจะตอบโจทย์การสร้าง สสร. ให้เป็นศูนย์รวมผู้แทนประชาชนทุกกลุ่มมาร่วมจัดทำรัฐธรรมนูญของทุกคนมากกว่า ข้อเสนอนี้ยังน่าคิดต่อยอดได้ ตัวอย่างเช่น อาจพิจารณาลดสัดส่วน สสร. ระบบอันดับแรกกินรวบ-แบ่งเขตจังหวัดลง แล้วกำหนดให้มี สสร. ระบบโควตาสำหรับกลุ่มประชากรชายขอบ เช่น เยาวชน ผู้พิการ และคนชาติพันธุ์ เพื่อรับประกันให้เสียงของพวกเขาถูกสะท้อนผ่าน สสร. อย่างเป็นธรรม^[19]Andrew Ellis, Electoral System Design in the Context of Constitution-Building [International IDEA Discussion Paper 4/2018] (Stockholm: International IDEA, 2018).^[20]Kimana Zulueta-Fülscher and Sumit Bisarya, Selecting Constitution-Making Bodies in Fragile and Conflict- Affected Settings [International IDEA Policy Paper No. 16] (Stockholm: International IDEA, 2018). นอกจากนี้ ยังอาจพิจารณาลดจำนวนสมาชิก สสร. โดยรวม ให้สามารถทำงานได้คล่องตัวยิ่งขึ้น

สสร. ต้องทำงานได้อิสระ-มีอำนาจเพียงพอ แต่ข้อเสนอเพื่อไทยเอา สสร. ไว้ ‘ใต้เงารัฐบาล’

อำนาจ-ความเป็นอิสระของ สสร. นับเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่มีส่วนกำหนดว่า สสร. จะสามารถจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้ตอบโจทย์-เติมเต็มความฝันของประชาชนไทยได้เต็มที่แค่ไหน? เป็นกติกาเกมที่ประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของและยอมรับมากเพียงใด? มิใช่ถูกมองว่าเป็นกติกาของชนชั้นนำ โดยชนชั้นนำ เพื่อชนชั้นนำ โดยทั่วไป การจัดทำรัฐธรรมนูญผ่านกลไก สสร. พึงเอื้อให้กระบวนการมีอิสระได้สูง^[21]Kimana Zulueta-Fülscher and Sumit Bisarya, Selecting Constitution-Making Bodies in Fragile and Conflict- Affected Settings [International IDEA Policy Paper No. 16] (Stockholm: International IDEA, 2018). แต่ข้อเสนอพรรคเพื่อไทยไม่ใช้ประโยชน์จากจุดนี้ กลับจำกัดอิสระของ สสร. ไว้ใต้อำนาจรัฐสภา-รัฐบาล

เกริ่นก่อนว่า ข้อเสนอของทั้งสองพรรคกำหนดให้จัดตั้ง ‘คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ’ (กมธ.) มาเขียนรัฐธรรมนูญตามแนวคิดที่ สสร. กำหนด^[22]ร่างเพื่อไทย, ม.256/7; ร่างประชาชน, ม.256/20. ลองนึกภาพถึงการออกแบบบ้านสักหลัง สสร. คือผู้แทนเจ้าของบ้าน ซึ่งจะบอกว่าอยากได้บ้านแบบไหน ส่วน กมธ. คือสถาปนิกผู้นำเอาคำบอกนั้นมาเขียนแปลนบ้านที่นำไปใช้สร้างได้จริง กมธ. จึงมีบทบาทสำคัญยิ่งต่อการก่อร่างสร้างรัฐธรรมนูญใหม่

ข้อเสนอพรรคเพื่อไทยไม่ให้ สสร. มีอำนาจแต่งตั้ง กมธ. ได้เองโดยอิสระ กมธ. กึ่งหนึ่งหรือ 23 คน จาก 47 คน มาจากการเสนอชื่อโดยคณะรัฐมนตรีกับ สส. และ สว.^[23]ร่างเพื่อไทย, ม.256/7. – ซึ่งรัฐบาลคุมเสียงข้างมาก – ตรงกันข้าม พรรคประชาชนเสนอให้มี กมธ. อย่างน้อย 45 คน และ สสร. มีอำนาจแต่งตั้ง กมธ. เองทั้งหมด^[24]ร่างประชาชน, ม.256/20.

ข้อเสนอของทั้งสองพรรคยังมิได้กำหนดความสัมพันธ์เชิงอำนาจและวิธีการทำงานของ สสร. และ กมธ. อย่างชัดเจน ในแง่หนึ่ง นับว่าเปิดกว้างให้ สสร. ออกแบบวิธีการทำงานได้ยืดหยุ่น แต่ในอีกแง่หนึ่ง ก็อาจเป็นช่องให้ กมธ. โดยเฉพาะกลุ่มที่ สสร. ไม่มีอำนาจแต่งตั้งอิสระตามข้อเสนอพรรคเพื่อไทย ฉวยใช้ขยายอำนาจของตนเองและรัฐบาล ควบคุมกระบวนการยกร่างเกินกว่าที่ควรจะเป็น

พรรคเพื่อไทยยังกำหนดให้รัฐสภามีอำนาจ ‘ปัดตก’ ร่างรัฐธรรมนูญซึ่ง สสร. ยกร่างเสร็จสิ้นแล้วได้ ในกรณีที่รัฐสภาเห็นว่า ร่างนั้นมีผลเปลี่ยนแปลงหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน^[25]ร่างเพื่อไทย, ม.256/9. อีกทั้งสามารถ ‘ยับยั้ง’ แล้วส่งร่างกลับไปให้ สสร. พิจารณาปรับแก้ตามความเห็นของรัฐสภา^[26]เพิ่งอ้าง., ม.256/11. ขณะที่พรรคประชาชนกำหนดให้รัฐสภาเพียงอภิปรายแสดงความเห็นต่อร่างโดยไม่มีการลงมติ แล้วส่งไปให้ประชาชนลงประชามติตัดสินใจโดยตรงว่า เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่?^[27]ร่างประชาชน, ม.256/21.

ท้ายที่สุด ข้อเสนอพรรคเพื่อไทยยังไม่ให้อำนาจ สสร. ในการร่าง ‘กฎหมายลูก’ (พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ) ซึ่งมีความสำคัญยิ่งในการกำหนด ‘รายละเอียด’ ของรัฐธรรมนูญ อย่างกฎหมายการเลือกตั้ง กฎหมายพรรคการเมือง กฎหมายปราบทุจริต หรือกฎหมายศาลรัฐธรรมนูญ แต่เก็บอำนาจไว้ที่รัฐสภา ต่างจากพรรคประชาชนที่ให้ สสร. มีอำนาจร่างกฎหมายลูกเสนอต่อรัฐสภา^[28]เพิ่งอ้าง., ม.256/25.

จริงอยู่ว่า รัฐสภาเป็นศูนย์รวมผู้แทนเจตนารมณ์ประชาชน และโดยทั่วไปพึงมีอำนาจสูงสุด แต่ สสร. ก็มาจากการเลือกตั้งและได้รับอาณัติจากประชาชนให้มาจัดทำรัฐธรรมนูญ ‘โดยเฉพาะ’ แถมร่างรัฐธรรมนูญต้องผ่านประชามติให้ประชาชนตัดสินใจอยู่แล้ว เมื่อประกอบกับปัญหาที่มาของ สว. ความเชื่อถือสถาบันการเมืองต่ำ และความพยายามของรัฐบาลที่ย่อมแทรกแซงให้กติกาเอื้อประโยชน์พวกตน จนอาจไม่ตอบโจทย์สังคม สสร. จึงควรมีอำนาจและอิสระในการทำรัฐธรรมนูญตามสมควร ส่วนรัฐสภาก็เน้นให้ความเห็นคล้ายข้อเสนอพรรคประชาชน ตลอดจนกำกับมิให้ร่างใหม่มีเนื้อหาละเมิดสิทธิมนุษยชน

ทั้งสองพรรคไม่กำหนด ‘ช่องทางขั้นต่ำ’ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการ

หัวใจของการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้ตอบโจทย์ประชาชนคือการเปิดให้ทุกคนมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายตลอดกระบวนการ ถึงกระนั้น ข้อเสนอของทั้งสองพรรคกลับกำหนดช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมผ่านการเลือกตั้ง สสร. ตอนต้น และการลงประชามติอนุมัติร่างรัฐธรรมนูญที่ยกร่างเสร็จสิ้นแล้วตอนท้ายเท่านั้น มิได้ระบุช่องทางการมีส่วนร่วม ‘ระหว่าง’ กระบวนการ

ทั้งสองพรรคอาจมีเจตนาให้ สสร. เลือกช่องทางการมีส่วนร่วมได้เอง แต่การออกแบบกระบวนการควร ‘รับรองช่องทางขั้นต่ำ’ ไว้เพื่อคุ้มครองสิทธิประชาชน เพราะสมมติหากโชคร้าย ได้ สสร. ที่ไม่เปิดกว้างต่อการมีส่วนร่วม ประชาชนก็จะขาดช่องทางส่งเสียงร่วมสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ไปโดยปริยาย แน่นอนว่าในการออกแบบสถาบันการเมือง – รวมถึง สสร. – เราไม่ควรต้องรอลุ้นโชคดี หรือลุ้นว่าจะได้คนดีมาอยู่ในตำแหน่ง แต่ต้องวางกติกาและกลไกให้นำไปสู่แนวปฏิบัติที่ดี-สู่ผลลัพธ์ที่ดี

ด้วยข้อเสนอกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ต้องผ่านประชามติก่อนมีผลบังคับใช้ ช่องทางมีส่วนร่วมแรกสุดอาจเริ่มตั้งแต่ขั้นตอนนี้ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ควรเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนหลากหลายฝ่ายเข้าไปมีส่วนร่วมจัดทำคู่มือ ข้อมูล และสื่อเผยแพร่ก่อนประชามติ เพื่อให้เอกสารเหล่านั้นสะท้อนมุมมองต่อข้อเสนอดังกล่าวอย่างหลากหลาย เป็นกลาง และสมดุล เป็นข้อมูลเสริมพลังให้ประชาชนตัดสินใจลงประชามติครั้งแรกนี้อย่างดีที่สุด

ในขั้นการเลือกตั้ง สสร. ควรกำหนดให้จัด ‘ประชามติปรึกษาหารือ’ ถือโอกาสที่ประชาชนเดินทางมาใช้สิทธิ ณ คูหา ให้พวกเขาได้ลงมติแสดงความเห็นต่อประเด็นถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญที่สำคัญและไม่มีผลจำกัดสิทธิประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง โดยอาจให้สภาผู้แทนราษฎร หรือคณะกรรมการเฉพาะกิจที่สภาแต่งตั้งจากภาควิชาการ ภาคประชาสังคม และ/หรือผู้แทนประชาชนจากการสุ่มอย่างง่าย ทำหน้าที่ตั้งคำถาม ผลประชามติจะเป็นข้อมูลสำหรับ สสร. ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างประเทศที่เคยใช้เครื่องมือลักษณะนี้ได้แก่ ลักเซมเบิร์ก แอฟริกาใต้ และสเปน^[29]Erin C. Houlihan and Sumit Bisarya, Practical Considerations for Public Participation in Constitution-Building: What, When, How and Why? [International IDEA Policy Paper No. 24] (Stockholm: International IDEA, 2021).

ส่วนระหว่างกระบวนการยกร่าง ควรกำหนดขั้นตอนให้ สสร. จัดทำ ‘กรอบแนวคิดรัฐธรรมนูญ’ โดย ‘ต้อง’ สุ่มเชิญประชาชนที่ไม่ใช่สมาชิก สสร. จำนวนมากมาร่วมระดมความเห็นก่อนจัดทำ จากนั้นเมื่อ สสร. นำความเห็นเหล่านั้นไปพิจารณายกร่างกรอบแนวคิดแล้ว ก็ต้องเชิญประชาชนมาให้ความเห็นอีกครั้ง เพื่อ สสร. จะได้นำไปพิจารณาปรับปรุง ก่อนอนุมัติกรอบแนวคิด และร่างรัฐธรรมนูญจริงต่อไป ข้อกำหนดลักษณะจะประกันว่า ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมตั้งแต่ขั้นแรกสุดของกระบวนการ มิใช่มีส่วนร่วมเป็น ‘พิธี’ หลังทุกอย่างเสร็จสิ้น-ยากจะแก้ไข ปรากฏตัวอย่างในชิลี ไอซ์แลนด์ และไอร์แลนด์^[30]Erin C. Houlihan and Sumit Bisarya, Practical Considerations for Public Participation in Constitution-Building: What, When, How and Why? [International IDEA Policy Paper No. 24] (Stockholm: International IDEA, 2021).^[31]Eoin Carolan and Seána Glennon, “The consensus-clarifying role of deliberative mini-publics in constitutional amendment: A reply to Oran Doyle and Rachael Walsh,” International Journal of Constitutional Law 22 (1), January 2024, 191-203.

ยิ่งไปกว่านั้น ยังควรกำหนดให้ประชาชนมีสิทธิเสนอข้อคิดเห็นและข้อเรียกร้องผ่านแพลตฟอร์มออนไลน์ได้โดยสะดวก หากข้อเสนอใดมีผู้เข้าชื่อสนับสนุนถึงเกณฑ์ที่กำหนด ข้อเสนอนั้นต้องได้รับการอภิปราย และอาจรวมถึงการลงมติในที่ประชุม สสร. เพื่อป้องกันมิให้ สสร. มองข้ามข้อเสนอที่ได้รับการสนับสนุนอย่างกว้างขวาง กลไกลักษณะนี้พบในกระบวนการจัดทำธรรมนูญในเม็กซิโก^[32]Erin C. Houlihan and Sumit Bisarya, Practical Considerations for Public Participation in Constitution-Building: What, When, How and Why? [International IDEA Policy Paper No. 24] (Stockholm: International IDEA, 2021).

นอกจากช่องทางขั้นต่ำที่บังคับให้ สสร. ต้องเปิดไว้สำหรับประชาชนแล้ว ยังอาจกำหนดเครื่องมืออื่นๆ ให้ สสร. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาคประชาสังคม เลือกหยิบใช้ระดมความเห็นเพื่อเสนอต่อ สสร. ได้ ตัวอย่างที่น่าสนใจเช่น การจัดสมัชชารัฐธรรมนูญระดับท้องถิ่น การสำรวจความเห็นจากประชากรจำนวนมาก (survey) และการออกแบบกิจกรรมหรือบอร์ดเกมสำหรับระดมความเห็นเด็กและเยาวชน

ส่งท้าย

การประชุมรัฐสภาพิจารณาข้อเสนอกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในช่วงสองวันนี้นับเป็นก้าวสำคัญก้าวแรกในการเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญ ปฏิรูปการเมืองขนานใหญ่ และพัฒนาประชาธิปไตยในสังคมไทย ข้อเสนอของสองพรรคการเมืองใหญ่อย่างเพื่อไทยและประชาชนเห็นตรงกันที่จะให้จัดตั้ง สสร. จากการเลือกตั้งมาทำหน้าที่ยกร่าง แล้วเสนอร่างรัฐธรรมนูญให้ประชาชนตัดสินใจผ่านประชามติ

อย่างไรก็ดี ข้อเสนอของพรรคเพื่อไทยดูจะตอบโจทย์การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อประชาชนได้ ‘น้อยกว่า’ พรรคประชาชน ทั้งในมิติระบบเลือกตั้งที่ไม่เอื้อให้ได้ผู้แทนประชาชนที่ทั่วถึงและหลากหลายใน สสร. และมิติอำนาจ-ความเป็นอิสระที่วางกลไกกักขัง สสร. ไว้ใต้เงาอิทธิพลรัฐบาล ข้อเสนอทั้งสองพรรคยังขาดช่องทางขั้นต่ำที่จะประกันสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนตลอดกระบวนการอย่างชัดเจน

ในการพิจารณาครึ่งวันแรก (ณ เวลาที่ตีพิมพ์) รัฐสภายังไม่สามารถตกลงปัญหาพื้นฐานที่สุดว่า สามารถเสนอริเริ่มการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในเวลานี้ได้หรือไม่? คาดว่ารัฐสภาจะไม่สามารถรับหลักการข้อเสนอดังกล่าวได้ในวันพรุ่งนี้ – ไม่ต้องพูดถึงว่ารับหลักการกระบวนการในรูปแบบใด

แต่นี่ไม่ได้หมายความว่า สังคมไทยจะไม่มีวันได้เห็นกระบวนการและบรรลุเป้าหมายการจัดทำรัฐธรรมนูญที่ดี ประวัติศาสตร์สอนเราว่า การเปลี่ยนผ่านและพัฒนาประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ-ยั่งยืนเป็นกระบวนการที่ใช้เวลาและท้าทาย จะก้าวเดินไปข้างหน้าได้ก็ต่อเมื่อมี ‘พลังของประชาชน’ ประคับประคองและผลักดันอย่างต่อเนื่อง หากทุกคนยังคงกล้าฝัน-กล้าหวัง และเรียกร้องกดดันอย่างแข็งขัน เชื่อว่าวันที่ไปถึงเป้าหมายคงไม่อยู่ไกลเกินไปนัก