หน่วยงานกำกับดูแลไทย: ไม่โปร่งใส ไม่มีกลไกรับผิดรับชอบ ไม่มีประสิทธิผล?

ในเศรษฐกิจที่ใช้กลไกตลาดเป็นตัวขับเคลื่อนหลัก นโยบายการแข่งขันทางการค้า (Competition policy) ของรัฐถือเป็นหัวใจสำคัญที่จะผลักดันให้ภาคธุรกิจและกลไกทางเศรษฐกิจไม่อาจหยุดนิ่ง ต้องใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด ตั้งราคาซื้อขายเป็นธรรมมากที่สุด ต้องขวนขวายลงทุน และสร้างนวัตกรรมอย่างต่อเนื่อง^[1]OECD. (2014). Factsheet on How Competition Policy Affects Macroeconomic Outcomes. อย่างไรก็ตาม นโยบายการแข่งขันทางการค้าเป็นเรื่องที่ถูกพูดถึงน้อยมากในสังคมไทย ทั้งที่เป็นประเทศเล็กซึ่งเสี่ยงต่อการผูกขาดทางธุรกิจได้ง่ายกว่า

อันที่จริง เราก็พอจะเห็นกันอยู่แล้วว่า โครงสร้างตลาดของไทยมีปัญหามากขึ้นเรื่อยๆ เกิดการกระจุกตัวและความสามารถในการโก่งราคามากขึ้น อำนาจตลาดที่เพิ่มขึ้นเหล่านี้มีผลลดการลงทุน ลดการพัฒนาสินค้า และลดการส่งออกสินค้า โดยมีปัญหามากในธุรกิจบริการ ธุรกิจที่เป็นเครือข่ายในอุตสาหกรรมเดียวกัน และเครือข่ายที่มีรายได้สูง^[2]Banternghansa, C., Paweenawat, A., & Samphantharak, K. (2019). Understanding Corporate Thailand I: Finance. PIER Discussion Paper no. 112. และ Apaitan, T., Banternghansa, C., Paweenawat, A., & Samphantharak, K. (2020). Common Ownership, Domestic Competition, and Export: Evidence from Thailand. PIER Discussion Papers no. 140.

ยิ่งในปัจจุบัน กระแสการควบรวมหรือซื้อกิจการระหว่างทุนใหญ่หรือ ‘ดีลใหญ่’ มีให้เห็นอย่างต่อเนื่องในสาขากิจการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการเงิน ค้าปลีก-ค้าส่ง พลังงาน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งโทรคมนาคม ที่ทำให้โครงสร้างตลาดกระจุกตัวอย่างรุนแรง ทั้งการควบรวม TRUE–DTAC ที่ทำให้ผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือรายใหญ่ลดลงจาก 3 เหลือ 2 ราย และการเข้าซื้อกิจการ 3BB ของ AIS ที่ทำให้ผู้ให้บริการอินเทอร์เน็ตบ้านลดลงจาก 4 เหลือ 3 ราย

การควบรวมทุนใหญ่เหล่านี้ได้สร้างความสามารถให้ผู้ประกอบการสามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ได้มากขึ้นโดยไม่ต้องแข่งขันหรือใช้กลเม็ดในการจำกัดการแข่งขัน อาทิ การกีดกันผู้เล่นรายย่อย การฮั้วราคาระหว่างผู้เล่นรายใหญ่โดยนัย (tacit collusion) หรือการลดคุณภาพของสินค้าและบริการลง เป็นต้น ซึ่งสร้างความกังวลต่อผู้ให้บริการรายย่อยในตลาด ภาคประชาสังคม และประชาชนเป็นอย่างมาก

ความสามารถในการปกป้องผลประโยชน์ของสาธารณะจากการควบรวมเหล่านี้ ขึ้นอยู่กับความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขัน แต่ปัจจุบันหน่วยงานเหล่านี้ยังคงมีปัญหาหลายส่วน ทั้งการบังคับใช้กฎหมายกำกับดูแลที่ผิดฝาผิดตัว กฎระเบียบบางส่วนที่ทำให้การกำกับดูแลไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร การทำงานเชิงรุกที่น้อยเกินไป ข้อจำกัดด้านบุคลากรและงบประมาณ รวมถึงความเป็นอิสระเกินไปจนเป็นเอกเทศ ก็มีส่วนทำให้ความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแลยังมีไม่มากเท่าที่ควร 

101 PUB ร่วมกับ The101.world และมูลนิธิฟรีดริช เนามัน ประจำประเทศไทย (Friedrich Naumann Foundation) ชวนทุกท่านอ่านบทสังเคราะห์ประเด็นจากการล้อมวงอภิปราย (Roundtable Discussion) ในหัวข้อ ‘ยกระดับหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขัน’ ที่ผ่านการพูดคุยถกเถียงจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายด้าน ทั้งภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ ภาควิชาการ ตลอดจนภาครัฐที่ดำเนินการกำกับดูแลการแข่งขันในสาขาเศรษฐกิจต่างๆ บทความนี้จะกล่าวถึงประเด็นปัญหาสำคัญของหน่วยงานกำกับดูแล รวมถึงหนทางการยกระดับหน่วยงานกำกับดูแลให้สามารถรักษาการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมได้

การตั้งเป้ากำกับดูแลการแข่งขันอย่างผิดฝาผิดตัว

นโยบายการแข่งขันทางการค้าที่ตรงไปตรงมาที่สุด คือการวางกรอบและบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้า (Competition law) เพื่อขจัดการผูกขาดในเชิงโครงสร้างและพฤติกรรม เปิดโอกาสให้ทุกคนได้เข้ามาแข่งขันกันตอบโจทย์ของผู้บริโภคได้มากที่สุด ในแง่นี้ การกำกับดูแลมุ่งเน้นไปที่การสร้างและส่งเสริม ‘การแข่งขัน’ ในตลาด ไม่ใช่การควบคุมหรือเอื้อผู้ประกอบการบางราย

ประเทศไทยมีข้อกฎหมายที่สามารถใช้ในการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้ามาตั้งแต่ปี 2522^[3]พระราชบัญญัติกำหนดราคาสินค้าและป้องกันการผูกขาด พ.ศ. 2522. ที่ต้องการสู้กับแรงกดดันทางเงินเฟ้อและการฮั้วของภาคธุรกิจที่เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในขณะนั้น^[4]Deunden Nikomborirak. (2006). The Political Economy of Competition Law: The Case of Thailand. Northwestern Journal of International Law & Business, Vol. 26 Issue 3 Spring. เมื่อเกิดการร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน พ.ศ. 2540 ที่ให้ความสำคัญแก่การแข่งขันอย่างเป็นธรรมและกลไกตลาด จึงเกิดพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ตามมา ซึ่งถือเป็นฉบับแรกในอาเซียน และได้ถูกแก้ไขล่าสุดในฉบับ พ.ศ. 2560

พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้ามีจุดมุ่งหมายหลักคือการกำกับดูแลภาพรวมของแต่ละตลาดให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม โดยให้อำนาจแก่คณะกรรมการ กขค. ในการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมาย เช่น การออกระเบียบต่างๆ เพื่อกำกับการแข่งขัน การเสนอความเห็นหรือข้อแนะนำแก่คณะรัฐมนตรีหรือหน่วยงานรัฐอื่นๆ ในการออกนโยบายหรือนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขันทางการค้า การพิจารณาเรื่องร้องเรียนที่เกี่ยวข้องกับความไม่เป็นธรรมทางการค้า

อย่างไรก็ตาม หน่วยงานยังทำงานโดยขาดความเข้าใจในการบังคับใช้กฎหมายให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ โดยเฉพาะการมองว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายเพื่อระงับข้อพิพาทระหว่างผู้ประกอบการ จนเน้นทำหน้าที่ในการตัดสินคดีความที่เกี่ยวข้องกับความไม่ธรรมทางการค้าระหว่างภาคธุรกิจ ซึ่งแคบกว่ากำกับการแข่งขันในภาพรวมให้เสรีและเป็นธรรม

เมื่อหลักคิดในการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของไทยยังไม่ชัด จึงทำให้เกิดการผสมปนเปเข้ากับแนวคิดอื่นๆ ที่ทำให้การดำเนินงานผิดเพี้ยนไป เช่นในบางครั้ง การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าอาจไม่ถูกบังคับใช้ ด้วยแนวคิดว่าไทยต้องมีรายใหญ่เป็นหัวหอก (national champion) จึงจะขับเคลื่อนขีดความสามารถในการแข่งขัน นวัตกรรม และเศรษฐกิจ แล้วไปแข่งกับต่างประเทศได้ ซึ่งปรากฏให้เห็นตามตรรกะที่ให้ในคำวินิจฉัยและคำสัมภาษณ์คดีใหญ่ๆ ซึ่งมักประกอบธุรกิจประเภท non-tradables หรือมีกำแพงการแข่งขันบางอย่างอยู่ ทำให้ปกติไม่ได้แข่งกับต่างชาติอย่างเต็มที่ และในบางครั้ง การกำกับดูแลการแข่งขันมักถูกใช้ผสมกับแนวคิดการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) แม้ว่าจะมีส่วนผลลัพธ์บางอย่างที่ทับซ้อนกัน แต่หน้าที่ของกฎหมายการแข่งขันทางการค้าคือการทำให้สภาพตลาดนั้นเอื้อต่อการเข้ามาแข่งขันได้โดยไม่โดนเอาเปรียบ ไม่ใช่การทำให้ SME ต้องเติบโต เราเห็นปัญหานี้ได้จากเงื่อนไขการควบรวมของการค้าสมัยใหม่ที่สั่งให้เพิ่มยอดขาย SME และ OTOP ซึ่งเกินขอบเขตไปมาก^[5]ฉัตร คำแสง. ขันน็อตกฎหมายแข่งขันทางการค้า: เงื่อนไขจำเป็นสู่เศรษฐกิจใหม่ที่โตอย่างทั่วถึง. (2023)

นอกจากนั้นแล้วการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าก็ยังเป็นเรื่องยาก เนื่องจากเป็นเรื่องที่ไม่ได้ขาว-ดำสนิท ต่างจากการกระทำความผิดแบบอื่นๆ จึงต้องอาศัยการตีความกฎหมายโดยด้วยความเข้าใจและบูรณาการข้ามศาสตร์ โดยเฉพาะด้านเศรษฐศาสตร์และนิติศาสตร์ อย่างไรก็ตาม การกำกับดูแลของไทยมักจะเน้นตีความตามตัวบทมากกว่าการพิจารณาข้อเท็จจริงตามหลักเศรษฐศาสตร์ สะท้อนถึงความเข้าใจในตัวกฎหมายในเชิงของการกำกับดูแลการแข่งขันของคณะกรรมการหรือสำนักงานที่ยังมีน้อยเกินไป ซึ่งทำให้ไทยมักจะหาตัวผู้ผูกขาดไม่เจอ

กฎหมายบางส่วนยังเป็นอุปสรรคต่อการกำกับดูแล

ปัจจุบันการดำเนินการของหน่วยงานกำกับดูแล โดยเฉพาะหน่วยงานหลักอย่าง กขค. ยังคงล่าช้าและมีขอบเขตอำนาจน้อยเกินไปจนไม่สามารถกำกับดูแลการแข่งขันได้อย่างมีประสิทธิภาพ สาเหตุหนึ่งมาจากข้อกฎหมายที่เพิ่มขั้นตอนการดำเนินการโดยไม่จำเป็น หรือมาจากการขีดเส้นขอบเขตหน้าที่ที่ทำให้หน่วยงานกำกับดูแลแต่ละแห่งทำงานแยกขาดจากกันและบูรณาการงานเพื่อกำกับดูแลได้ยาก

หนึ่งในสาเหตุที่ทำให้การรับเรื่องร้องเรียนและพิจารณาความไม่เป็นธรรมทางการค้าทำได้ช้า เพราะต้องแต่งตั้งและสอบสวนของคณะอนุกรรมการสอบสวน โดย พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้าได้กำหนดว่า เมื่อคณะกรรมการจะพิจารณาคดีความที่เกี่ยวข้องกับความไม่เป็นธรรมของการแข่งขัน คณะกรรมการจะต้องแต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาเพื่อสอบสวนข้อเท็จจริงและให้ข้อคิดเห็นแก่คณะกรรมการเพื่อตัดสินไม่ว่าคดีความที่ต้องสอบสวนจะมีความซับซ้อนหรือไม่ (เว้นแต่คดีทางปกครองที่ไม่มีความยุ่งยาก)^[6]ระเบียบคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ว่าด้วยการร้องเรียนและการแสวงหาข้อเท็จจริงและการดำเนินคดีทางอาญาหรือคดีทางปกครอง พ.ศ.2562. ข้อที่ 17 และ … Continue reading ผลคือการสอบสวนและพิจารณาความไม่เป็นธรรมทางการค้าจึงล่าช้าเกินความจำเป็น^[7]กนกนัย ถาวรพานิช. (2023). ข้อเสนอเบื้องต้นเกี่ยวกับการปฏิรูประบบกฎหมายการแข่งขันทางการค้า. โดยเฉพาะคดีความที่ไม่ซับซ้อนและสำนักงานสามารถดำเนินการสอบสวนเองได้

อีกหนึ่งอุปสรรคคือการที่กฎหมายไม่อนุญาตให้ กขค. กำกับดูแลตลาดอื่นที่มีหน่วยงานกำกับดูแลเป็นการเฉพาะ^[8]พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 มาตรา 4(4). ที่แม้จะพยายามลดความซ้ำซ้อน แต่อาจสร้างช่องโหว่ในการกำกับดูแลได้ในทางปฏิบัติ หากแบ่งหน่วยงานกำกับดูแลตามตลาดที่ต้องกำกับดูแลจะแบ่งได้สองแบบ ประกอบด้วย หนึ่ง หน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันทั่วไปที่ถูกจัดตั้งตาม พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 (2017) กล่าวคือ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ที่เป็นผู้วินิจฉัยคดีด้านการแข่งขันทางการค้าหลัก ตลอดจนสำนักงานที่เป็นผู้ดำเนินงานสนับสนุนคณะกรรมการ (สำนักงาน กขค.) และสอง หน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันธุรกิจเฉพาะที่ถูกมอบหมายหน้าที่การกำกับดูแลจากกฎหมายอื่น เช่น สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ สำนักงาน กสทช. ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม ซึ่งควรจะทำงานสอดประสานภายใต้หลักการเดียวกันแม้จะดำเนินการโดยคนละหน่วยงาน

อย่างไรก็ตาม การกำกับดูแลในตลาดที่มีหน่วยงานเฉพาะอาจไม่ได้มีมาตรฐานการกำกับดูแลการแข่งขันเดียวกันกับพ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า และมักจะมีปัญหาในการประสานงานหรือกระทั่งเกิดช่องโหว่ในการกำกับดูแลใหญ่ เช่น กรณี กสทช. มีมติรับทราบการควบรวม TRUE–DTAC แทนการลงมติอนุญาตหรือไม่อนุญาต เพราะมองว่าตนเองไม่มีอำนาจในการให้อนุญาต ทำได้เพียงแต่รับทราบและกำหนดเงื่อนไขของการควบรวม ประกอบกับ กขค. ก็ไม่มีอำนาจในการกำกับดูแลผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือ จึงทำให้ภาพรวมการกำกับดูแลการแข่งขันเกิดสุญญากาศ และอาจส่งผลกระทบต่อผู้ให้บริการมือถือ ผู้บริโภค หรือแม้แต่ศักยภาพการแข่งขันของระบบเศรษฐกิจในภาพรวมในอนาคต ซึ่งอาจมีกรณีเช่นนี้ในสาขาเศรษฐกิจอื่นๆ

ข้อกำหนดทางกฎหมายบางประเด็นยังอาจทำให้ไม่สามารถกำกับดูแลการแข่งขันได้อย่างรอบคอบ อาทิ การกำหนดเวลาพิจารณาการควบรวมธุรกิจไว้ที่ 90 วัน และสามารถต่ออายุได้ไม่เกิน 15 วันนั้นถือว่าเป็นเวลาที่สั้นมาก โดยเฉพาะเมื่อต้องทำการวิเคราะห์ภายหลังจากที่มีการยืนคำร้องขอควบรวมมาแล้ว ในกรณีการควบรวมขนาดใหญ่ที่มีมูลค่าหลายแสนล้านบาท ครอบคลุมธุรกิจในหลายสาขา การประเมินการควบรวมให้รอบคอบจึงเป็นไปได้ยากมาก นอกจากนี้ กฎหมายยังไม่มีกลไกในการหยุดเวลาพิจารณาคดีเมื่อต้องรอข้อมูลที่ให้เอกชนส่งมาใช้ประกอบการพิจารณา (stop-the-clock mechanism) ทำให้อาจเกิดการเตะถ่วงและจำต้องพิจารณาคดีโดยมีข้อมูลไม่สมบูรณ์อีกด้วย

งานเชิงรุกที่กฎหมายให้อำนาจไว้ก็ยังทำไม่เต็มที่

บางครั้งคณะกรรมการของหน่วยงานกำกับดูแลหรือสำนักงานก็ยังไม่ได้ทำหน้าที่ที่ถูกกำหนดไว้ตามกฎหมายโดยเฉพาะหน้าที่เชิงรุกเท่าที่ควร อย่างการจัดทำรายงานสำรวจตลาดเชิงลึก (Market Study) ซึ่งแม้สำนักงานจะตีความว่าต้องมีเรื่องร้องเรียนเข้ามาจึงจะสามารถทำได้ แต่นักกฎหมายหลายท่านก็ยืนยันว่าสามารถตีความให้สำนักงานดำเนินการศึกษาล่วงหน้าก่อนได้ การดำเนินการล่วงหน้าเช่นนี้เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้หน่วยงานกำกับดูแล เข้าใจประเด็นทางการค้าและดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว บนหลักฐานข้อมูล และสามารถจัดลำดับความสำคัญในการทำคดีได้อย่างถูกต้อง

การกำกับดูแลการแข่งขันไม่ใช่เพียงเรื่องของการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้า แต่อำนาจผูกขาดทางธุรกิจหลายอย่างเกี่ยวโยงอยู่กับนโยบายและกฎระเบียบภาครัฐจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ นโยบายภาษีและการค้า การส่งเสริมการลงทุน ตลอดจนรัฐวิสาหกิจ ทำให้หน่วยงานกำกับดูแลยังมีอีกหน้าที่สำคัญ คือ การให้ข้อแนะนำแก่คณะรัฐมนตรีหรือหน่วยงานอื่นเกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจ กฎระเบียบต่างๆ ที่มีความเกี่ยวข้องกับภาพรวมการแข่งขันภายในประเทศ อย่างไรก็ดี คณะกรรมการ กขค. ก็ยังไม่สามารถทำหน้าที่นี้มากเท่าที่ควร

บุคลากรและงบประมาณของ กขค. ยังไม่พอทำหน้าที่กำกับดูแล

หนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทำให้หน่วยงานกำกับดูแลโดยเฉพาะ กขค. ไม่สามารถกำกับดูแลตามได้ดีนัก คือความพร้อมของบุคลากรและงบประมาณของหน่วยงานทั้งในระดับคณะกรรมการและระดับสำนักงาน

ปัจจุบันสำนักงาน กขค. เผชิญปัญหาในด้านปริมาณของบุคลากร^[9]สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า. (2023). รายงานผลการบริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคคล สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (สำนักงาน กขค.) … Continue reading โดยหากเทียบบุคลากรระดับปฏิบัติงานของสำนักงาน กขค. กับสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าของสหรัฐอเมริกา หรือ Federal Trade Commission (FTC)^[10]https://www.ftc.gov/about-ftc/bureaus-offices/office-executive-director/human-capital-management-office จะพบว่าสำนักงาน กขค. มีจำนวนบุคลากรระดับปฏิบัติงานน้อยกว่าสำนักงาน FTC อย่างน้อย 13 เท่า และหากพิจารณาจำนวนเรื่องร้องเรียนที่หน่วยงานได้รับกับจำนวนบุคลากรระดับปฏิบัติงาน ซึ่งสะท้อนภาระงานของบุคลากรภายในหน่วยงาน จะพบว่าบุคลากรในสำนักงาน กขค. ต้องทำงานหนักกว่า FTC ถึง 3 เท่า ซึ่งเป็นเรื่องยากในการวิเคราะห์ประเด็นการแข่งขันทางการค้าที่มีความซับซ้อนให้ออกมามีคุณภาพเพียงพอในการกำกับดูแลได้ทุกกรณี^[11]สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า. (2023). รายงานประจำปี พ.ศ.2565 คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าและสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า.; … Continue reading (ตารางที่ 1)

ชื่อหน่วยงาน	จำนวนบุคลากร (คน)	จำนวนเรื่องร้องเรียน (เรื่อง)	จำนวนเรื่องร้องเรียนต่อหัว (เรื่องต่อคน)
สำนักงาน กขค. (ไทย)	74	72	0.97
สำนักงาน FTC (สหรัฐอเมริกา)	มากกว่า 1,000 คน	292*	น้อยกว่า 0.29

*หมายเหตุ: คือจำนวนเรื่องร้องเรียนที่ FTC ทำงานร่วมกับหน่วยงานอื่นในประเทศเท่านั้น

ระบบกฎหมายปัจจุบันยังทำให้คณะกรรมการ กขค. มีปัญหาด้านคุณภาพอีกด้วย เนื่องจาก พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ได้กำหนดว่าผู้ที่จะเป็นคณะกรรมการ กขค. ต้องเป็นผู้ที่มีผลงานหรือมีประสบการณ์ไม่น้อยกว่า 10 ปีในสาขาต่างๆ เช่น นิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ การเงิน หรือการบัญชี^[12]พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 มาตรา 8. ซึ่งมีความหมายกว้างและไม่ได้ระบุชัดเจนว่าจะต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญในด้านการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า อาทิ คณาจารย์ด้านนิติศาสตร์ของไทยแม้จะมีจำนวนมาก แต่ก็มีผู้เชี่ยวชาญด้านการแข่งขันทางการค้าเพียงหยิบมือ จึงมีโอกาสที่คณะกรรมการจะไม่มีความเชี่ยวชาญด้านการกำกับดูแลมากพอ

ในทำนองเดียวกัน การกำหนดโควตาความเชี่ยวชาญในการเข้ามาดำรงตำแหน่งอย่างในกรณีของ กสทช. ก็อาจมีปัญหาคล้ายกัน เนื่องจากกรรมการแต่ละท่านมีประสบการณ์ความเชี่ยวชาญในประเด็นเฉพาะของตนเอง แต่อาจไม่มีความเชี่ยวชาญเพียงพอสำหรับการกำกับดูแลในภาพรวม ดังนั้นแล้ว การคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งนี้จะต้องให้ความสำคัญกับความรู้ความเข้าใจด้านการแข่งขันทางการค้าเป็นการเฉพาะมากยิ่งขึ้น

บุคลากรภายในสำนักงาน กขค. ก็ยังขาดประสบการณ์ในการดำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า เพราะเดิมทีบุคลากรภายในสำนักงาน กขค. เคยทำงานอยู่ในกระทรวงพาณิชย์ในช่วงก่อน กขค. จะแยกตัวออกมาเป็นองค์กรอิสระ แต่ส่วนมากไม่ได้ย้ายตามมาที่องค์กรใหม่ สำนักงานจึงต้องบรรจุบุคลากรใหม่จำนวนมาก ซึ่งไม่มีประสบการณ์ด้านการกำกับดูแลมากนัก

ในด้านงบประมาณ สำนักงาน กขค. ก็ได้รับจัดสรรงบประมาณที่น้อยเกินไป โดยปีงบประมาณ 2025 สำนักงาน กขค. ได้รับงบประมาณเพียง 228.6 ล้านบาท^[13]สำนักงบประมาณ. (2024). เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2568. หน้า 7 หรือ 0.01% ของงบประมาณรวมเท่านั้น จนมีปัญหาในการดึงดูดและรักษาบุคลากรที่มีความสามารถ อาทิ การให้ผลตอบแทนต่อผู้เชี่ยวชาญที่มาช่วยงานหน่วยงานกำกับดูแลหลักอย่างสำนักงาน กขค. นั้นต่ำกว่าค่าตอบแทนที่ได้จากการทำงานในฝั่งเอกชนอย่างน้อย 3 เท่า ซึ่งเป็นค่าเสียโอกาสอย่างมากของผู้เชี่ยวชาญ

หน่วยงานกำกับดูแลเป็นเอกเทศเกินไป และยังไม่โปร่งใสเพียงพอ

หน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าอย่าง กขค. หรือ กสทช. ล้วนเป็นองค์กรที่ถูกวางบทบาทให้มีอิสระในการดำเนินงาน ข้อดีคือหน่วยงานกำกับดูแลถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองได้ยากขึ้น ซึ่งเคยทำให้ กขค. ในยุคก่อนเป็นองค์กรอิสระนั้นเป็นอัมพาต แต่ในทางตรงข้ามหากมีอิสระมากเกินไปก็อาจทำให้หน่วยงานกำกับดูแลเป็นเอกเทศ การดำเนินนโยบายไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงผลกระทบต่อสาธารณะ อีกทั้งหากเกิดการแทรกแซงจากฝั่งเอกชนเพื่อยึดกุมหน่วยงานกำกับดูแล (regulatory capture) ก็อาจทำได้โดยแนบเนียนยิ่งขึ้น เพื่อไม่ให้องค์กรอิสระมีอิสระจนเกินไป จึงต้องมีกลไกเชิงสถาบันสร้างความรับผิดรับชอบ (Accountability) และความโปร่งใส (Transparency) แก่หน่วยงานกำกับดูแล

หน่วยงานกำกับดูแลในปัจจุบันมีอิสระและไม่ต้องรับผิดรับชอบกับผลการดำเนินงานมากนัก เพราะยังขาดช่องทางตรวจสอบการทำงานของคณะกรรมการ เช่น กขค. ต้องรายงานผลการดำเนินงานประจำปีแก่คณะรัฐมนตรี และเผยแพร่รายงานต่อสาธารณชน^[14]พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 มาตรา 29(13). ไม่ต้องรายงานผลการดำเนินงานหรือถูกสอบถามโดยรัฐสภา ซึ่งทำให้ยากต่อการติดตามและซักถามเพื่อปรับปรุงการทำงานอย่างเป็นระบบ

ในด้านความโปร่งใส กระบวนการสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับคดีความในขั้นของคณะอนุกรรมการก็ยังขาดความโปร่งใส เนื่องจากระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการรับเรื่องร้องเรียนและสอบสวน ระบุเพียงการตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อสอบสวนคดีต่างๆ เท่านั้น^[15]ระเบียบคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ว่าด้วยการร้องเรียนและการแสวงหาข้อเท็จจริงและการดำเนินคดีทางอาญาหรือคดีทางปกครอง พ.ศ.2562. ข้อที่ 17 และ … Continue reading ไม่มีบทบัญญัติที่ระบุถึงการเปิดเผยประวัติหรือส่วนได้เสียชัดเจน ในทางปฏิบัติจึงสุ่มเสี่ยงที่สมาชิกในคณะอนุกรรมการจะมีผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) และแทรกแซงกระบวนการสอบสวนคดีความของคณะอนุกรรมการ แม้ว่าผู้ร้อง ผู้ถูกร้อง หรือผู้ถูกกล่าวหาจะสามารถคัดค้านการเป็นสมาชิกของคณะอนุกรรมการที่สงสัยได้ว่ามีประโยชน์ทับซ้อนก็ตาม^[16]ระเบียบคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ว่าด้วยการร้องเรียนและการแสวงหาข้อเท็จจริงและการดำเนินคดีทางอาญาหรือคดีทางปกครอง พ.ศ.2562. ข้อที่ 18 และ 42.

การเปิดเผยข้อมูลคำวินิจฉัยของ กขค. ก็ปกปิดมากเกินความจำเป็น เพราะไม่มีการเผยแพร่คำวินิจฉัยฉบับเต็ม มีเพียงเปิดเผยคำวินิจฉัยฉบับย่อเท่านั้น โดยในเอกสารคำวินิจฉัยฉบับย่อจะมีการปกปิดชื่อบริษัทที่เป็นผู้ร้องหรือผู้ถูกร้องผ่านชื่อย่อ เช่น ‘บริษัท ก. จำกัด’ เอกสารบางชิ้นมีการปกปิดตัวเลขทางธุรกิจ การปกปิดเหล่านี้มีสาเหตุมาจากการตีความโดย กขค. ว่าข้อมูลเหล่านี้เป็น ‘ความลับทางธุรกิจ’^[17]อ่านเพิ่มเติม พรเทพ เบญญาอภิกุล. (2023). “กขค. มีไว้ทำไม?” เปิดข้อบกพร่องคำวินิจฉัยคดีการแข่งขันทางการค้า ที่ผู้เสียประโยชน์แท้จริงคือ ‘ประชาชน’. … Continue reading แม้ความเป็นจริงข้อมูลอาจไม่ใช่ความลับทางธุรกิจก็ตาม การปกปิดรายละเอียดเหล่านี้ทำให้ผู้อ่านเข้าใจบริบทของอุตสาหกรรมและเปรียบเทียบกับคำวินิจฉัยกับกรณีต่างประเทศได้ยาก^[18]พรเทพ เบญญาอภิกุล. (2023). การปฏิบัติงานงานของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ศึกษาผ่านเอกสารคำวินิจฉัย.

นอกจากนั้นหน่วยงานกำกับดูแลอย่าง กขค. กับ กสทช. ก็เลือกไม่เปิดเผยกระบวนการตัดสินใจให้โปร่งใสพอ เช่น การไม่เปิดเผยเอกสารที่คณะกรรมการในหน่วยงานกำกับดูแลนำมาพิจารณาการตัดสินควบรวม CP–Lotus หรือ True–Dtac ทั้งเอกสารจากคณะอนุกรรมการหรือจากบริษัทที่ปรึกษาภายนอก ทำให้สังคมไม่สามารถประเมินงานศึกษาเหล่านี้ทั้งในเชิงของคุณภาพ หรือความเป็นกลางของงานศึกษา รวมถึงไม่สามารถตรวจสอบได้ว่าคณะกรรมการ กขค. หรือ กสทช. จะนำงานศึกษาเหล่านี้ไปใช้เพื่อพิจารณาการควบรวมอย่างไร^[19]อ่านเพิ่มเติม วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา และฉัตร คำแสง. (2022). “อย่าไว้ใจงานวิชาการ!” – บทเรียนจากรายงานศึกษาผลกระทบควบรวมทรู-ดีแทคในมือ กสทช.

กลไกความรับผิดรับชอบและความโปร่งใสของหน่วยงานกำกับดูแลที่ยังน้อยเกินไปไม่ได้ส่งผลเฉพาะปัญหาด้านธรรมาภิบาล (Governance) เท่านั้น แต่ยังส่งผลเสียต่อความสามารถในการกำกับดูแลการแข่งขันให้เสรีและเป็นธรรมตามเจตนารมณ์ของกฎหมายด้วย เพราะต้นทุนของการ (ไม่) กำกับดูแลน้อยเกินไป หน่วยงานขาดแรงจูงใจในการกำกับดูแลตลาดให้เสรีและเป็นธรรม

ยกระดับหน่วยงานกำกับดูแล สร้างตลาดการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม

ข้อสรุปจากการสังเคราะห์วงเสวนาโต๊ะกลมชี้ให้เห็นว่าปัญหาของหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันปัจจุบันมีหลายระดับ ทั้งการตั้งเป้ากำกับดูแลอย่างผิดฝาผิดตัว กฎระเบียบต่างๆ ที่ทำให้การกำกับดูแลไม่มีประสิทธิภาพ การกำกับดูแลเชิงรุกที่ยังมีน้อยเกินไป ข้อจำกัดด้านบุคลากรและงบประมาณ รวมถึงปัญหาความรับผิดรับชอบ/ความโปร่งใสของหน่วยงานกำกับดูแล โจทย์ต่อมาคือรัฐจะแก้ปัญหาเหล่านี้อย่างไร?

สำหรับการแก้กฎหมายเพื่อให้กระบวนการสอบสวนมีประสิทธิภาพมากขึ้น ควรมีการเพิ่มขอบเขตให้สำนักงาน กขค. สามารถดำเนินการสอบสวนและพิจารณาคดีได้เองเพื่อความรวดเร็วและเป็นกลาง ในกรณีที่คดีความมีความซับซ้อนและต้องอาศัยความเชี่ยวชาญ สำนักงานสามารถแต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญภายนอกเพื่อเป็นที่ปรึกษาโดยไม่มีอำนาจสอบสวนตามกฎหมายได้^[20]กนกนัย ถาวรพานิช. (2023). ข้อเสนอเบื้องต้นเกี่ยวกับการปฏิรูประบบกฎหมายการแข่งขันทางการค้า.

ส่วนการยกระดับความสามารถของคณะกรรมการ ควรมีการระบุเงื่อนไขเพิ่มเติมว่าผู้ที่จะเป็นคณะกรรมการจะต้องมีความเชี่ยวชาญหรือมีประสบการณ์ที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลด้วย ไม่ใช่การระบุคุณสมบัติแบบกว้าง เช่น เป็นผู้เชี่ยวชาญและมีประสบการณ์ด้านนิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ แบบปัจจุบัน รวมถึงทบทวนคุณสมบัติและผ่อนคลายคุณสมบัติอื่นๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลเพื่อเปิดโอกาสให้ผู้เชี่ยวชาญหรือมีประสบการณ์ด้านการกำกับดูแลเข้ามาคณะกรรมการมากขึ้น

ในด้านปริมาณ/คุณภาพบุคลากรและงบประมาณ รัฐควรให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลการแข่งขันให้มากยิ่งขึ้น ผ่านการวางอัตรากำลังของสำนักงาน กขค. ใหม่ ให้พร้อมกับการทำหน้าที่ต่างๆ ที่สำคัญต่อการกำกับดูแล เช่น เพิ่มการจ้างงานหรือพัฒนาทักษะบุคลากรภายในหน่วยงานให้เข้าใจหลักวิชาทางนิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และบริหารธุรกิจ สำหรับการกำกับดูแลให้มากขึ้น เพื่อยกระดับความสามารถในการจัดทำรายงานสำรวจตลาดเชิงลึก ซึ่งการจะเพิ่มการจ้างงานหรือพัฒนาทักษะได้ก็อาจจำเป็นต้องเพิ่มงบประมาณที่จัดสรรให้ กขค. ด้วย

สำหรับการยกระดับกลไกความรับผิดรับชอบ กฎหมายควรกำหนดให้คณะกรรมการและสำนักงานรายงานผลการดำเนินงานแก่รัฐสภาแทนการรายงานแก่คณะรัฐมนตรี เพื่อให้รัฐสภาเป็นผู้สอบถามประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแล รวมถึงการกลไกสำหรับการประเมินผลการทำงานของหน่วยงานกำกับดูแลการค้าโดยยึดผลประโยชน์ของสาธารณะเป็นหลัก

หาก พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ยังคงให้อนุกรรมการมีหน้าที่สอบสวนคดีความ ก็ควรเพิ่มบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการเปิดเผยประวัติและส่วนได้ส่วนเสียของสมาชิกในคณะอนุกรรมการแต่ละคนขึ้นมาด้วย เพื่อให้คู่กรณีและสังคมช่วยกันกลั่นกรองผลประโยชน์ทับซ้อนของคณะอนุกรรมการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

สำหรับหลักเกณฑ์การเปิดเผยเอกสารคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ ควรมีการวางหลักเกณฑ์ให้ชัดว่าข้อมูลรูปแบบใดคือ ‘ความลับทางธุรกิจ’ ที่ไม่สามารถเปิดเผยต่อสาธารณชนได้ รวมถึงเผยแพร่เอกสารคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฉบับเต็ม ส่วนกระบวนการตัดสินการควบรวมกิจการก็ควรเผยแพร่รายงานของคณะอนุกรรมการและของบริษัทที่ปรึกษาเอกชนเพื่อเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจของคณะกรรมการ     

สิ่งหนึ่งที่ท้าทายความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแลทั่วโลก คือการเติบโตของเศรษฐกิจแพลตฟอร์มที่มาพร้อมกับการเติบโตของดิจิทัลซึ่งเป็นลักษณะธุรกิจที่ ‘ไร้พรมแดน’ จนสร้างความไม่เท่าเทียมในการบังคับใช้กฎหมายระหว่างธุรกิจในประเทศกับธุรกิจนอกประเภทที่ใช้แพลตฟอร์มร่วมกัน (Level Playing Field)

อีกประเด็นท้าทายคือธุรกิจบางประเภทก็นิยามได้ยากว่าหน่วยงานใดควรกำกับดูแล เช่น ธนาคารไร้สาขา (Virtual Bank) ซึ่งเป็นธนาคารที่ไม่มีสาขาและให้บริการบนอินเทอร์เน็ต หากในภาพรวมหน่วยงานกำกับดูแลยังคงแยกกันทำงาน ต่างคนต่างกำกับดูแลในธุรกิจของตัวเอง ก็อาจทำให้เกิดช่องโหว่ได้ว่าหน่วยงานใดควรเป็นเจ้าภาพในการกำกับดูแลจนกลายเป็นสุญญากาศในการกำกับดูแล ดังนั้นทุกภาคส่วนควรต้องกลับมาทบทวนว่าจะวางกฎเกณฑ์อย่างไรให้หน่วยงานกำกับดูแลแต่ละหน่วยงานสามารถบูรณาการการกำกับดูแลได้