ส่อง ‘งบต้านโกง’ ไทย ใช้ทำอะไร คอร์รัปชันไม่ลด?

การบริหารราชการแผ่นดินโดยรัฐบาลได้ก่อให้เกิดปัญหา … ประชาชนส่วนใหญ่เคลือบแคลงสงสัยการบริหารราชการ อันส่อไปในทางทุจริตประพฤติมิชอบอย่างกว้างขวาง … จึงมีความจำเป็นต้องยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินตั้งแต่บัดนี้เป็นต้นไป^[1] “19 กันยายน 2549 รัฐประหารไทยในรอบ 15 ปี.”, SILPA-MAG, กันยายน 19, 2018. เน้นคำโดยผู้เขียน

แถลงการณ์คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข,
19 กันยายน 2549

‘การคอร์รัปชันของนักการเมือง’ ถูกใช้เป็นข้ออ้างสร้างความชอบธรรมให้การรัฐประหารในไทย 2 ครั้งหลังสุด รัฐบาลทหารได้สถาปนาตนเป็นผู้ปราบปรามการทุจริตของนักการเมือง นับตั้งแต่ปี 2006 [รัฐประหาร 2549] เรื่อยมาจนถึงปี 2014 [รัฐประหาร 2557] กล่าวได้ว่าประเทศไทยวนเวียนอยู่กับการต่อสู้กับคอร์รัปชันมานานเกือบ 2 ทศวรรษแล้ว

แน่นอนว่าการทุจริตคอร์รัปชันสร้างปัญหาให้กับประเทศ ทำให้งบประมาณรั่วไหลไปไม่ถึงเป้าหมาย เป็นอุปสรรคในการทำธุรกิจ และยังเป็นแหล่งบ่มเพาะเศรษฐกิจการเมืองอุปถัมภ์แบบไทยๆ การป่าวประกาศว่าจะขจัดปัญหาทุจริตคอร์รัปชันอย่างจริงจังย่อมเป็นเรื่องที่ดี ซึ่งงบประมาณเพื่อต่อต้านการทุจริตของไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในห้วง 10 ปีที่ผ่านมา จนใช้เงินกว่า 3 พันล้านบาทต่อปีในปัจจุบัน ทว่าตัวชี้วัดด้านคอร์รัปชั่นอย่างดัชนีการรับรู้การคอร์รัปชัน (CPI) ของไทยกลับไม่ดีขึ้นเลย

101 PUB ชวนทุกท่านมาสำรวจการใช้งบประมาณการต่อต้าน ‘ทุจริต’ ‘คอร์รัปชัน’ เพื่อสร้าง ‘คุณธรรม’ ‘ความโปร่งใส’ ว่าถูกใช้สอยอย่างเป็นประโยชน์ และตอบโจทย์ตรงจุดสำหรับปัญหาเรื้อรังนี้หรือไม่

ทศวรรษแห่งการปราบโกง

ปี 2014 เป็นหมุดหมายสำคัญของการกำจัดการทุจริต รัฐบาลทหารของ คสช. ป่าวประกาศว่าจะถอนรากถอนโคนการทุจริต ท่ามกลางเสียงเชียร์ของผู้รังเกียจการทุจริต มาตรการต่างๆ ได้ถูกระดมสร้างออกมาอย่างต่อเนื่อง คำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 226/2557 ให้กำเนิดศูนย์อำนวยการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ (ศอตช.) ขึ้นมาเพื่อเร่งรัด ติดตามการแก้ไขปัญหาทุจริตอย่างเร่งด่วน รวมศูนย์ภายใต้บัญชาการของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา^[2]“ยุค คสช. แก้กฎหมาย ป.ป.ช. 3 รอบ ก่อนรื้อใหม่ทั้งฉบับ ย้อนกลับไปกลับมา,” iLaw, พฤษภาคม 15, 2018. การปราบปรามดำเนินคดีถูกยกเครื่องใหม่ในปี 2016 มีการก่อตั้งศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบขึ้นมาเพื่อดำเนินคดีกับข้าราชการปฏิบัติการโดยตรง ติดอาวุธด้วยระบบการพิจารณาแบบไต่สวนที่ศาลมีอำนาจสืบพยานเพิ่มเติม^[3]เพิ่งอ้าง. 

องค์กรสำคัญอย่าง ป.ป.ช. เองก็ได้รับการยกระดับจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 อย่างรอบด้าน ทั้ง ‘ติดดาบ’ สามารถขอข้อมูลการเงินจาก ปปง. และจับกุมในกรณีความผิดซึ่งหน้าได้ทันที ‘ลดภาระ’ ให้กรรมการแจกจ่ายความผิดไม่ร้ายแรงให้ตำรวจหรือ ป.ป.ท. ไต่สวน และ ‘เพิ่มโทษ’ เช่นในกรณีขัดขวางการไต่สวนดำเนินคดี อาจถูกจำคุกได้ถึง 10 ปี ปรับถึง 200,000 บาท ทั้งยังได้สร้างกองทุน ป.ป.ช. ขึ้นซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป^[4]“กฎหมาย ป.ป.ช. ยุคใหม่ #2 “ติดดาบ” ให้อำนาจเพิ่ม พร้อมเร่งรัดเวลาทำงาน,” iLaw, กันยายน 14, 2018.

มาตรการต่างๆ ข้างต้นทำให้งบประมาณต่อต้านการทุจริตเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง^[5]ตัวเลขงบประมาณระหว่างปีงบประมาณ 2010 – 2020 มาจากการรวบรวมเอกสารงบประมาณประจำปี. จาก 1,647 ล้านบาทในปี 2013 เป็น 3,297 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2022 เท่ากับว่าใน 1 ทศวรรษ งบประมาณต้านทุจริตไทยเติบโตขึ้น 1 เท่าตัว รวดเร็วกว่าการเติบโตของงบประมาณรายจ่ายประจำปีในภาพรวมซึ่งขยายตัวเพียง 29% ในช่วงเวลาเดียวกัน 

งบประมาณขององค์กรที่ทำหน้าที่ปราบปรามการทุจริตเป็นส่วนที่เติบโตอย่างรวดเร็วที่สุด โดย ป.ป.ช. โฉมใหม่ได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นถึง 108% และ ป.ป.ท. ซึ่งขณะนี้ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ก็ได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นถึง 111% ขณะที่งบประมาณป้องกันการทุจริตที่กระจายตามหน่วยงานต่างๆ เติบโตราว 28% เท่านั้น ส่วนงบประมาณของกองทุน ป.ป.ช. เพิ่งริเริ่มขึ้นในปี 2020

การทุ่มงบประมาณให้กับการต่อต้านการทุจริตควรทำให้การทุจริตลดลง ทว่าหากวัดผลจากดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI)^[6]รวบรวมจากรายงานของ Transparency International ซึ่งวัดความเชื่อมั่นด้านการทุจริตโดยการประเมินจากผู้เชี่ยวชาญ. จะเห็นได้ว่าค่าดัชนีดังกล่าวแทบไม่กระเตื้องขึ้นเลย ในปี 2013 มีคะแนนเริ่มต้นที่ 35 และเคยขยับขึ้นสูงที่สุดที่ 38 คะแนนในปีแรกของรัฐบาลทหาร แต่หลังจากนั้นก็อยู่ที่ระดับ 36 คะแนนโดยตลอด อันดับโลกด้านความโปร่งใสของไทยขยับขึ้นเพียงอันดับเดียว จาก 102 มาเป็น 101 จาก 180 ประเทศ ถูกเพื่อนบ้านอย่างเวียดนามแซงหน้า จากอันดับ 116 ขยับเป็นอันดับที่ 77 ในช่วงเวลาเดียวกัน

งบประมาณ 66: เน้นสร้างตึก-จ้างคน

งบสำหรับต่อต้านการทุจริตปรากฏในกว่า 40 หน่วยงานในปีงบประมาณ 2023 [2566] คิดเป็นมูลค่าถึง 3,803 ล้านบาท^[7]รวบรวมข้อมูลจากเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2566 โดยเลือกจากรายการที่มีคำสำคัญเกี่ยวข้องกับการทุจริต คอร์รัปชัน … Continue reading เติบโตจากปีงบประมาณก่อนประมาณ 15%

หน่วยงาน	งบประมาณ (ล้านบาท)	หน่วยงาน	งบประมาณ (ล้านบาท)
สำนักงาน ป.ป.ช.	2,845	สำนักงานศาลยุติธรรม	29
สำนักงาน ป.ป.ท.	512	สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย	15
กองทุน ป.ป.ช.	150	สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน	14
สำนักงานอัยการสูงสุด	74	สำนักงานอาชีวศึกษา	13
สพฐ.	67	สำนักงานตำรวจแห่งชาติ	10

พิจารณาหน่วยงานที่ได้รับงบประมาณสูงสุด 10 หน่วยงานแรก จะเห็นว่าหน่วยงานที่ได้รับจัดสรรมากที่สุดคือ สำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งรับผิดชอบจัดการกับการทุจริตของนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง คิดเป็น 2,845 ล้านบาท (74%) รองลงมาคือสำนักงาน ป.ป.ท. ซึ่งรับผิดชอบจัดการกับการทุจริตของข้าราชการระดับกลาง-ล่าง คิดเป็น 512 ล้านบาท (13%) แสดงให้เห็นได้ว่าทรัพยากรส่วนใหญ่ทุ่มไปกับการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันขนาดใหญ่ มากกว่าต่อต้านการคอร์รัปชันขนาดเล็กที่อาจมีมูลค่าความเสียหายต่อครั้งไม่มาก แต่สามารถเกิดขึ้นอย่างแพร่หลายทั่วไป^[8]การศึกษาแยกประเภทคอร์รัปชัน (Unbundled Corruption) ของ Yuen Yuen Ang ชี้ให้เห็นว่าในประเทศไทย ‘การคอร์รัปชันเล็กๆ’ เป็นปัญหาที่แพร่หลายและเร่งด่วน … Continue reading

หากแบ่งงบประมาณต้านคอร์รัปชันออกตามประเภทการใช้สอย จะพบว่าครึ่งหนึ่งเป็นงบบุคลากร หมวดที่ใหญ่รองลงมาคือการก่อสร้างซึ่งมีสัดส่วนเกือบ 1 ใน 5 ของงบประมาณ งบประมาณส่วนที่อาจเรียกได้ว่างบ ‘โครงการ’^[9]รวบรวมจากเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2566 แผนปฏิบัติงานและการใช้จ่ายงบประมาณ ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 ของสำนักงาน ป.ป.ช. … Continue reading ที่สามารถนำไปใช้ในกิจกรรมต่างๆ และพัฒนาการดำเนินงานทั่วไปให้ดีขึ้น มีมูลค่า 671 ล้านบาท หรือราว 17.6% เท่านั้น นอกจากนี้ยังมีงบประมาณจัดซื้อครุภัณฑ์ 106.95 ล้านบาท (2.8%) ในจำนวนนั้นเป็นครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ 94 ล้านบาท สั่งซื้อรถยนต์ 11.9 ล้านบาท และเป็นงบเสื้อเกาะกันกระสุน 7 แสนบาท และเป็นงบดำเนินการอีกกว่า 391 ล้านบาท (10.6%)

จ้างคน

งบต้านทุจริตครึ่งหนึ่งเป็นงบจ้างบุคลากร เป็นมูลค่า 1,907 ล้านบาทในปีงบ 2023 ขณะที่งบส่วนนี้ในปี 2014 อยู่ที่ 999 ล้านบาท การเติบโต 90.8% ในหนึ่งทศวรรษ

แน่นอนว่าบุคลากรผู้ที่ปฏิบัติการป้องกันและปราบปรามทุจริตจริงนั้นเป็นส่วนสำคัญ จากข้อมูลในปี 2021 สำนักงาน ป.ป.ช. และ ป.ป.ท. มีบุคลากรรวมกันถึง 3,349 คน เพิ่มขึ้น 70% จาก 1,970 คนในปี 2012 หากเปรียบเทียบกับหน่วยงานต่อต้านการทุจริตในสิงคโปร์ซึ่งเป็นประเทศติดอันดับความโปร่งใสระดับโลก หรือประเทศอินโดนีเซียที่มีพัฒนาการก้าวกระโดด จะพบว่าจำนวนบุคลากรไทยไม่ได้ด้อยกว่าเลย โดยเจ้าหน้าที่ 1 คนรับหน้าสอดส่องดูแลประชากร 21,342 คน ขณะที่สัดส่วนของสิงคโปร์อยู่ที่ 1:24,090 คน หรือ ของอินโดนีเซียอยู่ที่ 1:170,087 คน

สร้างตึก

712 ล้านบาทถูกใช้ไปกับการก่อสร้างตึกอาคารต่างๆ คิดเป็น 18% ของงบประมาณทั้งหมด จากแต่เดิมในปี 2013 งบประมาณส่วนนี้อยู่ที่ 43.9 ล้านบาทเท่านั้น สาเหตุที่มีการเติบโตอย่างรวดเร็วคือ การก่อสร้างอาคารสำนักงาน ป.ป.ช. ในระดับจังหวัด ซึ่งริเริ่มในปีงบประมาณ 2017 เพิ่มเติมจากสำนักงานภาค และการก่อสร้างอาคารศาลอาญาคดีทุจริตตามที่มีการก่อตั้งใหม่ ในปีงบประมาณ 2023 งบประมาณ 568 ล้านบาทใช้ไปกับการสร้างสำนักงาน ป.ป.ช. ใน 32 พื้นที่ ใช้ 39 ล้านบาทสำหรับการสร้างสำนักงาน ป.ป.ท. อีก 29 ล้านบาทสำหรับการสร้างศาลอาญาคดีทุจริต และ 74 ล้านบาทในการสร้างสำนักงานคดีปราบปรามการทุจริตภาค 5 คู่กับสำนักงานอัยการ

“โครงการต้านโกง” มุ่งเน้นสร้าง ‘คนดี’

โครงการ/กิจกรรมการต่อต้านทุจริตตั้งอยู่บน 3 เสาหลัก คือ (1) แนวทางการปลูกฝังวิธีคิด ปลุกจิตสำนึก ให้มีวัฒนธรรมและพฤติกรรมซื่อสัตย์สุจริต (2) แนวทางป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ และ (3) แนวทางปราบปรามทุจริต^[10]แผนงานบูรณาการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2566. ซึ่งมีต้นแบบจากองค์กรปราบปรามคอร์รัปชันฮ่องกง

เมื่อจำแนกงบประมาณโครงการต้านทุจริต 2023 มูลค่า 671 ล้านบาท^[11]การจำแนกประเภทโครงการเป็นไปตามความหมายสากลของ ‘Education’ ‘Prevention’ และ ‘Law enforcement’ ซึ่งทำให้สามารถจัดหมวดหมู่โครงการที่ไม่ได้อยู่ในแผนบูรณาการฯ ได้. จะพบว่างบประมาณกว่า 60% ถูกนำไปให้กับการปลูกฝัง-สร้างเสริมจิตสำนึก คิดเป็นเงินกว่า 405 ล้านบาท เป็นงบประมาณโครงการปราบปราม 131 ล้านบาท (19%) และเป็นงบประมาณในการป้องกัน 116 ล้านบาท (17%) ขณะที่ส่วนที่เหลือราว 18 ล้านบาทนั้นไม่สามารถระบุหมวดหมู่ได้ เช่น เงินราชการลับของสำนักงาน ป.ป.ท. เป็นต้น

มีโครงการรัฐจำนวนมากที่อยูในหมวดการสร้างเสริมจิตสำนึก งบประมาณกว่า 69 ล้านบาทถูกใช้ไปเพื่อประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) ประจำปี และกว่า 57 ล้านบาทก็ใช้ไปกับการอบรมสร้างเสริมจริยธรรมข้าราชการเพื่อเตรียมพร้อมกับการประเมินที่ว่า นอกจากนี้ รัฐยังให้ความสำคัญกับการสร้างสื่อประชาสัมพันธ์ แบ่งเป็นสื่อมหาชน อย่างเช่นละคร-ภาพยนตร์-โฆษณากว่า 85.2 ล้านบาท และเป็นสื่อการเรียนการสอน 61.6 ล้านบาท ท้ายที่สุด งบอีกราว 128 ล้านบาทได้ถูกใช้ไปกับกิจกรรมสร้างเครือข่ายภาคประชาสังคม

ในหมวดการปราบปรามมีโครงการที่น่าสนใจ เช่น การพัฒนากฎหมาย Anti-SLAPP 2.9 ล้านบาท และการเชื่อมโยงฐานข้อมูลการดำเนินการทางวินัยระหว่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติกับสำนักงาน ป.ป.ท. 1 แสนบาท ส่วนที่เหลือกว่า 121 ล้านบาทเป็นโครงการปราบปรามทุจริตทั่วไปที่ไม่ปรากฏรายละเอียด แม้ว่าจะเคยวางแผนไว้ก็ตาม^[12]แผนปฏิบัติการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ระยะที่ 2 (2566 – 2570) วางแผนโครงการในแนวทางการปราบปรามโดยละเอียดไว้ที่ 84 ล้านบาท. โครงการเหล่านี้มีศักยภาพที่จะกำจัดจุดอ่อนในการต่อต้านคอร์รัปชัน ทั้ง ‘ความช้า’ ซึ่ง CDC ถูกออกแบบมาให้ทำงานในเชิงรุก ทำการมอนิเตอร์ปัญหาการทุจริตโดยไม่ต้องรอการร้องเรียนจากประชาชน และ ‘ความซ้ำซ้อน’ ผ่านการบูรณาการฐานข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริตและการดำเนินคดีทางวินัย ซึ่งเป็นข้อจำกัดที่ OECD แนะนำให้แก้ไข^[13]OECD, OECD Integrity Review of Thailand 2021 : Achieving Effective Integrity Policies and Sustained Reform (2021). แต่ดูเหมือนจะเป็นเพียงส่วนเล็กๆ ของงบประมาณทั้งหมดเท่านั้น

ในหมวดการป้องกัน 62.8 ล้านบาทถูกใช้พัฒนากลไกป้องกันการทุจริตของสำนักงาน ป.ป.ช. มีตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น การพัฒนา Corruption Deterrence Center (CDC) 3.63 ล้านบาท เป็นต้น รองลงมาเป็นการพัฒนาบุคลากรของสำนักงาน ป.ป.ช. 12.3 ล้านบาท และมีโครงการที่น่าสนใจ เช่น การบูรณาการฐานข้อมูลการทุจริต จังหวัดชายแดนใต้ 1.2 ล้านบาท

จะเห็นได้ว่าการจัดสรรงบประมาณที่ให้ความสำคัญอย่างมากกับการ ‘สร้างเสริม’ แต่ไม่ค่อยทำงานเชิงระบบข้อมูลที่ช่วยให้ปราบปรามคอร์รัปชันจริงมากนัก

นอกจากนี้วิธีการดำเนินงานยังตอบวัตถุประสงค์ของการสร้างเสริมได้ยากด้วย งานวิจัยในต่างประเทศชี้ว่าโครงการประเภทสื่อมหาชนที่รัฐนิยมมักไม่ส่งผลต่อการตระหนักรู้ตามที่คาดหวัง กระทั่งอาจส่งผลที่คาดไม่ถึงทำให้การคอร์รัปชันสูงขึ้นได้โดยทำให้ประชาชนหมดหวังในการแก้ปัญหา และอยากมีส่วนร่วมน้อยลง^[14]Nic Cheeseman and Caryn Peiffer, “The Curse of Good Intentions: Why Anticorruption Messaging Can Encourage Bribery,” American Political Science Review, 2021. ในไทยเองเคยเกิดกรณีแคมเปญ ‘พูดหยุดโกง’ ที่สื่อสารผ่านโซเชียลมีเดียของดาราศิลปินจนเกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์ว่าเนื้อความประดิดประดอย ไม่จริงใจ^[15]วีรวัฒน์ อัจจุตมานัส, “#พูดหยุดโกง ต้องหยุด ‘กลวง’ ก่อนพูด!…แคมเปญรณรงค์ให้พูดในวันที่ประชาชนรอให้คนทำ,” The Standard, สิงหาคม 20, 2021. กระแสเช่นนี้ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการตระหนักรู้ ตลอดจนการสร้างวัฒนธรรมต้านคอร์รัปชัน

สื่อการเรียนการสอนมีศักยภาพในการเจาะกลุ่มเป้าหมายมากกว่า แต่แบบเรียนต้านทุจริตศึกษาของไทยยังไม่มีผลสัมฤทธิ์ที่น่าพึงพอใจ เนื่องจากหลักสูตรขาดการเรียนรู้ผ่านกิจกรรมและการมีส่วนร่วม^[16]Supawatanakorn Wongthanavasu, Charles Ruangthamsing, Jatuphum Ketchatturat, and Wachirawut Thamviset, “An Evaluation of the Implementation of the Anti-Corruption Education for the Basic Education and the Higher Education Levels in Thailand,” Journal of Modern Learning Development, 2021.

อีกด้านหนึ่ง รัฐเลือกใช้เครื่องมือที่อิงพุทธศาสนาผ่าน “คณะอนุกรรมการการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเพื่อสร้างสังคมที่ไม่ทนต่อการทุจริตโดยใช้กลไกทางพระพุทธศาสนา” เกิดเป็นผลผลิต เช่น โครงการผลิตเอกสารคัมภีร์เทศน์ต้านทุจริตของวัดประยุรวงศาวาสวรวิหาร 6 กัณฑ์ มูลค่า 6.9 ล้านบาท แจกจ่ายแก่พระสงฆ์ทั่วประเทศ

ความสำเร็จของการต่อต้านการทุจริตในฮ่องกงแสดงให้เห็นว่าการปราบปรามที่มีประสิทธิภาพต้องอาศัยการมีส่วนร่วมของประชาชน และในทางกลับกัน ประชาชนจะมีส่วนร่วมก็ต่อเมื่อพวกเขาไว้วางใจองค์กรว่าปฏิบัติหน้าที่ได้ดีและคุ้มครองความปลอดภัยแก่พวกเขาได้^[17]Michael Johnstone, “It takes a whole society: why Hong Kong’s ICAC cannot succeed alone,” Public Administration and Policy: An Asia-Pacific Journal, 2022. การทุ่มความสนใจไปที่โครงการสร้างเสริมวัฒนธรรมสุจริตอาจไม่ประสบความสำเร็จ หากประชาชนไม่เชื่อใจในประสิทธิภาพขององค์กรปราบปรามการทุจริต

ในกรณีของไทย องค์กรหลักอย่าง ป.ป.ช.ยังไม่สามารถปฏิบัติภารกิจปราบปรามได้อย่างมีประสิทธิภาพ จากการประเมินปี 2021 มีกระบวนการดำเนินคดีที่จำเป็นต้องขยายระยะเวลาเกินกว่ากรอบที่กฎหมาเวลาปกติที่กฎหมายกำหนดถึง 73%^[18]เอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2566 ผลการดำเนินงานของปีงบประมาณ 2564 ความล่าช้าเป็นหนึ่งในต้นทุนสำคัญที่ขัดขวางการมีส่วนร่วมของพลเมืองดีในการยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือต้านทุจริตอย่างจริงจัง

กองทุน ป.ป.ช. กับการให้รางวัลจูงใจ

การสร้างวัฒนธรรมสุจริตไม่ได้สิ้นสุดลงเมื่อประชาชนตระหนักถึงความเลวร้ายของการคอร์รัปชันเท่านั้น แต่จำต้องเสริมด้วยการขับเคลื่อนพลเมืองเหล่านี้ให้มีบทบาทต่อต้านการทุจริตอย่างจริงจัง วิธีการที่สำคัญของพวกเขาคือ ‘การเป่านกหวีด’ (Whistleblower) หรือ การแจ้งเบาะแสที่เป็นประโยชน์ให้แก่เจ้าหน้าที่ในปราบปรามดำเนินคดี กระนั้นประชาชนคนหนึ่งอาจต้องเผชิญต้นทุนไม่น้อยในการให้ข้อมูล โดยเฉพาะความเสี่ยงที่จะถูก ‘เอาคืน’ จากผู้กระทำผิด ฉะนั้นนอกจากหน่วยงานรัฐจะต้องให้ความคุ้มครองแก่ผู้แจ้งเบาะแสแล้ว การให้รางวัลเป็นตัวเงินก็เป็นแรงจูงใจที่อาจเอาชนะต้นทุนด้านความเสี่ยงได้ จากการศึกษาในสหรัฐฯทั้งในภาคการเงินและภาครัฐ การให้รางวัลเป็นตัวเงินช่วยให้มีการแจ้งเบาะแสการทุจริตมากขึ้น เพิ่มข้อมูลหลักฐานที่เป็นประโยชน์ต่อการสืบสวน และลดโอกาสในการคอร์รัปชัน^[19]Theo Nyreröd and Giancarlo Spagnolo, “Myth and Numbers on Whistleblower Rewards,” Regulation & Governance, 2021.

กลไกการให้รางวัลผู้แจ้งเบาะแสของไทยปรากฏในกองทุนป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ^[20]พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561. กองทุนนี้กำเนิดขึ้นจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตปี 2018 และเริ่มรับงบประมาณจากรัฐในปี 2020 นอกจากวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองและให้เงินรางวัล กองทุนยังมีจุดประสงค์อีก 3 ข้อคือ หนึ่งสนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการมีส่วนร่วม และภาคเอกชนในการประชาสัมพันธ์ สองเป็นค่าใช้จ่ายคุ้มครองการปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่หากจำเป็นต้องสู้คดี และสามเป็นค่าใช้จ่ายที่เป็นประโยชน์อื่นของหน่วยงานรัฐในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต โดยค่าใช้จ่ายเหล่านี้จะต้องผ่านการพิจารณาและอนุมัติโดยคณะกรรมการกองทุน ป.ป.ช.^[21]เพิ่งอ้าง.

ในปี 2021^[22]รายงานประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 กองทุนป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งเป็นรายงานปีล่าสุดที่มีการเผยแพร่ กองทุน ป.ป.ช. มีเงินอยู่ 102.93 ล้านบาท และได้อนุมัติงบประมาณสำหรับโครงการต่างๆ ไปทั้งสิ้น 96 ล้านบาท แบ่งเป็นการส่งเสริมการมีส่วนร่วม/การประชาสัมพันธ์ 67 ล้านบาท หรือ 65%, ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการป้องกันปราบปรามของหน่วยงานรัฐ 23 ล้านบาท (22%) ซึ่งทั้งสองส่วนนี้ซ้อนทับกับงบประมาณที่จัดสรรแก่หน่วยงาน แต่สำหรับการคุ้มครองและให้รางวัลผู้แจ้งเบาะแสมีการอนุมัติเพียง 1 ราย เป็นเงิน 5.8 ล้านบาท (5.6%) เท่านั้น เหตุใดการคุ้มครอง/ให้รางวัลจึงได้รับการให้ความสำคัญน้อยเพียงนี้?

สาเหตุสำคัญประการหนึ่งมาจากตัวกฎหมายเอง ตั้งแต่ในขั้นการคุ้มครอง ตัวบทกำหนดให้นำกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองพยานในคดีอาญามาปรับใช้ ซึ่งอาจเกิดปัญหาจากการนิยาม ‘ผู้แจ้งเบาะแส’ และ ‘พยาน’ หากผู้แจ้งเบาะแสไม่ได้การยินยอมให้เป็นพยานในคดีอาญา พวกเขาจะไม่สามารถรับความคุ้มครองได้^[23]ณัฐรดา ชัยพัฒน์, “ปัญหาการชี้เบาะแสการทุจริตโดยภาคประชาชน” (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต, คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), 149. แต่ที่สำคัญที่สุดคือเกณฑ์ในการให้รางวัลตอบแทนที่มีความคับแคบ จำกัดอยู่ในกรณีให้ข้อมูลหรือข้อเท็จจริงเกี่ยวกับทรัพย์สินของเจ้าพนักงานของรัฐที่ร่ำรวยผิดปกติเท่านั้น โดยมีการจ่ายเงินรางวัลในอัตรา 15% ของทรัพย์สินที่ยึดได้­­­^[24]ระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินรางวัล พ.ศ. 2566.

กฎหมายที่ประสบความสำเร็จในต่างประเทศมักระบุหลักเกณฑ์ไว้ครอบคลุมกว่า อาทิ False Claims Act ของสหรัฐฯ มีจุดประสงค์ในการจำกัดการทุจริตที่มีผลต่องบประมาณรัฐทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการจงใจฉ้อโกง สมรู้ร่วมคิด หรือการได้ไปซึ่งทรัพย์สินของรัฐโดยมิชอบ ทั้งยังกำหนดอัตรารางวัลไว้สูงสุดถึง 30% ของทรัพย์สินที่ยึดคืนได้^[25]“A Guide To The Federal False Claims Act,” Whistleblower Law Collaborative, accessed September 11, 2023, https://www.whistleblowerllc.com/resources/whistleblower-laws/the-federal-false-claims-act/. ความสำเร็จของกฎหมายนี้สะท้อนออกมาผ่านปริมาณทรัพย์สินที่รัฐกู้คืนสำเร็จซึ่งสูงถึง 3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และให้ค่าตอบแทนแก่ผู้แจ้งเบาะแสถึง 271 ล้านดอลลาร์สหรัฐ^[26]รายงานสถิติการฉ้อโกงของกระทรวงยุติธรรมสหรัฐฯ ประจำปี 2019.

ปรับวิธีใช้งบ และสร้างรากฐานที่มั่นคงให้วัฒนธรรมสุจริต

งบประมาณต้านคอร์รัปชันเป็นเพียงจิ๊กซอว์ชิ้นเล็กของการขจัดการทุจริตในประเทศไทย และยังดูเหมือนเป็นชิ้นส่วนที่ยังไม่ลงตัว เสี้ยวหนึ่งของงบประมาณที่ตกถึงโครงการถูกนำไปใช้การสร้างวัฒนธรรมเป็นส่วนใหญ่ แม้จะสำคัญ แต่การขจัดคอขวดในการป้องกันและปราบปรามจริงก็สำคัญไม่แพ้กัน เพราะความไม่เชื่อมั่นในกลไกก็เป็นการทำลายความมุ่งมั่นและความต้องการมีส่วนร่วมสร้างสังคมที่ปลอดคอร์รัปชันของพลเมืองได้            

101 PUB เสนอให้ปรับลำดับความสำคัญในรายการงบประมาณ เพื่อเร่งแก้ไขปัญหาที่เป็นจุดอ่อนในการป้องกันและปราบปรามเพื่อสร้างความเชื่อมั่นในการมีส่วนร่วมของประชาชน ทบทวนและหมั่นประเมินผลการใช้จ่าย โดยเฉพาะในโครงการประเภทสร้างเสริมจิตสำนึก และเสริมกลไกคุ้มครอง/ให้รางวัลที่เป็นตัวเงินแก่ผู้แจ้งเบาะแส         

นอกจากนี้ จิ๊กซอว์ชิ้นนี้ไม่สามารถประกอบเป็นภาพใหญ่ได้หากรัฐยังมุ่งทำลายจิ๊กซอว์ส่วนอื่นๆ กล่าวคือ เสรีภาพสื่อ และหลักนิติธรรม ซึ่งต่างเป็นหลักการที่สำคัญต่อการขจัดคอร์รัปชันและเป็นสิ่งที่ขาดแคลนในประเทศไทย