ออกแบบ ‘สภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.)’ อย่างไรให้นำไปสู่รัฐธรรมนูญของประชาชน

เป็นที่ประจักษ์ชัดว่า ‘รัฐธรรมนูญใหม่’ กำลังจะเป็นสนามของข้อถกเถียงทางการเมืองและนโยบาย โดยพรรคเพื่อไทยในฐานะแกนนำรัฐบาลประกาศว่า ในการประชุมคณะรัฐมนตรีในวาระแรก จะมีมติให้ทำประชามติขอจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยกระบวนการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.)

สำหรับประเทศที่มีการร่างรัฐธรรมนูญบ่อยดังเช่นประเทศไทย ประวัติศาสตร์การเมืองบ่งชี้ว่า คณะบุคคลที่เข้ามาร่างรัฐธรรมนูญ (ไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบของ สสร. หรือไม่) มีผลอย่างยิ่งต่อยิ่งต่อทิศทางในการออกแบบและหน้าตาสุดท้ายของรัฐธรรมนูญการกำหนดชีวิตทางการเมืองของสังคมไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับที่พวกเขาร่าง

การออกแบบ สสร. จึงเป็นกระดุมเม็ดแรกของการแก้วิกฤตการเมืองไทยในปัจจุบัน ยิ่งโจทย์ของสังคมไทยคือ การเปลี่ยนผ่านจากรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เป็นมรดกสำคัญของการรัฐประหารไปสู่ ‘รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน’ ดังนั้น ‘กระดุมเม็ดแรก’ จึงยิ่งสำคัญมากขึ้นเป็นทวีคูณ

คำถามสำคัญที่สังคมต้องคิดกันต่อคือ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่พึงปรารถนาควรมีที่มาอย่างไร? ควรประกอบด้วยกลุ่มบุคคลที่หลากหลายเพียงใด? ต้องออกแบบกระบวนการทำงานอย่างไรเพื่อให้มีการร่างรัฐธรรมนูญมีประสิทธิภาพและมีส่วนร่วม และสามารถนำพาสังคมไทยออกจากวิกฤตได้จริง?  

101 PUB (101 Public Policy Think Tank) นำเสนอหลักการพื้นฐานในการออกแบบ สสร. ให้มีประสิทธิภาพและความชอบธรรม พร้อมสำรวจจุดแข็งและจุดอ่อนของโมเดล สสร. ที่ผ่านมาในอดีต และข้อเสนอของฝ่ายการเมืองต่างๆ ในปัจจุบัน เพื่อตั้งหลักคิดถึงการออกแบบและทิศทางต่อไปของ สสร.

4 หลักการพื้นฐานออกแบบ สสร. ให้มีความชอบธรรม

การร่างรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นทั่วโลกมีกระบวนการและพลวัตที่แตกต่างกันไป ขึ้นกับความต้องการของประชาชน เงื่อนไขทางการเมืองและสังคมของประเทศนั้นๆ ไม่มีวิธีหรือกระบวนการร่างในอุดมคติหนึ่งเดียวที่ทุกประเทศสามารถนำไปใช้ได้อย่างสำเร็จรูป อย่างไรก็ตาม หลักการพื้นฐานที่ไม่ควรหายไปในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญคือ ‘ความชอบธรรม’ ขององค์กรหรือหน่วยงานที่เข้ามาทำภารกิจสำคัญดังกล่าว

ในสังคมที่อยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านจากระบอบเผด็จการสู่ประชาธิปไตย กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เป็นเสมือนการตอกเสาเข็มโครงสร้างทางการเมืองและวางรากฐานประชาธิปไตยครั้งใหม่ ด้วยเหตุนี้ การออกแบบองค์กรที่จะทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้มีความชอบธรรม เชื่อมโยง และสะท้อนความคิดของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดในประเทศจึงมีความสำคัญอย่างมาก

องค์กรร่างรัฐธรรมนูญที่จะทำหน้าที่บนความชอบธรรมเช่นนี้ได้ จะต้องยืนอยู่บนหลักการสำคัญ 4 ข้อ ดังนี้

1. ยึดโยงกับประชาชน (Representative)

ตัวอย่างการร่างรัฐธรรมนูญในหลายประเทศสะท้อนว่า การร่างรัฐธรรมนูญโดยผู้มีอำนาจหรือคนเพียงไม่กี่กลุ่มในสังคมมักจบลงด้วยความขัดแย้งแบ่งแยกในสังคม เนื่องจากรัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นมาไม่อาจสะท้อนเจตจำนงของประชาชนส่วนใหญ่ แต่ถูกใช้เป็นเครื่องมือสืบทอดอำนาจของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ของไทย

การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงควรออกแบบให้ผู้ร่างมีที่มาจากประชาชนให้ได้มากที่สุด เพื่อคืนความเป็นประชาธิปไตยให้กับกระบวนการดังกล่าว ในขณะเดียวกันก็เป็นการกำหนดหน้าที่และความรับผิดรับชอบ (accountability) ให้กับผู้ร่างที่เป็นตัวแทนของประชาชนว่าจะต้องรับฟังเสียงของประชาชนด้วย

2. เปิดกว้างโอบรับความคิดที่หลากหลาย (Inclusive)

แม้การเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนจะเป็นเงื่อนไขจำเป็นให้ได้ผู้แทนร่างรัฐธรรมนูญที่มีความชอบธรรมและยึดโยงกับประชาชน แต่การเลือกตั้งเพียงลำพังก็อาจไม่ได้ตอบโจทย์กลุ่ม ‘ชายขอบ’ ทางสังคมทั้งหมด เนื่องจากการเลือกตั้งโดยธรรมชาติมักไม่เอื้อต่อผู้ที่มีสถานะทางเศรษฐกิจสังคมต่ำกว่า มีระดับการศึกษาต่ำกว่า หรือกลุ่มคนที่มีแนวร่วมน้อย จึงอาจทำให้ได้ผู้แทนที่ขาดความหลากหลายในมิติต่างๆ เช่น เพศ อายุ ประสบการณ์ภูมิหลัง และอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคม ซึ่งส่งผลให้ข้อเรียกร้องและความต้องการของประชาชนในกลุ่มเหล่านั้นไม่ได้รับการรับฟัง ถกเถียง หรือระบุไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างเหมาะสม

หลายประเทศแก้ปัญหานี้โดยกำหนดสัดส่วนที่นั่งของผู้แทนในมิติที่ต้องการความหลากหลายและครอบคลุมไว้ด้วย หรือมีโควตาที่นั่งให้กับบางกลุ่ม เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ และกลุ่มแรงงาน โดยอาจเลือกผ่านบัญชีรายชื่อเฉพาะกลุ่มหรือแต่งตั้งผ่านรัฐสภา ทั้งนี้ แม้จะเป็นการกันที่นั่งไว้โดยเฉพาะก็ควรออกแบบให้กลไกดังกล่าวยังมีความยึดโยงกับประชาชน

3. เปิดรับการมีส่วนร่วมของประชาชนตลอดกระบวนการ (Participatory)

งานศึกษาเรื่องการร่างรัฐธรรมนูญจำนวนหนึ่งชี้ว่า ปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อความสำเร็จของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญอย่างมากคือ ‘ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน'^[1]Hart, V., ‘Democratic constitution making’, Special Report No. 107 (Washington DC: United States Institute of Peace, 2003); Saunders, C., ‘Constitution-making in the 21st century’, International Review of Law, 4(2012); … Continue reading โดยเฉพาะในสังคมที่มีประสบการณ์ความขัดแย้งในสังคมและอยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง การร่างรัฐธรรมนูญที่เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมตลอดกระบวนการจะทำให้เกิดการเจรจาต่อรองระหว่างกลุ่มต่างๆ ภายใต้กระบวนการที่เป็นประชาธิปไตย และมีโอกาสนำไปสู่การสร้างสันติภาพและความมั่นคงของประชาธิปไตยในระยะยาวได้

สิ่งหนึ่งที่งานศึกษาเหล่านี้นำเสนอคือ การร่างรัฐธรรมนูญในปัจจุบันไม่ใช่งานของนักกฎหมายหรือนักรัฐศาสตร์เพียงอย่างเดียวอีกต่อไป แต่ตัวกระบวนการเองได้กลายเป็นสัญญะสำคัญของการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สะท้อนเจตจำนงร่วมของสังคม การออกแบบกระบวนการที่เอื้อให้ประชาชนสามารถแสดงความเห็นและถกเถียงในขั้นตอนต่างๆ อย่างกว้างขวาง จึงเป็นเรื่องสำคัญที่ต้องคำนึงในการกำหนดกลไกภายใน สสร. ด้วย

4. ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Effective)

นอกจากหลักการในเชิงคุณค่าแล้ว โครงสร้างและกลไกการทำงานของ สสร. ก็ควรเอื้อให้การร่างรัฐธรรมนูญเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและนำไปสู่ผลลัพธ์ปลายทางที่ทุกคนมุ่งหวังนั่นคือ การร่างรัฐธรรมนูญได้สำเร็จ แม้ประสิทธิภาพการทำงานจะขึ้นอยู่กับกระบวนการทำงานภายใน สสร. ซึ่งยังมีรายละเอียดอีกมาก แต่ประเด็นสำคัญที่ต้องกำหนดให้ชัดเจนตั้งแต่ต้นคือ ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของ สสร. และกรอบเวลาในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งควรให้อำนาจเต็มกับ สสร. ในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทั้งฉบับ โดยลดเงื่อนไขและข้อจำกัดต่างๆ ให้น้อยที่สุดจนถึงไม่มีเลย ในส่วนระยะเวลาก็ควรจำกัดไว้ไม่เกิน 1 ปี นับตั้งแต่การเลือกตั้งสมาชิก สสร. จนเมื่อร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ

ย้อนดู สสร. ที่ผ่านมาของไทย

ที่ผ่านมาประเทศไทยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญทั้งหมด 4 ชุด คือ สสร. ปี 2491, ปี 2502, ปี 2539, และปี 2550 ส่วนรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้ร่างผ่าน สสร. แต่ใช้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแทน ข้อสังเกตคือการตั้ง สสร. หรือคณะกรรมการเพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่ของไทยนั้นส่วนใหญ่เกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหาร และ สสร. ก็ถูกตั้งขึ้นโดยอำนาจของคณะรัฐประหารเช่นกัน มีเพียง สสร. ปี 2539 เท่านั้นที่เกิดขึ้นจากการเรียกร้องและเคลื่อนไหวของภาคประชาชนอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2534^[2]อะไรทำให้รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ชื่อว่า ‘รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน’, ไทยรัฐพลัส, 9 ธันวาคม 2022, https://plus.thairath.co.th/topic/speak/102513. จนเกิด สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมผ่านรัฐสภา โดยมีตัวแทนประชาชนจากทุกจังหวัดเป็นครั้งแรก นำไปสู่รัฐธรรมนูญ 2540 ที่ถูกยกให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน

แต่เมื่อการเมืองไทยยังอยู่ในวงจรของการรัฐประหารและความรุนแรง การร่างรัฐธรรมนูญหลังจากนั้นก็ยังคงซ้ำรอยประวัติศาสตร์ คณะรัฐประหารจัดตั้ง สสร. ด้วยตนเอง และร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามวาระของผู้มีอำนาจ ทำให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญของไทยในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมามีความเป็นประชาธิปไตยน้อยลง และกระทั่งปัจจุบันก็ยังไม่เคยเลือกตั้ง สสร. โดยตรงของประชาชนเลยแม้แต่ครั้งเดียว หากเทียบกับ 4 หลักการข้างต้นคือ ยึดโยงกับประชาชน – เปิดกว้างหลากหลาย – ประชาชนมีส่วนร่วม – ทำงานมีประสิทธิภาพ จะพบว่า สสร. ที่มาจากคณะรัฐประหารที่ผ่านมา ‘สอบตก’ ในทุกหลักการ

จากเลือกตั้งทางอ้อมสู่คณะรัฐประหารแต่งตั้ง สสร. ขาดการยึดโยง-มีส่วนร่วมกับประชาชน

การเลือกสมาชิก สสร. ในปี 2539 นับเป็นครั้งแรกที่ประชาชนมีส่วนร่วมเลือกผู้แทนร่างรัฐธรรมนูญ ผ่านการเลือกตั้งทางอ้อม โดยเปิดให้ประชาชนทั่วไปทุกจังหวัด ที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิก สสร. ประเภท ‘ตัวแทนจังหวัด’ (กำหนดอายุขั้นต่ำ 35 ปี และจบการศึกษาปริญญาตรีหรือเทียบเท่า) หากจังหวัดนั้นมีผู้สมัครมากกว่า 10 คน ให้ผู้สมัครทุกคนลงคะแนนเลือกกันเองจนเหลือ 10 คน แล้วจึงให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเสนอรายชื่อส่งให้รัฐสภา เพื่อให้รัฐสภาเลือกผู้แทนของแต่ละจังหวัด 1 คน รวมเป็น 76 คน

ส่วนสมาชิกอีกประเภทของ สสร. ปี 2539 คือ ‘คณะผู้เชี่ยวชาญหรือผู้มีประสบการณ์’ มาจากสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการเรียนการสอนและให้ปริญญาในสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์ คัดเลือกบุคคลที่มีคุณสมบัติประเภทละไม่เกิน 5 คน แล้วนำเสนอต่อประธานรัฐสภา เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาลงคะแนนเลือกผู้แทนในแต่ละสาขา รวม 23 คน และรวมสมาชิก สสร. ทั้งสองประเภทจำนวน 99 คน^[3]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539. สสร. ชุดนี้ใช้เวลาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งหมด 8 เดือน และมีการบังคับใช้สำเร็จ

สำหรับ สสร. ปี 2550 เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารในปี 2549 โดยหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2549 ก็ได้บัญญัติให้มีสมัชชาแห่งชาติ (สมช.) ทำหน้าที่ลงมติภายในสมัชชาเพื่อเลือกสมาชิก สสร. จำนวน 200 คน จากนั้นคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (ซึ่งแปลงสภาพมาจากคณะรัฐประหาร–คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) นำโดย พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน) จะคัดเลือกให้เหลือ 100 คน แม้จะมีความพยายามให้สมาชิก สสร. ประกอบด้วยประชาชนจากหลายภาคส่วนในจำนวนเท่าๆ กัน ทั้งภาครัฐ เอกชน สังคม และวิชาการ แต่กระบวนการได้มาซึ่งสมาชิกเหล่านี้ก็ยังไม่มีความชอบธรรมมากพอ เพราะเป็นการคัดเลือกโดยคณะรัฐประหารตลอดกระบวนการ สสร. ชุดนี้ใช้เวลาร่างรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น 6 เดือน และรัฐธรรมนูญปี 2550 ก็ถูกบังคับใช้จนกระทั่งรัฐประหารในปี 2557

การร่างรัฐธรรมนูญ 2560 เกิดขึ้นผ่านคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องใช้คณะกรรมการถึงสองชุดกว่าจะได้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มา โดยชุดแรกที่ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในช่วงปี 2557 นั้นมีที่มาจากการเสนอชื่อโดยหลากหลายหน่วยงาน ซึ่งล้วนมีที่มาจากการคัดเลือกและแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารทั้งสิ้น ได้แก่ สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช., แต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร) เสนอชื่อ 20 คน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช., สรรหาและแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร) เสนอชื่อ 5 คน คณะรัฐมนตรี (ของคณะรัฐประหาร) เสนอชื่อ 5 คน และ คสช. ผู้ทำรัฐประหารเสนอชื่อ 5 คน และมีอำนาจเลือกประธานกรรมาธิการอีก 1 คน รวม 36 คน โดยมีบวรศักดิ์ อุวรรณโณนั่งตำแหน่งประธานกรรมาธิการ ในเชิงโครงสร้างคณะ กมธ. ชุดบวรศักดิ์นั้นขึ้นตรงกับ สปช. และ สปช. ก็มีหน้าที่เสนอความเห็นและลงมติเห็นชอบต่อร่างที่คณะกรรมาธิการจัดทำมา อย่างไรก็ตาม หลังจากใช้เวลาร่างกว่า 9 เดือน สปช. มีมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญของคณะ กมธ. ชุดบวรศักดิ์ จึงมีการตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ ครั้งนี้เป็นการแต่งตั้งโดยตรงของ คสช. โดยให้มีชัย ฤชุพันธุ์เป็นประธานกรรมการ และให้มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการร่างโดยไม่ต้องผ่านการให้ความเห็นในที่ประชุมสภา

จะเห็นว่าแม้ สสร. ปี 2539 จะเป็นตัวแบบที่ดีในการร่างรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยและมีที่มาจากประชาชน แต่ปรากฏว่า สสร. หลังจากนั้นเป็นต้นมานั้นมาจากสรรหาและแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร ทำให้การร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 และ 2560 เกิดขึ้นโดยกลุ่มคนไม่กี่คน โดยที่เสียงของประชาชนในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญเบาลงอย่างมาก

กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญจำกัดในวง ‘คณะกรรมการ’ มากขึ้น สสร. มีบทบาทน้อย

กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่มักกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน 2 ขั้นตอนพื้นฐานคือ การเลือกผู้แทนร่างรัฐธรรมนูญและการลงประชามติรัฐธรรมนูญในขั้นสุดท้าย แต่ในระยะหลังหลายประเทศก็พยายามเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมใน ‘ระหว่างร่างรัฐธรรมนูญ’ มากขึ้น ผ่านการเพิ่มสัดส่วนที่นั่งภาคประชาชนในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ทำประชาพิจารณ์ หรือเพิ่มช่องทางแสดงความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญที่สะดวกและเข้าถึงคนได้ทุกกลุ่มมากขึ้น^[4]Eisenstadt, T., LeVan, A. C. and Maboudi, T., Constituents before Assembly: Participation, Deliberation, and Representation in the Craftingof New Constitutions (Cambridge: Cambridge University Press, 2017), https://doi.org/10.1017/9781316717080.

อย่างไรก็ตาม สสร. ที่ไทยเคยมีมานั้น ยิ่งที่มาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญในนาม สสร. ห่างไกลจากการตัดสินใจของประชาชนเท่าไร การมีส่วนร่วมของประชาชนในขั้นตอนระหว่างร่างรัฐธรรมนูญก็จะจำกัดลงเช่นกัน

โดยปกติเมื่อ สสร. เริ่มทำงาน มักจะมีการตั้งคณะกรรมาธิการผ่านการคัดเลือกกันเองภายใน สสร. เพื่อแบ่งหน้าที่ดำเนินงานในส่วนต่างๆ เช่น สสร. ปี 2539 มีคณะกรรมาธิการ 5 คณะ คือ 1) คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2) คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์ 3) คณะกรรมาธิการวิชาการและข้อมูล 4) คณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ และ 5) คณะกรรมาธิการจดหมายเหตุ ตรวจรายงานการประชุมและกิจการสภา คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจะรับหน้าที่สำคัญที่สุดคือการกำหนดกรอบความคิดพื้นฐาน หลักการ และสาระสำคัญที่ควรมีในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กล่าวคือหน้าตาตั้งต้นของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเป็นอย่างไรก็ขึ้นอยู่กับการวางกรอบของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ

อย่างไรก็ตาม ผู้ที่มานั่งในคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ใน สสร. ที่ผ่านมามักเป็นนักกฎหมาย นักวิชาการ ข้าราชการระดับสูง หรือฝ่ายตุลาการ ในขณะที่ตัวแทนภาคประชาชนมีสัดส่วนน้อยมากจนถึงไม่มีเลย เช่น คณะ กมธ. ยกร่างฯ ปี 2539 ไม่มีตัวแทนภาคประชาชนเลย คณะ กมธ. ยกร่างฯ ปี 2550 มีตัวแทนสื่อมวลชน 1 คน ภาคธุรกิจ 2 คน และภาคประชาสังคม 1 คน ส่วนคณะ กมธ. ยกร่างฯ ชุดบวรศักดิ์มีตัวแทนสื่อมวลชน 1 คน ภาคธุรกิจ 3 คน และภาคประชาสังคม 3 คน ในขณะที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดมีชัยไม่มีตัวแทนภาคประชาชน

แม้การยกร่างรัฐธรรมนูญจะมีลักษณะเป็น ‘งานเชิงเทคนิค’ ที่ต้องอาศัยความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ด้านกฎหมาย แต่การมีตัวแทนภาคประชาชนเป็นหนึ่งในผู้วางกรอบรัฐธรรมนูญในสัดส่วนที่เหมาะสมก็เป็นสิ่งสำคัญและจำเป็น เพื่อให้ประชาชนได้ร่วมกำหนดทิศทางรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ด้วยการขาดตัวแทนในขั้นยกร่างรัฐธรรมนูญ การกำหนดอำนาจให้ สสร. แปรญัตติเพื่อแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับ กมธ. ยกร่างฯ จึงมีความสำคัญอย่างมาก เพื่อถ่วงดุลอำนาจและเปิดโอกาสให้มีการถกเถียงสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญอย่างทั่วถึง สสร. ในปี 2539 ได้ออกแบบกระบวนการให้ สสร. ชุดใหญ่สามารถยื่นคำขอแปรญัตติได้เป็นรายมาตราโดยไม่มีข้อจำกัด และให้พิจารณาอย่างเปิดเผยในที่ประชุม สสร. โดยในครั้งนั้นมีสมาชิก สสร. ขอแปรญัตติถึง 55 มติ เป็นการขอแก้ไขร่างเดิมของคณะกรรมการยกร่างฯ ถึง 305 มาตรา^[5]https://www.ilaw.or.th/node/3846

อย่างไรก็ตาม การร่างรัฐธรรมนูญในปี 2550 และ 2557 (ชุดบวรศักดิ์) กลับมีกระบวนการถกเถียงและให้ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญที่จำกัดในวง ‘คณะกรรมการ’ หรือวงผู้เชี่ยวชาญมากขึ้น และลดทอนอำนาจและบทบาทการให้ความเห็นของที่ประชุม สสร. ใหญ่ ผ่านการกำหนดให้ สสร. และ สปช. สามารถแปรญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่มีเงื่อนไขต้องมีสมาชิกลงชื่อรับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 และจำกัดสิทธิให้สมาชิกแปรญัตติได้คนละ 1 มติเท่านั้น คณะกรรมาธิการยกร่างฯ มีสิทธิพิจารณาว่าจะแก้ไขหรือไม่แก้ไข และไม่มีการอภิปรายในสภาใหญ่ ส่วนคณะกรรมการฯ ชุดมีชัยไม่มีกลไกการรับฟังความเห็นในที่ประชุมใหญ่ แต่เป็นกระบวนการปิดระหว่าง คสช. และคณะกรรมการฯ

การร่างรัฐธรรมนูญในปี 2549 และ 2557 (ชุดบวรศักดิ์) กำหนดให้ สสร. และ สปช. สามารถแปรญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ แต่มีเงื่อนไขว่าต้องมีสมาชิกลงชื่อรับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 และจำกัดสิทธิให้สมาชิกแปรญัตติได้คนละ 1 มติเท่านั้น คณะกรรมาธิการยกร่างฯ มีสิทธิพิจารณาว่าจะแก้ไขหรือไม่แก้ไข และไม่มีการอภิปรายในสภาใหญ่ ส่วนคณะกรรมการฯ ชุดมีชัยไม่มีกลไกการรับฟังความเห็นในที่ประชุมใหญ่ แต่เป็นกระบวนการปิดระหว่าง คสช. และคณะกรรมการฯ

กระบวนการปิดการรับฟังความเห็นจากประชาชน

หากขยับออกมานอกสภาร่างรัฐธรรมนูญ การทำประชาพิจารณ์เพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปที่ไม่ได้เป็นสมาชิก สสร. เป็นอีกกลไกที่ทำให้ประชาชนหลากหลายกลุ่มได้มีส่วนร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญมากขึ้น การร่างรัฐธรรมนูญในปี 2539 เป็นตัวอย่างที่ดีในการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน มีการกำหนดให้คณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์และคณะกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ จัดรับฟังความเห็นจากองค์กรเอกชน สมัชชา สหภาพ กลุ่ม ชมรม และประชาชนทั่วไปในทุกจังหวัด (สสร. ตัวแทนจังหวัดเป็นประธานการจัดรับฟังความคิดเห็นในจังหวัดนั้นๆ และให้ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิก สสร. ที่ไม่ได้รับเลือกอีก 9 คนเป็นกรรมการ) ซึ่งกระบวนการที่ว่านี้เริ่มขึ้นตั้งแต่ กมธ. ยกร่างฯ กำหนดกรอบเนื้อหารัฐธรรมนูญในเบื้องต้น โดยไม่จำเป็นต้องร่างจนเสร็จ เพื่อให้ความเห็นของประชาชนถูกนำมาถกเถียงในที่ประชุมสภาใหญ่ได้ทัน

ส่วนการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 นอกจากจะไม่มีการรับฟังความเห็นประชาชนทั่วไปอย่างทั่วถึงแล้ว การจัดทำประชามติยังถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ‘มัดมือชกประชาชน’ เพราะมีการเปิดเผยร่างรัฐธรรมนูญให้ประชาชนทำความเข้าใจเพียง 19 วันก่อนลงประชามติ และ สสร. ยังทำแคมเปญรณรงค์ผ่านสื่อต่างๆ เพื่อโน้มน้าวให้ประชาชนกา ‘เห็นชอบ’ รัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเห็นด้วยกับเนื้อหาหรือไม่ เพื่อ ‘ทำหน้าที่พลเมืองดี ให้ประเทศเดินหน้า’^[6]สฤณี อาชวานันทกุล, “ประชามติที่แท้จริง: บทเรียนจากประชามติรัฐธรรมนูญ 2550,” ThaiPublica, 25 พฤษภาคม 2015, https://thaipublica.org/2015/05/genuine-referendum/. สถานการณ์นี้เลวร้ายมากขึ้นในช่วงการร่างรัฐธรรมนูญ 2560 เนื่องจากประชาชนไม่มีแม้กระทั่งเสรีภาพในการรณรงค์และแสดงความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว รัฐบาล คสช. ใช้กฎหมายปิดกั้นกิจกรรมของภาคประชาชนอย่างไม่เป็นธรรม จนมีผู้ถูกดำเนินคดีจำนวน 212 คน^[7]“รัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้ แต่ “ผู้ต้องหาประชามติ” กว่า 104 ราย ยังถูกดำเนินคดี,” ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน, 7 เมษายน 2020, https://tlhr2014.com/archives/3924.

สสร. ทุกชุดขาดความหลากหลาย ผู้ชาย-นักวิชาการ-ข้าราชการเป็นใหญ่

สสร. ที่ผ่านมาของไทยยังไม่ค่อยให้ความสำคัญกับความหลากหลายของสภาในมิติต่างๆ เช่น เพศ อายุ อาชีพและประสบการณ์ของสมาชิกมากนัก การขาดความหลากหลายในด้านต่างๆ อาจส่งผลให้เนื้อหาของรัฐธรรมนูญมีอคติบางอย่าง และไม่สามารถสะท้อนจุดยืนและชุดความคิดที่หลากหลายของคนในสังคมได้มากพอ

ในมิติเพศ สสร. และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญทุกชุดที่ผ่านมามีสมาชิกส่วนใหญ่เป็นเพศชายและมีสัดส่วนสมาชิกเพศหญิงน้อยมาก คิดเป็น 6-14% จากสมาชิกทั้งหมดเท่านั้น โดย สสร. ปี 2539 มีสัดส่วนสมาชิกเพศหญิงน้อยที่สุดคือ 6 คนจากสมาชิกทั้งหมด 99 คน ส่วนคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดบวรศักดิ์ที่มีสัดส่วนกรรมาธิการเพศหญิงมากที่สุดนั้นก็มีเพียง 5 คนจากกรรมาธิการทั้งหมด 36 คน

สำหรับมิติประสบการณ์และอาชีพของสมาชิก สสร. หากพิจารณาจากคณะกรรมาธิการยกร่างทุกชุดที่ผ่านมา พบว่า มีสัดส่วนของนักวิชาการ นักการเมือง และข้าราชการระดับสูงมากที่สุด ที่สำคัญคือ ผู้นั่งตำแหน่งกรรมาธิการยกร่างฯ ในแต่ละชุดมักสะท้อนถึงบริบทสังคมไทยในขณะนั้นหรือทัศนคติของคณะรัฐประหารชุดนั้นๆ เช่น คณะ กมธ. ยกร่างฯ ปี 2539 มีอดีตนักวิชาการ 9 คน ในจำนวนนี้ส่วนใหญ่เป็นนักกฎหมายมหาชน สะท้อนถึงบทบาทของปัญญาชนและนักวิชาการที่นำเสนอกรอบความคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปการเมืองผ่านการเขียนรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่หลังการรัฐประหารปี 2534 และได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในสังคมไทย^[8]เช่น ข้อเขียนเรื่อง “โครงสร้างรัฐธรรมนูญในอนาคต” (2534) โดยอมร จันทรสมบูรณ์, โครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย (2535) โดย อมร … Continue reading รวมถึงยังมีอดีตนักการเมือง 8 คนในคณะ กมธ. ชุดนี้ ซึ่งล้วนเป็นผู้ใหญ่ในบ้านเมืองที่ได้รับการยอมรับจากหลายฝ่าย

การเปลี่ยนแปลงสำคัญคือ คณะ กมธ. ปี 2550 มีสัดส่วนอดีตนักการเมืองเพียง 2 คนเท่านั้น และเพิ่มสัดส่วนข้าราชการระดับสูง องค์กรอิสระ และกฤษฎีกา สะท้อนถึงความหวาดระแวงในสถาบันและกลไกทางการเมืองในขณะนั้นที่คณะรัฐประหารมองว่าถูกครอบงำโดยอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร และความพยายามเริ่มกระบวนการ ‘ตุลาการภิวัตน์’ ซึ่งนำไปสู่รัฐธรรมนูญปี 2550 ที่ขยายอำนาจฝ่ายตุลาการอย่างกว้างขวางและบั่นทอนเสถียรภาพของพรรคการเมือง^[9]เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง, “จาก ‘ตุลาการภิวัตน์’ ถึง ‘นิติสงคราม’ : สงครามไม่มีวันแล้วเสร็จของปีกขวาไทย,” The101.world, 20 กุมภาพันธ์ 2020, … Continue reading

ส่วนคณะ กมธ. ยกร่างฯ ชุดบวรศักดิ์ในปี 2557 มีสัดส่วนของนักวิชาการมากที่สุดเมื่อเทียบกับคณะ กมธ. ทุกชุด รวมถึงเพิ่มสัดส่วนข้าราชการทหาร/ตำรวจมากกว่าชุดก่อน ขณะที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดมีชัยยังคงมีนักวิชาการมากที่สุด รองลงมาคือกฤษฎีกา ข้อสังเกตหนึ่งของคณะกรรมการชุดมีชัยคือ มีอดีต กมธ. ที่เคยทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ 2550 หรือเป็น ‘หน้าเก่า’ ที่เวียนมารับหน้าที่เดิมอีกครั้งถึง 5 คน

ถอดบทเรียนจาก สสร. ต่างประเทศ

ในประเทศที่เผชิญกับความขัดแย้งทางการเมืองหรืออยู่ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการมาเป็นเวลานาน การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยองค์กรที่ตั้งขึ้นใหม่ เป็นวิธีการที่ถูกนำมาใช้บ่อยครั้ง ตัวอย่างในประเทศเหล่านี้สะท้อนว่าการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นไม่ใช่เรื่องง่าย และการออกแบบโครงสร้างขององค์กรที่จะทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญมีส่วนสำคัญในการกำหนดทิศทางของกระบวนการทั้งหมด

ชิลี: สสร. เลือกตั้งโดยตรง ชายหญิงเท่ากัน

ชิลีเป็นประเทศหนึ่งที่มีประวัติศาสตร์การต่อสู้กับระบอบเผด็จการและมีความพยายามเปลี่ยนผ่านสังคมสู่ระบอบประชาธิปไตยมาอย่างยาวนาน มีประสบการณ์การจัดทำประชามติเพื่อรื้อถอนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2523 อันเป็นมรดกอำนาจนิยมตกค้างจากสมัยของนายพล ออกุสโต ปิโนเชต์ (Augusto Pinochet) มาอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่การประชามติครั้งแรกในปี 2532 จนถึงปัจจุบันมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกว่า 30 ครั้ง จนปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจทางการเมืองบางส่วนได้สำเร็จ^[10]https://democracyxinnovation.com/2021/07/19/chile-constitution-1980/.

อย่างไรก็ดี ประชาชนชิลีมองว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังคงไม่หลุดพ้นจากโครงสร้างอำนาจเผด็จการ ประกอบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ จึงมีกระแสเรียกร้องให้ปฏิรูปรัฐธรรมนูญครั้งใหญ่ นำมาสู่การทำประชามติเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี 2563 ซึ่งชัดเจนว่าชาวชิลีส่วนใหญ่ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (เห็นชอบ 78%) และต้องการคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด (เห็นชอบ 79%)^[11]https://constitutionnet.org/news/chiles-comprehensive-restriction-re-election-popular-demand-constitutional-policy

ในปี 2564 ได้มีการจัดการเลือกตั้งผู้แทนของ ‘สภาร่างรัฐธรรมนูญ’ (Constitutional Convention) ขึ้นทั่วประเทศ จำนวนผู้แทนทั้งหมด 155 คน จุดเด่นสำคัญของ สสร. ชิลีคือ มีการกำหนดให้สัดส่วนของผู้แทนหญิงและชายเท่าๆ กัน (77 และ 78 คนตามลำดับ) รวมถึงมีโควตาที่นั่งสำหรับกลุ่มชาติพันธุ์ในชิลี 17 ที่นั่ง นอกจากนี้ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งสามารถสังกัดพรรคการเมืองหรือเป็นผู้สมัครอิสระก็ได้ ซึ่งจากการเลือกตั้งก็มีผู้แทนที่ได้รับเลือกส่วนใหญ่เป็นผู้สมัครอิสระ 103 คน จาก 155 คน หน้าที่สำคัญของสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้คือการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ภายใน 9 เดือนและสามารถต่ออายุการทำงานได้อีก 3 เดือน รวมทั้งสิ้นเป็น 1 ปี^[12]https://nacla.org/why-did-chileans-reject-draft-constitution

แม้จะมีโครงสร้างและองค์ประกอบของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เปิดกว้าง หลากหลาย และมีที่มาชอบธรรมจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน แต่สภาชุดนี้ก็เผชิญข้อวิพากษ์วิจารณ์จากกลุ่มต่างๆ ในสังคม เช่น ผู้แทนส่วนใหญ่เป็น ‘ฝ่ายซ้าย’ จนขาดความสมดุลและความหลากหลายทางความคิด การขาดพื้นที่และช่องทางให้ประชาชนนอกสภาฯ ร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และการขาดการประชาสัมพันธ์และให้ความรู้เกี่ยวกับเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญในวงกว้าง ซึ่งก็อาจเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ต่อมาร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกโหวตคว่ำในการลงประชามติในปี 2021^[13]https://nacla.org/why-did-chileans-reject-draft-constitution และ https://www.rosalux.de/en/news/id/46980/understanding-why-chileans-rejected-the-new-constitution

ปัจจุบันเส้นทางสู่รัฐธรรมนูญใหม่ของชิลียังคงอยู่ระหว่างการก่อร่างและถกเถียงในสังคม การปฏิเสธร่างรัฐธรรมนูญครั้งล่าสุดส่งผลให้มีการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ นอกจากสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้วได้เพิ่มคณะทำงาน 2 คณะ คือคณะผู้เชี่ยวชาญ (Expert Commission) ที่มีประสบการณ์และความสามารถทางวิชาการ จำนวน 24 คน แต่งตั้งโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาอย่างละครึ่ง ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และ Technical Admissibility Committee ทำหน้าที่พิจารณาว่าร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอโดยคณะผู้เชี่ยวชาญขัดแย้งกับหลักการสำคัญในข้อตกลงร่างรัฐธรรมนูญ^[14]ข้อตกลงการร่างรัฐธรรมนูญของชิลี หรือ Agreement for Chile ระบุหลักการพื้นฐาน 12 ประการสำหรับการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ … Continue reading หรือไม่ ส่วนผู้แทนทั้ง 50 คน ใน สสร. ชุดใหม่ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเมื่อเดือนพฤษภาคม 2023 ที่ผ่านมานั้น จะถูกลดหน้าที่ลงเหลือเพียงการพิจารณา ถกเถียง และลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญในเบื้องต้น ก่อนที่จะให้ประชาชนลงประชามติ^[15]Gonzalo García Pino, Miriam Henríquez Viñas, and Sebastián Salazar Pizarro, “Third Time’s a Charm? Chile Embarks on a New Constitution-making Process,” International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), 3 February 2023, https://constitutionnet.org/news/third-times-charm-chile-embarks-new-constitution-making-process.

แอฟริกาใต้: สสร. เลือกตั้งทางอ้อม ประนีประนอม ยืนยันหลักสิทธิมนุษยชน

การยกร่างรัฐธรรมนูญในปี 2537 ของประเทศแอฟริกาใต้เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเพื่อยุติความขัดแย้งระหว่างคนผิวดำและคนผิวขาวที่ดำเนินมาอย่างยาวนาน โดยหวังให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ช่วยป้องกันไม่ให้เกิดความรุนแรงและการแบ่งแยกสีผิวขึ้นอีก โดยก่อนเริ่มต้นกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญได้มีกระบวนการเจรจาหลายฝ่าย (Multi-Party Negotiation Process – MPNP) เพื่อออกแบบสภาร่างรัฐธรรมนูญที่คู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องตรงกัน

การเจรจาดังกล่าวนำไปสู่การกำหนด “หลักการของรัฐธรรมนูญ 34 ข้อ” เพื่อเป็นกรอบในการยกร่างรัฐธรรมนูญตามที่คนผิวขาวต้องการ กำหนดให้ สสร. มาจากการเลือกตั้งตามความต้องการของคนผิวดำ และให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาร่างที่ สสร. นำเสนอว่าขัดแย้งกับหลักการ 34 ข้อที่วางไว้หรือไม่

จุดเด่นสำคัญของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ของแอฟริกาใต้คือ กระบวนการเจรจาและการประนีประนอมระหว่างคู่ขัดแย้งในสังคม แต่ยังคงรักษาหลักการบางอย่างร่วมกัน โดยเฉพาะการมุ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มีความเป็นประชาธิปไตย การให้ความสำคัญกับหลักสิทธิมนุษยชน และการพยายามป้องกันความเกลียดชังและความรุนแรงระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ที่แตกต่างในสังคม ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ปี 2539 จึงกลายเป็นหมุดหมายสำคัญของสังคมแอฟริกาใต้ที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและสังคม

อย่างไรก็ตาม กระบวนการดังกล่าวก็ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ค่อนข้างมากว่ายังขาดการมีส่วนร่วมโดยตรงของประชาชนทั่วไป โดยเฉพาะในกระบวนการรับฟังความเห็น การร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังคงจำกัดอยู่ในวงของชนชั้นนำและนักการเมืองเท่านั้น

โคลอมเบีย: สสร. จากเจตจำนงของประชาชน มุ่งแก้ปัญหาความขัดแย้ง

การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของโคลอมเบียในปี 2534 เป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจของการร่างรัฐธรรมนูญในห้วงเวลาที่ความขัดแย้งในสังคมยังไม่สิ้นสุด โดยภาคประชาชนมีบทบาทนำในการเรียกร้องให้เกิดการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้องค์กรที่เป็นประชาธิปไตย ยึดโยงกับประชาชนทุกกลุ่ม และโอบรับความหลากหลายแตกต่างทางความคิดของสังคมในขณะนั้น

ความขัดแย้งในสังคมโคลอมเบียกินระยะเวลายาวนานถึง 50 ปี ทั้งฝ่ายเสรีนิยมและฝ่ายอนุรักษ์นิยมต่างใช้ความรุนแรงเข้าปะทะกัน มีการจัดตั้งกองกำลังติดอาวุธขึ้นเป็นจำนวนมาก จนกลายเป็นยุคสมัยของสงครามกลางเมืองที่สร้างความเสียหายให้กับทุกฝ่าย แม้จะมีความพยายามเจรจาหยุดยิงและนิรโทษกรรมกลุ่มกองกำลังติดอาวุธแต่ก็ไม่ประสบผลสำเร็จ ส่วนหนึ่งเพราะรัฐธรรมนูญฉบับที่บังคับใช้ในขณะนั้นถูกออกแบบให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจอย่างกว้างขวาง สามารถประกาศสภาวะฉุกเฉินได้ทุกเมื่อ ทำให้กลุ่มต่างๆ ในสังคมไม่ไว้ใจและไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการสันติภาพได้ อีกทั้งการยกเลิกรัฐธรรมนูญและร่างใหม่ทั้งฉบับก็ถูกออกแบบให้มีเงื่อนไขหลายประการ

จนกระทั่งในปี 2531 เกิดขบวนการที่นำโดยนักเรียนและนักศึกษาชื่อว่า “Todavia podemos salvar Colombia” หรือ “We can still save Colombia” ซึ่งมีข้อเรียกร้องหลักคือให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญนี้เป็นจุดเริ่มต้นของการแก้ไขความขัดแย้งอันยาวนาน โดยการยืนยันสิทธิของคนทุกกลุ่มในโคลอมเบีย

แม้ไม่ได้รับการตอบรับจากรัฐบาล ขบวนการภาคประชาชนก็เริ่มดำเนินการ ‘จัดทำประชามติอย่างไม่เป็นทางการ’ ขึ้นพร้อมกับการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2533 โดยเพิ่ม ‘บัตรเลือกตั้งใบที่ 7 (Seventh Ballot) ’ และถามประชาชนโคลอมเบียว่า “ต้องการให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันและให้สภาร่างรัฐธรรมนูญร่างฉบับใหม่หรือไม่?” สร้างความกดดันให้รัฐบาลต้องดำเนินการจัดทำประชามติอย่างเป็นทางการอีกครั้งเพื่อเปิดทางสู่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผลจากการประชามติอย่างเป็นทางการปรากฏว่ามีประชาชนเห็นชอบต่อคำถามดังกล่าวมากถึง 88.8%^[16]Donald T. Fox, Gustavo Gallon-Giraldo, and Anne Stetson, Lessons of the Colombian Constitutional Reform of 1991: Toward the Securing of Peace and Reconcilation.

สภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนโคลอมเบียยังมีความน่าสนใจในแง่ที่ถูกออกแบบให้มีความยึดโยงกับประชาชนและสะท้อนความหลากหลายของกลุ่มในสังคมที่เต็มไปด้วยความแตกแยกในเวลานั้นให้ได้มากที่สุด มีทั้งสมาชิกที่เป็นนักการเมือง นักธุรกิจ แกนนำกลุ่มแรงงาน ตัวแทนภาคประชาสังคม นักวิชาการ ตลอดจนกำหนดที่นั่งเฉพาะให้ตัวแทนกลุ่มกองกำลังติดอาวุธที่ตกลงเจรจาเข้าสู่กระบวนการสันติภาพอีกด้วย นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้งคณะทำงานเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปในทุกพื้นที่ จนนำมาสู่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ที่ถูกยกให้เป็น ‘รัฐธรรมนูญสิทธิมนุษยชน’ อีกฉบับหนึ่ง เนื่องจากมีการระบุสิทธิด้านต่างๆ ของประชาชนอย่างครอบคลุม และกำหนดกลไกการคุ้มครองประชาชนจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนไว้อย่างชัดเจน แม้หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โคลอมเบียก็ยังคงเผชิญกับความขัดแย้งและความรุนแรงในสังคมอยู่อีกหลายปี และยังอยู่บนเส้นทางของการสร้างประชาธิปไตย แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าการเริ่มต้นร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นับเป็นหมุดหมายสำคัญของความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในโคลอมเบีย

ทิศทางต่อไปของ สสร. 2567?

แม้จะยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ของไทยต่อจากนี้จะเกิดขึ้นในองค์กรลักษณะใด แต่พรรคเพื่อไทยที่เป็นผู้นำรัฐบาลในขณะนี้ก็เคยเป็นหนึ่งในผู้เสนอรูปแบบของสภาร่างรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2563 โดยเสนอให้ สสร. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในลักษณะของตัวแทนจังหวัด และเสนอให้ลดข้อจำกัดด้านอายุโดยกำหนดอายุขั้นต่ำของผู้สมัครเป็นสมาชิก สสร. ไว้เพียง 18 ปี อย่างไรก็ดี ข้อเสนอของพรรคเพื่อไทยในขณะนั้นระบุว่าไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญในหมวด 1 บททั่วไป และ หมวด 2 พระมหากษัตริย์ได้ โดยให้อำนาจรัฐสภาตรวจสอบ หากมีการฝ่าฝืนร่างดังกล่าวก็จะตกไป^[17]ดูเพิ่ม ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และเพิ่มเติมหมวด 15/1 การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เสนอโดยสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ หัวหน้าพรรคเพื่อไทย

นอกจากพรรคเพื่อไทย พรรคร่วมฝ่ายรัฐบาลในรัฐบาลชุดก่อนนำโดยพรรคพลังประชารัฐเองก็มีข้อเสนอรูปแบบ สสร. โดยเสนอให้ สสร. มีที่มาทั้งจากการเลือกตั้งของประชาชนแต่ละจังหวัด อีกส่วนหนึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยรัฐสภา เป็นตัวแทนรัฐสภา ตัวแทนผู้เชี่ยวชาญ และตัวแทนเยาวชน และเช่นเดียวกับพรรคเพื่อไทยคือข้อเสนอดังกล่าวมีเงื่อนไขให้ไม่สามารถร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้ทั้งฉบับ โดยยกเว้นหมวด 1 และ 2 ไว้^[18]ดูเพิ่ม ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และเพิ่มเติมหมวด 15/1 การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เสนอโดยนายวิรัช รัตนเศรษฐ พรรคพลังประชารัฐและพรรคร่วม

ในขณะที่ภาคประชาชนเสนอให้ สสร. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งประเทศ โดยไม่แบ่งเป็นตัวแทนจังหวัด คล้ายคลึงกับระบบการเลือกผู้สมัคร ส.ส. บัญชีรายชื่อในการเลือกตั้งทั่วไป และลดเงื่อนไขการสมัครมากกว่าข้อเสนออื่นๆ คือ ไม่กำหนดเพดานอายุหรือวุฒิการศึกษาของผู้สมัคร รวมถึงเปิดช่องให้ผู้ที่เคยถูกพิพากษาจำคุก ถูกตัดสิทธิทางการเมือง ล้มละลาย หรือถือหุ้นสื่อมวลชนสามารถสมัครเป็น สสร. ได้ทั้งหมด ^[19]ดูเพิ่ม ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ เสนอโดยภาคประชาชน

หากคณะรัฐมนตรีชุดใหม่มีมติให้จัดทำประชามติครั้งแรก ดังที่พรรคเพื่อไทยเคยประกาศไว้ก็จะนับเป็นการเริ่มต้นกระบวนการสู่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างเป็นทางการ และประชาชนอาจต้องเข้าคูหาอีกอย่างน้อย 3 ครั้งกว่าจะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่คือ 1. ประชามติรับรองการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2. เลือกตั้งสมาชิก สสร. และ 3. ประชามติรับรองร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ^[20]คาดการณ์ขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดูเพิ่มที่ iLaw, “2 ประชามติ 2 สภาใหม่ ! คาดการณ์ 7 ขั้นตอนที่ไม่ง่ายสู่ “รัฐธรรมนูญประชาชน”.” หลังจากนี้จึงต้องจับตาดูกันต่อไปว่าผู้ที่จะทำมาหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีที่มาและโครงสร้างอย่างไร

101 PUB (101 Public Policy Think Tank) เห็นว่าการกำหนดรูปแบบของ สสร. เป็นขั้นตอนแรกที่สำคัญในการกำหนดทิศทางของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประเทศไทย และเสนอว่า สสร. ชุดต่อไปควรมีคุณสมบัติที่สอดคล้องกับ 4 หลักการพื้นฐานดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ดังนี้

1. สสร. ควรมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน – มีที่มาชัดเจนยึดโยงและเป็นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง รวมถึงในขั้นตอนของการตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ซึ่งเป็นแกนหลักในการร่างรัฐธรรมนูญก็ควรมีสัดส่วนภาคประชาชนอย่างเหมาะสมด้วยเช่นกัน
2. อาจกำหนดโควตาเฉพาะเพื่อรับประกันความหลากหลาย – ออกแบบองค์ประกอบสมาชิก สสร. โดยคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายในสังคม โดยเฉพาะกลุ่มคนชายขอบที่มีทรัพยากรและอำนาจต่อรองน้อยกว่า และมีโอกาสที่จะไม่ถูกรับฟังในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ จึงควรออกแบบโครงสร้างหรือกลไกให้มีพื้นที่สำหรับการแสดงความเห็นของคนเหล่านี้ด้วย เช่น ….
3. ให้อำนาจ สสร. ร่วมพิจารณาและเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้จริง – ไม่ควรจำกัดพื้นที่การถกเถียงและแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญไว้ในวงของนักเทคนิคหรือผู้เชี่ยวชาญต่างๆ แต่ควรใช้สภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นพื้นที่ในการแลกเปลี่ยนและนำเสนอความคิดอย่างอิสระ รวมถึงไม่ควรกำหนดเงื่อนไขการร่างรัฐธรรมนูญและให้อำนาจ สสร. ในการทำงานได้อย่างไม่มีข้อจำกัด
4. มีขั้นตอนรับฟังความเห็นประชาชนทุกกลุ่มอย่างทั่วถึง – กำหนดกลไกประชาพิจารณ์ในทุกจังหวัด องค์กรเอกชน สมัชชา สหภาพ และสมาคมต่างๆ อย่างครอบคลุม และให้มีการทำประชามติหลังจากร่างเสร็จ