รัฐไทยรายได้ภาษีน้อย เก็บเพิ่มไม่ได้แปลว่าเศรษฐกิจจะพัง

ภาษีเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลสำหรับการดำเนินนโยบายต่างๆ รายได้ที่จัดเก็บได้เหล่านี้จะช่วยให้รัฐบาลสามารถจัดทำบริการสาธารณะแก่ประชาชนในประเทศ อาทิ การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการขั้นพื้นฐาน รวมถึงการลงทุน และการกระตุ้นเศรษฐกิจ เพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดียิ่งขึ้น

หากรัฐบาลมีรายได้ภาษีสูง ก็ย่อมหมายถึงความสามารถของรัฐในการดำเนินนโยบายที่สูงด้วย แต่หากรัฐบาลมีรายได้ภาษีน้อย ย่อมเป็นการลำบากที่รัฐบาลจะจัดหาแม้แต่บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานให้แก่ประชาชนได้อย่างเพียงพอ ถ้ารัฐบาลประสบปัญหารายได้ไม่เพียงพอต่อรายจ่ายที่จะต้องดำเนินการ จนเกิดการกู้ยืมขึ้น ก็สามารถส่งผลต่อสถานะทางการคลังของรัฐบาล ตลอดจนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศด้วยเช่นกัน

101 Public Policy Think Tank (101 PUB) ชวนสำรวจสถานะรายได้ภาษีของรัฐบาลประเทศไทยว่า ที่ผ่านมารายได้มีพลวัตเป็นอย่างไรบ้าง รัฐบาลไทยมีรายได้ภาษีมากน้อยเพียงใดเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ และระบบภาษีไทยจำต้องมีการทบทวนปรับปรุงแก้ไขในด้านใดบ้างหรือไม่

รัฐไทยมีรายได้ภาษีน้อยเมื่อเทียบกับประเทศอื่น

แม้รายได้ภาษีของรัฐบาลไทย^[1]รายได้ภาษีของประเทศไทยในที่นี้หมายถึง รายได้ภาษีของรัฐบาลกลางหลังการหักลดหย่อนภาษีและรายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บได้จะเพิ่มขึ้นจากราว 5 แสนล้านบาท เป็นกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี ในช่วงเวลา 3 ทศวรรษที่ผ่านมา อย่างไรก็ดี เมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อขนาดเศรษฐกิจของประเทศ (จีดีพี) กลับค่อนข้างคงที่ เฉลี่ยปีละ 14.7% กล่าวคือ ปริมาณรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นนี้เป็นไปตามการขยายตัวของเศรษฐกิจเพียงเท่านั้น แต่สิ่งที่น่าเป็นห่วงในทศวรรษหลังสุดคือสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีกลับมีแนวโน้มลดลงเรื่อยมา (ภาพที่ 1)

ในขณะเดียวกัน แม้สัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีของกลุ่มประเทศที่มีรายได้สูง^[2]แบ่งตามเกณฑ์รายได้ต่อหัวโดย World Bank ในปี 2019จะคงที่ เฉลี่ยปีละ 24.3% อย่างไรก็ดี สัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีกลับไม่มีแนวโน้มปรับตัวลดลงในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาเฉกเช่นเดียวกับประเทศไทย หากแต่มีแนวโน้มปรับตัวเพิ่มขึ้น นอกจากนี้จะสังเกตได้ว่าสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีที่สูงและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในระยะหลังนี้ ไม่ได้ส่งผลให้เศรษฐกิจของประเทศ (รายได้ต่อหัวต่อปี) แย่ลง (ภาพที่ 2)

หนึ่งในสาเหตุที่กลุ่มประเทศที่มีรายได้สูงมักจะมีสัดส่วนรายได้ภาษีที่ค่อนข้างสูงกว่ากลุ่มอื่นมีส่วนมาจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนาของประเทศมีความเกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกับรายได้ภาษีของรัฐบาล เพราะเมื่อรัฐบาลมีรายได้เพิ่มมากขึ้น ก็ย่อมหมายถึงรัฐบาลจะมีความสามารถในการดำเนินนโยบายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ กระตุ้นเศรษฐกิจ และพัฒนาประเทศได้มากขึ้น โดยมีงานศึกษาที่พบว่าในการที่รัฐบาลจะมีความสามารถเพียงพอที่จะดำเนินนโยบายเหล่านี้ได้มักจะมีรายได้ภาษีอย่างน้อย 15% ของจีดีพี^[3]Junquera-Varela Felix, Raul, & Haven, Bernard. “Getting to 15 percent: addressing the largest tax gaps.” December 18, 2018. https://blogs.worldbank.org/governance/getting-15-percent-addressing-largest-tax-gaps.

อย่างไรก็ดี การเก็บรายได้ภาษีได้สูงของกลุ่มประเทศที่มีรายได้สูงเหล่านี้ ไม่ได้มีสาเหตุมาจากเพียงเพราะรัฐบาลกำหนดอัตราภาษีที่สูง หากแต่มีการใช้ฐานข้อมูลรายได้ที่ครบถ้วนและครอบคลุม ทำให้สามารถมีรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นจากฐานภาษีที่กว้างขึ้น

เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีของประเทศไทยในช่วงเวลาปกติจากปี 2019 (ก่อนวิกฤตการระบาดของโควิด-19) กับประเทศอื่นๆ พบว่าประเทศไทยยังคงมีสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีที่ค่อนข้างต่ำกว่าประเทศส่วนใหญ่ โดยแม้อาจเป็นเรื่องปกติที่ไทยจะมีสัดส่วนรายได้ภาษีที่น้อยกว่ากลุ่มประเทศที่มีรายได้สูง แต่เมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศที่มีลักษณะเศรษฐกิจที่ใกล้เคียงกัน ไทยก็ยังคงมีสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีที่น้อยกว่าหลายประเทศ (ภาพที่ 3)

สัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีของไทยที่ต่ำนี้ ชี้ให้เห็นว่าประเทศไทยจำต้องมีการเพิ่มรายได้ภาษีของรัฐบาลให้มากขึ้น เพราะในอนาคตข้างหน้ารายจ่ายด้านสวัสดิการของรัฐบาลจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ตามลักษณะโครงสร้างประชากรของประเทศไทยที่กำลังเข้าสู่สังคมสูงวัย ซึ่งหากไม่มีการปรับปรุงระบบภาษี รัฐบาลไทยจะมีพื้นที่ทางการคลังในการดำเนินนโยบายต่างๆ นอกเหนือจากการจัดสวัสดิการผู้สูงอายุได้น้อย^[4]Siriprapanukul, Pawin. 2022. “Sustainable Financing of Social Protection in Thailand.” UNICEF and Thailand Development Research Institute Working Paper. December. https://www.unicef.org/thailand/reports/sustainable-financing-social-protection-thailand. ทำให้ไม่สามารถพัฒนาประเทศได้เท่าที่ควร

เพิ่มรายได้ภาษี เพิ่มความเท่าเทียม เพิ่มประสิทธิภาพ

การจะเพิ่มรายได้ภาษีของประเทศไทยนั้น รัฐบาลไม่จำเป็นต้องปรับขึ้นอัตราภาษีก็ยังสามารถเพิ่มรายได้ภาษีให้มากขึ้นได้เช่นกัน เพราะในปัจจุบันระบบภาษีประเทศไทยยังคงมีฐานภาษีที่แคบ ซึ่งมีสาเหตุมาจากการที่ยังมีกลุ่มคนจำนวนมากอยู่นอกระบบภาษี อีกทั้งนโยบายลดหย่อนภาษียังทำให้ฐานภาษียิ่งแคบลงไปอีก นอกจากนี้ ระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบันยังคงขาดความมีประสิทธิภาพและความเท่าเทียมอีกด้วย

ลด เลิก การยกเว้น/ลดหย่อนภาษี

ต้นทุนของการลดหย่อนภาษีคือ การที่รัฐบาลได้รับรายได้ภาษีน้อยลงกว่าที่ควรจะจัดเก็บได้ตามอัตราภาษีจริง รายได้ที่หายไปจากการลดหย่อนภาษีเหล่านี้เรียกว่า ‘รายจ่ายภาษี’ โดยในปัจจุบัน ประเทศไทยมีนโยบายการลดหย่อนภาษีอย่างหลากหลาย ทั้งการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและการลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคล นอกจากนี้ นโยบายการลดหย่อนภาษีของประเทศไทยยังดูเหมือนว่าจะไม่มีประสิทธิภาพมากพอและยังสร้างความเหลื่อมล้ำอยู่

อธิภัทร มุทิตาเจริญ และผาสุก พงษ์ไพจิตร (2017) พบว่า รัฐบาลไทยต้องสูญเสียรายได้ราว 1.1 แสนล้านบาทต่อปี จากการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา โดยลำพังการลดหย่อนเพื่อการออมและการลงทุนก็มีรายจ่ายภาษีสูงราว 5 หมื่นล้านบาทต่อปี อย่างไรก็ตาม การลดหย่อนเพื่อการออมและการลงทุนเหล่านี้กลับให้ประโยชน์แก่กลุ่มรายได้สูงมากกว่ากลุ่มรายได้น้อย โดย 67% ของรายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจากการลดหย่อนเพื่อการออมและการลงทุนมาจากการลดหย่อนให้กลุ่มผู้เสียภาษีที่ร่ำรวย 20% บน^[5]อธิภัทร มุทิตาเจริญ. 2022. สร้างความแข็งแกร่งให้ระบบภาษีไทย. กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

นอกจากการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ประเทศไทยยังมีนโยบายการลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคลผ่านมาตรการส่งเสริมการลงทุนโดยสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) โดยมีจุดประสงค์เพื่อดึงดูดการลงทุนในประเทศ ซึ่งต้องแลกมาด้วยรายจ่ายภาษีเฉลี่ยปีละ 2 แสนล้านบาท แต่มาตรการส่งเสริมการลงทุนเหล่านี้กลับไม่สามารถดึงดูดการลงทุนที่สร้างตำแหน่งงานที่มีคุณภาพและยั่งยืนได้ เนื่องจากปัจจัยในการตัดสินใจเลือกลงทุนของบริษัทข้ามชาติที่มีประสิทธิภาพในการสร้างงานที่ดีเหล่านี้ไม่ได้มีแค่เรื่องภาษีที่ต้องเสีย แต่ยังรวมไปถึงสภาพแวดล้อมและความยากง่ายในการทำธุรกิจของประเทศที่จะเลือกลงทุนอีกด้วย^[6]สรวิศ มา. “การยกเว้นภาษีของ BOI สร้างงานที่ดีแค่ไหน?” กุมภาพันธ์ 21, 2023. https://101pub.org/tax-incentives-and-decent-jobs/.

ดังนั้น รัฐบาลควรหันมาทบทวนมาตรการลดหย่อนภาษีที่มีอยู่ในปัจจุบัน โดยอาจทยอยปรับลดหรือยกเลิกการลดหย่อนภาษีที่ไม่สามารถให้ผลลัพธ์ตามเจตนา พร้อมทั้งปรับเปลี่ยนรูปแบบการลดหย่อนภาษีที่สร้างแรงจูงใจและสามารถช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้มากกว่า อาทิ การปรับเปลี่ยนมาตรการทางภาษีจากการยกเว้นภาษี (tax exemption) ไปเป็นเพียงการลดหย่อนภาษี (tax reduction) เพียงอย่างเดียว หรือการหันไปใช้ระบบเครดิตภาษี (tax credit) แทน

ขยายฐานภาษี ดึงคนและธุรกิจเข้าสู่ระบบภาษีมากขึ้น

ระบบภาษีของประเทศไทยยังคงมีฐานภาษีที่แคบเป็นอย่างมาก เนื่องจากขนาดเศรษฐกิจนอกระบบของไทยยังคงมีขนาดใหญ่ ทำให้ยังมีกลุ่มคนและธุรกิจจำนวนมากที่ยังคงอยู่นอกระบบภาษี ซึ่งมีตั้งแต่การไม่ยื่นภาษีเลย การยื่นแบบปกปิดรายได้บางส่วน ไปจนถึงการโยกย้ายกำไรระหว่างบริษัทในเครือ

ในปี 2019 ประเทศไทยมีกำลังแรงงาน 39 ล้านคน แต่กลับมีผู้อยู่ในระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพียง 10 ล้านคน ยิ่งไปกว่านั้น กลับมีผู้ที่ต้องเสียภาษีจริงเพียง 4 ล้านคน ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนประมาณ 10% ของกำลังแรงงานเท่านั้น^[7]อธิภัทร มุทิตาเจริญ. 2022. สร้างความแข็งแกร่งให้ระบบภาษีไทย. กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

นอกจากนี้ ระบบภาษีเงินได้นิติบุคคลก็มีแนวโน้มที่จะมีธุรกิจที่อยู่นอกระบบสูง เนื่องจากมีเพียง 27% จากผู้ประกอบการทั้งหมดราว 3.2 ล้านราย^[8]สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (สสว.). จำนวน MSME ปี 2565. 2022. ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล แม้กลุ่มธุรกิจที่ไม่ได้มีฐานะเป็นนิติบุคคลอาจเสียภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) และภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา แต่กลุ่มธุรกิจเหล่านี้ก็อาจสามารถเลี่ยงระบบภาษีผ่านการปกปิดรายได้บางส่วนได้ง่ายกว่ากลุ่มธุรกิจที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล

การดึงคนและธุรกิจให้เข้าสู่ระบบมากขึ้นจะช่วยเพิ่มรายได้ภาษีของรัฐบาลโดยไม่จำเป็นต้องเพิ่มอัตราภาษีแต่อย่างใด นอกจากนี้ การขยายฐานภาษีให้กว้างมากขึ้นจะช่วยเพิ่มความเป็นธรรมให้แก่ระบบภาษีมากขึ้น เพราะในปัจจุบันกลุ่มผู้ที่แบกรับภาระภาษียังคงกระจุกตัวอยู่มากและส่วนใหญ่เป็นมนุษย์เงินเดือนผู้ซึ่งยากที่จะหลบเลี่ยงระบบภาษีได้          

อย่างไรก็ดี ระบบภาษีจำต้องไม่ยุ่งยากซับซ้อนจนเกินไป และในระยะสั้นอาจต้องให้สิทธิประโยชน์ที่ไม่ใช่ภาษีแก่ผู้ที่เข้าสู่ระบบ อาทิ การช่วยให้สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ง่ายยิ่งขึ้น และการให้ความช่วยเหลือต่อผู้ที่อยู่ในระบบภาษีเป็นลำดับแรกเมื่อเกิดวิกฤต เพื่อสร้างแรงจูงใจให้มีการหันมาเข้าสู่ระบบมากขึ้น

เก็บภาษีที่เพิ่มผลิตภาพ

นอกจากการมุ่งเพิ่มรายได้ผ่านการทบทวนนโยบายการลดหย่อนภาษีและการขยายฐานภาษีแล้ว รัฐบาลก็อาจเพิ่มรายได้ภาษีประเภทอื่นได้ โดยเฉพาะภาษีที่ไม่ค่อยมีผลบั่นทอนการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ ลดแรงจูงใจในการทำงานและการประกอบธุรกิจ หรือกระทั่งช่วยเพิ่มผลิตภาพในระบบเศรษฐกิจได้^[9]OECD. 2022. Revenue Statistics in Asia and the Pacific 2022: Strengthening Tax Revenues in Developing Asia. Paris: OECD Publishing.

ดังนั้น เพื่อที่จะส่งเสริมการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจและการพัฒนาของประเทศ รัฐบาลควรมุ่งสร้างระบบภาษีที่ก่อให้เกิดแรงจูงใจให้มีการใช้สินทรัพย์อย่างมีประสิทธิภาพ อาทิ การเก็บภาษีที่ดินรกร้าง เพื่อเพิ่มการใช้งานที่ดินให้เกิดประโยชน์ต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากขึ้นและลดการถือเก็งกำไรโดยไม่เกิดประโยชน์ เป็นต้น แต่จะต้องระวังไม่ให้มีการปรับเพิ่มอัตราภาษีที่สูงและรวดเร็วจนเกินไป ซึ่งอาจทำให้ปรับตัวไม่ทัน ประชาชนและธุรกิจอาจขาดสภาพคล่องในระยะสั้นจนกระทบต่อเศรษฐกิจได้          

ท้ายที่สุด เพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดียิ่งขึ้นได้ รัฐบาลต้องไม่เพียงมุ่งเพิ่มรายได้ภาษี หากแต่ต้องมุ่งเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายของรัฐเองอีกด้วย เนื่องจากการใช้จ่ายของรัฐบาลไทยส่วนใหญ่ในปัจจุบันยังมีประสิทธิภาพไม่มากนัก อาทิ โครงการลงทุนของภาครัฐที่ส่วนใหญ่ยังคงเป็นการลงทุนแต่ในสิ่งของมากกว่าจะเป็นการลงทุนเพื่อเสริมสร้างและสะสมทุนมนุษย์ (human capital) ให้แก่ประเทศ^[10]กษิดิ์เดช คำพุช. 2022. “ส่องงบลงทุน 434,400 ล้านบาท ปี 2566: ลงทุนอะไรบ้าง? ตอบโจทย์ความท้าทายของไทยหรือไม่?” กรกฎาคม 15, 2022. https://101pub.org/government-investment-2566/. นอกจากนี้ โครงการอุดหนุนเงินหลายโครงการยังคงเป็นการอุดหนุนแบบหน้ากระดานและกลับเอื้อคนรวยมากกว่าที่จะเป็นการช่วยเหลือคนจน เช่น การอุดหนุนราคาน้ำมันดีเซล และโครงการเงินอุดหนุนเกษตรกร^[11]ฉัตร คำแสง. 2022. “5 คำถาม-คำตอบเรื่องวุ่นๆ ของการอุ้มดีเซล.” มีนาคม 16, 2022. https://101pub.org/diesel-oil/.วรดร เลิศรัตน์. 2023. “หยุดขุดหลุมฝังประเทศด้วย … Continue reading ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องคำนึงถึงลำดับความสำคัญและทบทวนประสิทธิภาพของการใช้จ่ายเพื่อให้เกิดความคุ้มค่ามากที่สุด โดยเฉพาะในยามที่รัฐบาลยังคงมีรายได้อยู่อย่างจำกัด