ในโลกประชาธิปไตย… ‘ประธานสภา’ มาจากไหน?

ท่ามกลางกระแสข่าวการต่อรองขอตำแหน่ง ‘ประธานสภาผู้แทนราษฎร’ (#ประธานสภา) ระหว่างพรรคก้าวไกลกับเพื่อไทย ในยามที่ประชาชนหลายฝ่ายคาดหวังถึงการเมืองที่ดำเนินอยู่บน ‘หลักการประชาธิปไตย’ มากขึ้น

101 PUB ชวนสำรวจว่า ประธานสภาในต่างประเทศมีที่มาจากพรรคการเมืองใด อายุเท่าไร และมีประสบการณ์งานสภามากน้อยเพียงใด^[1]หมายถึง ประธานรัฐสภาในประเทศที่ใช้ระบบสภาเดี่ยว และประธานสภาผู้แทนราษฎรในประเทศที่ใช้ระบบสภาคู่ เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการเข้าใจในข้อถกเถียงที่กำลังดำเนินอยู่อย่างร้อนแรงในสังคม

ประธานสภาสำคัญไฉน?

ประธานสภาถือเป็นผู้นำและควบคุมการประชุมสภา กำกับดูแลกิจการของสภา และเป็นผู้แทนสภาเมื่อติดต่อกับภายนอก โดยในแต่ละประเทศ จะมีอำนาจหน้าที่และอิสระในการใช้ดุลพินิจ ตลอดจนแบ่งอำนาจกับรองประธานหรือคณะกรรมการสภาแตกต่างกัน

ในประเทศไทย ประธานสภามีอำนาจกำหนดและเรียงลำดับเรื่องที่จะถูกนำมาพูดคุย-ตัดสินใจในสภา ผ่านการบรรจุญัตติ จัดวาระการประชุม และควบคุมการประชุม (เช่น ไม่อนุญาตให้ ส.ส. กล่าวถึงบางเรื่อง บุคคล หรือสถาบัน)^[2]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 [2017]; ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2562 [2019] และที่แก้ไขเพิ่มเติม. ประธานยังมีอำนาจวินิจฉัยว่าต้องส่งร่างกฎหมายให้นายกรัฐมนตรีรับรองก่อนเสนอเข้าสภา^[3]หมายถึงการวินิจฉัยร่างกฎหมายว่าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ ในกรณีที่เป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน … Continue reading และประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายหนึ่งๆ ได้หรือไม่^[4]หมายถึงการพิจารณาว่าร่างกฎหมายอยู่ในขอบเขตอำนาจที่ประชาชนเสนอได้หรือไม่ (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, ม.133.)

ในแง่นี้ ประธานสภามิได้มีอำนาจเคาะให้เรื่องหนึ่งๆ ผ่านหรือไม่ผ่านความเห็นชอบของสภาโดยตรง แต่มี ‘อำนาจกำหนดประเด็นวาระ’ ที่จะถูกนำมาให้สภาตัดสินใจ แน่นอนว่าการใช้อำนาจดังกล่าวย่อมอยู่ภายใต้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ข้อบังคับสภา และหลักการวางตัวเป็นกลาง แต่ประธานก็ยังสามารถใช้ ‘ดุลพินิจ’ ในการปฏิบัติหน้าที่ได้ไม่มากก็น้อย

ประธานสภามักมาจากพรรครัฐบาลอันดับ 1 แม้มี ส.ส. ไม่ถึง 50% – มากกว่าพรรครัฐบาลอันดับ 2 เล็กน้อย

ก่อนการเลือกตั้งปี 2019 ประธานสภาของไทยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาถูกเลือกจาก ‘พรรคร่วมรัฐบาลที่มี ส.ส. มากที่สุด’ เสมอ อย่างไรก็ดี ระบบพรรคการเมืองในเวลานั้นเป็นระบบสองพรรคหลัก (ไทยรักไทย-พลังประชาชน-เพื่อไทย vs ประชาธิปัตย์) โดยพรรคที่ชนะเลือกตั้งมักมี ส.ส. เกินกึ่งหนึ่งของสภา แต่ตั้งแต่การเลือกตั้งปี 2019 ระบบพรรคได้แปรเปลี่ยนสู่ ‘ระบบหลายพรรค’ มากขึ้น คือไม่มีพรรคใดมี ส.ส. ถึงครึ่ง และจำเป็นต้องจัดตั้ง ‘รัฐบาลผสม’ นำไปสู่การเลือก ส.ส. จากพรรครัฐบาลอันดับสองอย่าง ชวน หลีกภัย ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานสภาระหว่างปี 2019-2023 อย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน

ท่ามกลางการถกเถียงเกี่ยวกับ ‘หลักการเลือกประธานสภา’ หลังการเลือกตั้งครั้งล่าสุด (14 พ.ค. 2023) จึงน่าสนใจว่าในประเทศอื่นที่ใช้ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา มีระบบหลายพรรค จัดตั้งรัฐบาลผสม และเลือกประธานสภาใหม่หลังการเลือกตั้งจาก ส.ส. สังกัดพรรคการเมือง คล้ายกับประเทศไทยในปัจจุบัน ‘ประธานสภาของประเทศเหล่านี้มาจากไหน?’

ประเทศลักษณะข้างต้นที่ Economist Intelligence Unit (EIU) ประเมินคุณภาพประชาธิปไตยว่าเป็น ‘ประชาธิปไตยเต็มขั้น’ (full democracy) สมควรใช้เป็นต้นแบบอ้างอิง มีทั้งสิ้น 10 ประเทศ ได้แก่ นอร์เวย์ ไอซ์แลนด์ สวีเดน ฟินแลนด์ เดนมาร์ก เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบิร์ก เยอรมนี ออสเตรีย และสเปน^[5]ข้อมูลจาก Economist Intelligence Unit (2022)

จากการสำรวจพบว่า ประธานสภาคนปัจจุบันของทุกประเทศมาจากพรรครัฐบาล โดย 8 ใน 10 ประเทศมาจากพรรครัฐบาลที่มี ส.ส. มากที่สุดอันดับหนึ่ง แม้พรรคเหล่านี้จะมีสัดส่วน ส.ส. ในสภาไม่ถึง 50% คือมีสัดส่วนเฉลี่ยราว 27.5% พรรครัฐบาลอันดับหนึ่งของสวีเดนมีสัดส่วน ส.ส. ในสภาต่ำสุดในกลุ่มที่ 19.5% มีเพียงเดนมาร์กและเนเธอร์แลนด์เท่านั้นที่ประธานสภามาจากพรรครัฐบาลอันดับสอง

ส่วนต่างของสัดส่วน ส.ส. ระหว่างพรรคอันดับหนึ่งกับพรรคอันดับสองที่น้อย ก็ไม่ใช่ปัจจัยในการอธิบายว่าประธานสภาควรมาจากพรรคอันดับสอง เพราะเดนมาร์กและเนเธอร์แลนด์มิได้มีส่วนต่างข้างต้นต่ำสุดใน 10 ประเทศ โดยในเดนมาร์ก ส่วนต่างอยู่ที่ประมาณ 15.1% สูงกว่าส่วนต่างของกลุ่มประเทศซึ่งประธานสภามาจากพรรคอันดับหนึ่งซึ่งมีค่าเฉลี่ย 12.3%

ตรงกันข้าม ในประเทศกลุ่มหลังนี้ พรรคอันดับหนึ่งและสองในลักเซมเบิร์กมีส่วนต่างที่นั่ง ส.ส. แค่ 3.3% ในฟินแลนด์ซึ่งเพิ่งเลือกตั้งเมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา พรรคที่ชนะเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล และมี ส.ส. ได้รับเลือกเป็นประธานสภาแล้วอย่าง National Coalition กับพรรคที่กำลังเจรจามาร่วมเป็นพรรคอันดับสองอย่าง Finns ก็มีส่วนต่างของสัดส่วน ส.ส. เพียง 1.0%

แนวโน้มที่กล่าวมาทั้งหมดสะท้อนถึงลักษณะการรวมอำนาจในระบอบการเมืองแบบรัฐสภา หมายความว่าที่มาและอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติอย่างสภา กับฝ่ายบริหารอย่างคณะรัฐมนตรี มีความสัมพันธ์กันใกล้ชิด ความชอบธรรมในการจัดตั้งรัฐบาลต้องมาพร้อมกับความสามารถในการควบคุมเสียงข้างมากในสภาอยู่แล้ว จึงมีโอกาสสูงที่ ส.ส. จากพรรคที่เป็นผู้นำรัฐบาล จะได้รับเลือกเป็นผู้นำของสภาด้วย

ประธานสภาไม่จำเป็นต้อง ‘สูงอายุ-มากประสบการณ์สภา’

อีกประเด็นถกเถียงสำคัญในขณะนี้คือ ‘อายุและประสบการณ์งานสภา’ ของบุคคลที่จะเสนอชื่อเป็นประธานสภา

จากข้อมูลของ Inter-Parliamentary Union ประธานสภาของ 10 ประเทศข้างต้นมีอายุเฉลี่ยเมื่อขึ้นดำรงตำแหน่งเพียง 52.1 ปี โดยประธานจากแปดประเทศได้รับเลือกก่อนอายุ 60 ปี หากนับรวมประธานรัฐสภาหรือสภาล่างในทุกประเทศและระบอบการปกครองทั่วโลก จะพบว่าอายุเฉลี่ยอยู่ที่ 56.5 ปี และประธานใน 108 จาก 179 ประเทศ (60.3%) ขึ้นดำรงตำแหน่งก่อนอายุ 60 ปี^[6]ข้อมูลจาก Inter-Parliamentary Union (2023)

ในนอร์เวย์ – ประเทศที่ EIU ประเมินคุณภาพประชาธิปไตยดีที่สุดในโลก – ประธานสภา Masud Gharahkhani จากพรรคแรงงานก็ได้รับเลือกเข้าสู่ตำแหน่งขณะอายุ 39 ปี และเป็น ส.ส. สมัยที่สองเท่านั้น

ประเทศ	อายุเมื่อขึ้นดำรงตำแหน่งประธานสภา (ปี)
ออสเตรีย	61
สเปน	46
นอร์เวย์	39
เยอรมนี	53
เดนมาร์ก	59
ไอซ์แลนด์	53
ฟินแลนด์	54
เนเธอร์แลนด์	50
ลักเซมเบิร์ก	61
สวีเดน	45

ควรเสริมด้วยว่านักการเมืองในหลายประเทศมักเข้าร่วมกิจกรรมการเมืองตั้งแต่เยาว์วัย และเคยทำงานการเมืองอื่น เช่น เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่น มาก่อนรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. ฉะนั้น แม้อายุและประสบการณ์งานสภาระดับชาติจะน้อย ก็อาจไม่ได้แปลว่าขาดประสบการณ์การทำงานด้านการเมือง

Masud Gharahkhani (ซ้าย) ดำรงตำแหน่งประธานสภานอร์เวย์เมื่ออายุ 39 ปี และ Fatafehi Fakafānua (ขวา) ดำรงตำแหน่งประธานสภาตองกาเมื่ออายุ 27 ปี (ที่มาภาพ: วิกิพีเดีย (2012; 2013))

ส่งท้าย

ประธานสภาถือเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการกำหนดประเด็นวาระที่สภาจะพูดคุย-ตัดสินใจ ในประเทศประชาธิปไตยเต็มขั้นแบบรัฐสภา ที่มีระบบหลายพรรค จัดตั้งรัฐบาลผสม และเลือกประธานสภาใหม่หลังการเลือกตั้งจาก ส.ส. สังกัดพรรค ตำแหน่งดังกล่าวมักมาจากพรรครัฐบาลที่มี ส.ส. มากที่สุด แม้จะมีสัดส่วนไม่ถึงกึ่งหนึ่งและมากกว่าพรรครัฐบาลอันดับสองเพียงเล็กน้อย อีกทั้งยังไม่จำเป็นต้องมีอายุและประสบการณ์งานสภาระดับชาติสูง

อย่างไรก็ดี ข้อสังเกตเหล่านี้เป็นเพียง ‘หลักการที่พึงคาดหวัง’ จากการสำรวจประเทศต้นแบบในเบื้องต้น อย่าลืมว่าทุกประเทศล้วนมีบริบททางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรมต่างกัน ฉะนั้นสังคมไทยจึงต้องร่วมกันหาทางเลือกรับปรับใช้หลักการดังกล่าวอย่างเหมาะสม – วางแนวทางเลือกประธานสภาและบรรทัดฐานทางการเมืองที่ตอบโจทย์ของเราทุกคนได้อย่างดีที่สุด