รัฐวิสาหกิจมีไว้ทำไม: คำถามเบื้องต้นในวันที่เศรษฐกิจไทยเปลี่ยนไป

ในอดีต ภาครัฐมีความพยายามที่จะ ‘ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ’ ใหญ่อยู่หลายครั้ง เช่น ช่วงหลังวิกฤตต้มยำกุ้งปี 2540 ที่ภาครัฐถูกกดดัน (โดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ International Monetary Fund: IMF) ให้ต้องลดบทบาทในการดำเนินการธุรกิจเอง และต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจหลายแห่งให้เป็นของเอกชน ในปี 2557 รัฐบาลรัฐประหาร (คณะรักษาความสงบแห่งชาติ: คสช.) ก็มีการประกาศว่าจะปฏิรูปอีกครั้งหนึ่ง โดยเน้นไปที่การปรับปรุงการทำงานและโครงสร้างการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจ มีการตั้งซูเปอร์บอร์ด (คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ) ขึ้นมาจัดระเบียบการบริหารรัฐวิสาหกิจเสียใหม่

ถึงแม้จะตั้งเป้าปฏิรูปใหญ่ แต่ภารกิจการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไม่เคยเสร็จสมบูรณ์ ปัญหาเก่าๆ ยังคงอยู่อย่างเหนียวแน่น ขณะเดียวกัน โลกก็กำลังหมุนไป เทคโนโลยีมีความก้าวหน้ามากยิ่งขึ้น กิจการบางอย่างที่ครั้งหนึ่งเคยต้องอาศัยรัฐเป็นผู้ดำเนินการหลัก ก็เริ่มเห็นเอกชนสามารถทำได้มากยิ่งขึ้นจากตัวอย่างทั้งในไทยและต่างประเทศ

ในบทความนี้อยากจะชวนทุกท่านย้อนกลับไปสู่คำถามที่เบื้องต้นที่สุดว่า ‘รัฐวิสาหกิจมีไว้ทำไม’ เพื่อวางหลักคิดว่ารัฐวิสาหกิจไทยควรเล่นบทบาทอย่างไรในโลกที่เปลี่ยนแปลง ใครบ้างที่อยู่ผิดที่ผิดทาง และต้องปฏิรูปหรือยกระดับอย่างไรเพื่อให้ประชาชนได้ประโยชน์สูงสุด

รัฐวิสาหกิจไทยทั้งใหญ่และใกล้ตัวทุกคน

รัฐวิสาหกิจเป็นสิ่งที่เราสัมผัสอยู่ทุกวันตั้งแต่ตื่นนอนจนเข้านอน เช่น ไฟฟ้าที่เราใช้ก็ได้มาจาก การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) หรือ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) น้ำมันและก๊าซธรรมชาติ ที่เราเติมให้รถยนต์ก็อาจมาจากการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) ทั้งจากร้านค้าปลีกของเจ้านี้โดยตรงหรือจากน้ำมันที่กลั่นแล้วขายให้รายอื่นไปขายปลีกต่อ บางคนก็ใช้บริการอินเตอร์เน็ตจากโทรคมนาคมแห่งชาติ (NT) เวลาส่งของโดยเฉพาะส่งเอกสารเราก็มักใช้บริการของไปรษณีย์ไทย (ปณท.) หรือเวลาเดินทาง เราก็อาจใช้บริการขนส่งมวลชน (บขส.)

รัฐวิสาหกิจในไทยมีสัดส่วนที่ใหญ่และเป็นส่วนสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยจริงๆ โดยปัจจุบัน รัฐวิสาหกิจไทยสร้างรายได้รวมกว่า 161,340 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือเทียบเป็นประมาณ 32.7% ของ GDP ประเทศไทย^[1]OECD (2025), OECD Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises in Thailand, OECD Publishing, p.18. ทำให้รัฐวิสาหกิจเป็นผู้เล่นรายใหญ่ที่มีอิทธิพลโดยตรงต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตของคนไทยทั้งประเทศ

การที่รัฐวิสาหกิจให้บริการแทรกอยู่ในชีวิตประจำวันและมีส่วนสำคัญในเศรษฐกิจนั้นไม่ใช่เรื่องบังเอิญ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจมีหน้าที่ตอบโจทย์ภารกิจบางอย่างของภาครัฐ หรือทำงานอุดช่องโหว่ในบริการสำคัญ^[2]OECD. (2025). OECD review of the corporate governance of state-owned enterprises in Thailand. OECD Publishing, p. 25-28 เช่น สินค้าบางอย่างจำเป็นสำหรับประชาชน แต่ไม่มีเอกชนให้บริการ จึงต้องตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาให้บริการ ซึ่งในอดีตที่เศรษฐกิจยังไม่เติบโตมากนัก ภาครัฐต้องเป็นผู้นำในการลงทุนในหลายเรื่อง นอกจากนี้ สินค้าและบริการหลายอย่างต้องทำให้ได้ขนาดใหญ่ หรือเป็น ‘ตลาดผูกขาดโดยธรรมชาติ’ ที่ผู้ให้บริการควรมีรายเดียว เนื่องจากต้องลงทุนสูงแต่ผลตอบแทนไม่มาก หากมีผู้ให้บริการแข่งขันหลายเจ้า แต่ละเจ้าจะได้รับผลตอบแทนไม่คุ้มค่าการลงทุน  ซึ่งภาครัฐไม่สามารถปล่อยให้เอกชนรายใดครองตลาดเช่นนี้ได้ เพราะการผูกขาดโดยธรรมชาติ ก็ถือเป็นอำนาจผูกขาด ที่หากปล่อยให้ใช้ตามอำเภอใจ ก็จะทำให้สินค้ามีราคาแพงหรือคุณภาพต่ำ

รัฐวิสาหกิจถูกตั้งคำถามถึงการมีอยู่

‘การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ’ กลายเป็นกระแสที่อยู่ในสังคมโดยตลอด ซึ่งมีผู้จะตั้งคำถามถึงการมีอยู่ของรัฐวิสาหกิจหลายแห่งอยู่เสมอ และมีหลายสาเหตุที่ทำให้สังคมเริ่มมองว่า รัฐวิสาหกิจบางแห่งเริ่มไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป หรือต้องจัดวางตำแหน่งแห่งที่ใหม่ในสังคม

• เทคโนโลยีก้าวหน้า

สินค้าและบริการบางประเภทถึงแม้จะจำเป็นสำหรับประชาชน แต่ในอดีตการจะผลิตหรือจะให้บริการได้ต้องใช้เงินลงทุนสูงและมีความเสี่ยงสูง จนทำให้เอกชนไม่กล้าลงทุน รัฐจึงต้องก้าวเข้ามาลงทุนเป็นผู้ให้บริการในตลาด เพื่อการันตีว่าประชาชนจะได้รับบริการที่จำเป็นเหล่านั้น

เมื่อเทคโนโลยีพัฒนาขึ้น ต้นทุนและความเสี่ยงของการลงทุนหลายอย่างก็ลดลง ความคุ้มค่าในการดำเนินการก็ย่อมสูงขึ้นแม้ไม่ได้ทำขนาดใหญ่ครอบคลุมระดับประเทศ ทำให้มีเอกชนลงทุนให้บริการมากขึ้น และเปิดให้ตลาดมีผู้ประกอบการอยู่และแข่งขันกันได้หลายเจ้า เมื่อเป็นเช่นนั้น ความสำคัญของรัฐในการเป็นผู้ให้บริการก็ย่อมลดลง

ตัวอย่างเช่น เมื่อก่อนภาครัฐตั้งรัฐวิสาหกิจการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ขึ้นมาผลิตไฟฟ้า เนื่องจากเทคโนโลยีโรงงานผลิตไฟฟ้าในอดีตต้องอาศัยการลงทุนที่สูง ต้องทำขนาดใหญ่จึงจะคุ้มค่าและทำให้มีไฟฟ้าเพียงพอเพื่อการันตีความมั่นคงทางพลังงานที่เข้าถึงได้ แต่การผลิตไฟฟ้าในปัจจุบันมีต้นทุนที่ต่ำลงอย่างมาก มีบริษัทเอกชนที่สามารถผลิตไฟฟ้าได้จำนวนมาก กระทั่งทำให้หลังคาของแต่ละบ้านเรือนกลายเป็นแหล่งผลิตไฟฟ้าขนาดย่อมๆ ที่คุ้มค่าได้  นอกจากนี้ ปริมาณการผลิตไฟฟ้าที่เอกชนผลิตได้รวมกันยังค่อนข้างเพียงพอต่อความต้องการของคนในประเทศ บทบาทของรัฐวิสาหกิจในการผลิตไฟฟ้าจึงเริ่มมีความจำเป็นที่น้อยลงเรื่อยๆ^[3]หากจะส่งเสริมให้เอกชนมีการแข่งขันในการผลิตไฟฟ้า นอกจากจะต้องทบทวนการทำหน้าที่ผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. แล้ว … Continue reading

• ประสิทธิภาพต่ำ

รัฐวิสาหกิจจำนวนมากขาดประสิทธิภาพ เนื่องจากกลไกการบริหารจัดการขาดความยืดหยุ่น ขาดแรงจูงใจที่เหมาะสมในระบบการทำงาน ส่งผลให้กิจการไม่สามารถแข่งขันได้ โดยอัตรากำไรสุทธิของรัฐวิสาหกิจไทยอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับบริษัทเอกชนตามภาพที่ A และเมื่อพิจารณาดูรัฐวิสาหกิจที่สามารถสร้างกำไรได้ พบว่าส่วนมากมักเป็นกิจการที่มีอำนาจผูกขาดหรือมีแต้มต่อด้วยกฎระเบียบของภาครัฐ เช่น ท่าอากาศยานไทย (ทอท.) การไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ฯลฯ

ภาพที่ A: อัตรากำไรสุทธิเฉลี่ยของบริษัทเอกชน (Non-SOE) เทียบกับกำไรสุทธิของรัฐวิสาหกิจ (SOE)

ที่มา: OECD (2025)^[4]OECD. (2025). OECD review of the corporate governance of state-owned enterprises in Thailand. OECD Publishing, p. 26

ภาพของความไร้ประสิทธิภาพยิ่งชัดเจนขึ้น เมื่อพิจารณาจากรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินงานในตลาดที่มีเอกชนร่วมแข่งขันด้วย โดยรัฐวิสาหกิจหลายแห่งไม่สามารถแข่งกับเอกชนในตลาดเดียวกันได้ เนื่องจากบริการของเอกชนมีคุณภาพที่ดีกว่า ด้วยต้นทุนที่ต่ำหว่า ทำให้ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคได้มากกว่า รายได้และกำไรของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นก็ย่อมลดลง

ตัวอย่างเช่น บริษัท โทรคมนาคมแห่งชาติ (NT) ที่ให้บริการในตลาดการสัญญาณมือถือ โดยในปัจจุบันตลาดบริการโทรศัพท์มือถือถูกครอบครองโดยสองเจ้าหลักคือ เอไอเอส และ ทรูดีแทค ในขณะที่ NT กลับขาดศักยภาพในการแข่งขันไม่สามารถแย่งชิงส่วนแบ่งตลาดมาจาก 2 เจ้าหลักได้ โดยมีส่วนแบ่งในตลาดเพียง 3% เทียบกับเอไอเอสที่มีส่วนแบ่งถึง 46.8% และทรูดีแทคมีส่วนแบ่งตลาดรวมกัน 50.4%^[5]ฉัตร คำแสง. 2022. 5 เรื่องเล่า vs 5 เรื่องจริง ดีลควบรวมทรู+ดีแทค และบทบาทของ กสทช.. 101PUB. URL: https://101pub.org/5-narratives-vs-5-facts-about-dtac-true-merger/ ทั้งนี้ หาก NT มีความสามารถในการแข่งขันเพียงพออาจทำให้สถานการณ์การแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมดีขึ้น สามารถกดดันให้อีกเอกชนอีก 2 เจ้าไม่กล้าเอาเปรียบผู้บริโภคด้วยการขึ้นราคาหรือลดคุณภาพได้

แน่นอนว่าอัตรากำไรอาจไม่ใช่เป้าหมายสูงสุดหนึ่งเดียวของรัฐวิสาหกิจ แต่อัตรากำไรที่ต่ำในด้านหนึ่งก็สะท้อนความไร้ประสิทธิภาพในการบริหารงาน จนอาจขาดความยั่งยืนในกิจการซึ่งต้องให้รัฐนำภาษีของประชาชนมาอุ้ม

• ขาดทุนสะสม

ต่อเนื่องจากการขาดประสิทธิภาพ รัฐวิสาหกิจหลายแห่งไม่สามารถบริหารให้องค์กรสามารถแข่งขันจนมีกำไรหรือสามารถเลี้ยงตัวเองได้ ต้องประสบกับภาวะขาดทุน ตามมาด้วยการสะสมของหนี้สิน ซึ่งภาครัฐก็ต้องคอยจัดสรรงบประมาณมาหล่อเลี้ยงรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ให้อยู่รอด รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงกลายเป็น ‘ภาระทางการคลัง’ ที่เบียดบังความสามารถของรัฐในการใช้งบประมาณ

ตัวอย่างเช่น การรถไฟไทย เป็นผู้ให้บริการระบบขนส่งทางรางทั่วประเทศ รวมถึงระบบขนส่งรถไฟฟ้าชานเมืองเชื่อมต่อระหว่างสนามบินสุวรรณภูมิ-พญาไท (รถไฟฟ้าสายสีแดง) ซึ่งบริการของการรถไฟบางส่วนถูกควบคุมราคาเพื่อลดค่าครองชีพผู้ใช้บริการ และทำให้ประชาชนบางกลุ่มสามารถเข้าถึงบริการได้ โดยภาครัฐได้อุดหนุนงบประมาณสนับสนุนปีละกว่า 10,000 ล้านบาท เพื่อทำให้การรถไฟสามารถให้บริการราคาถูกต่อไปได้

ถึงแม้ว่าภาครัฐจะตั้งงบประมาณอุดหนุนอย่างมหาศาล เพื่อให้การรถไฟสามารถให้บริการได้โดยไม่ขาดทุน แต่สุดท้ายการรถไฟไทยก็ยังเผชิญปัญหาขาดทุนมหาศาลจนรัฐบาลต้องชดเชยเงินอีกก้อนมาตลอดในทุกปี โดยในปี 2567 ภาครัฐต้องช่วยอุดหนุนการขาดทุนไปเพิ่มเติมอีกประมาณ 6,200 ล้านบาท^[6]สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน. 2567. รายงานของผู้ตรวจสอบบัญชี และงบการเงินสำหรับปีสิ้นสุดวันที่ 30 กันยายน 2567. URL: … Continue reading

• แหล่งรายได้ผู้มีอำนาจ

ในสมัยก่อนรัฐวิสาหกิจถูกใช้เป็นแหล่งรายได้ให้กับเครือข่ายทางการเมือง กล่าวคือผู้มีอำนาจทางการเมืองมักจะเข้าไปนั่งในตำแหน่งสำคัญๆ ในรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เพื่อใช้เป็นแหล่งในการสร้างความมั่งคั่งทางรายได้ ผ่านการจัดซื้อจัดจ้างกับบริษัทของคนในเครือข่ายของตน^[7]ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคริส เบเคอร์. 2546. เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพ. ซิลค์เวอร์ม บุคส์. น. 417-418 ในปัจจุบันรัฐวิสาหกิจบางแห่งก็ยังคงถูกใช้เป็นแหล่งสร้างรายได้จากการคอร์รัปชันการดำเนินงานภายในหน่วยงาน

การบินไทยเป็นตัวอย่างคลาสสิค ที่มักจะมีปัญหาจากการบริหารที่ไร้ประสิทธิภาพจนเกิดปัญหาขาดทุนแล้วก็ปฏิรูปให้มีความเป็นมืออาชีพ จนมีกำไรแล้วก็กลายเป็นแหล่งหากินเป็นวัฏจักรไป ในอดีต เคยมีกรณีที่ผู้บริหารของการบินไทยบางส่วนใช้อำนาจโดยมิชอบ เช่น การทุจริตการจัดซื้อจัดจ้างพื้นที่ระวางบรรทุกสินค้าบนอากาศยาน (Aircraft Block Space Agreement) โดยวิธีพิเศษ กับบริษัท เซาเทิร์นแอร์ จำกัด (Southern Air Inc.: SAI) จนทำให้การบินไทยเสียหายกว่า 360 ล้านบาท^[8]PPTV online. 2568. ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดทางอาญา “อดีตบิ๊กการบินไทย” จ่ายค่าธรรมเนียมลงจอด- ค่านำร่องโดยมิชอบ. URL: https://www.pptvhd36.com/news/%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B9%80%E0%B8%A1%E0%B8%B7%E0%B8%AD%E0%B8%87/239819 เป็นต้น

โดยสรุป ถึงแม้ว่ารัฐวิสาหกิจจะมีประโยชน์ในฐานะเป็นเครื่องมือช่วยอุดช่องว่างความล้มเหลวของตลาด แต่เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนจนเอกชนและกลไกตลาดทำหน้าที่ได้แล้ว การมีอยู่ของรัฐวิสาหกิจอาจจะไม่ตอบโจทย์อีกต่อไป การให้บริการของรัฐวิสาหกิจหลายแห่งก็ไม่มีประสิทธิภาพสู้เอกชนไม่ได้ รวมถึงมีความเสี่ยงที่จะกลายเป็นภาระทางการคลัง และเป็นแหล่งคอร์รัปชันของผู้มีอำนาจรัฐ

3 คำถามตั้งต้นเพื่อพิจารณาว่า “รัฐวิสาหกิจควรมีบทบาทในตลาดนี้แค่ไหน”

สถานการณ์เหล่านี้จึงนำไปสู่การตั้งคำถามถึงการมีอยู่ของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง การทบทวนบทบาทว่าการมีอยู่ของรัฐวิสาหกิจหลายแห่งยังมีประโยชน์คุ้มค่าตอบโจทย์อยู่ไหมจึงเป็นเรื่องสำคัญ โดยคำถามที่สำคัญ 3 ข้อต่อไปนี้จะเป็นการพิจารณาไปที่ลักษณะของ ‘ตลาด’ ที่รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นดำเนินการอยู่ เพื่อดูว่าตลาดนั้นยังต้องการให้รัฐแก้ปัญหาอยู่หรือไม่ หรืออีกนัยหนึ่ง การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจยังตอบโจทย์ตลาดที่เปลี่ยนแปลงไปแล้วไหม^[9]Apfalter, S., & Sanchez-Navarro, D. (2023). Businesses of the state (BOS) and private sector development: A policy toolkit for practitioners. World Bank Group.

• ตลาดมีลักษณะ “ผูกขาดโดยธรรมชาติ” หรือไม่

หากเป็นตลาดที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ การปล่อยให้เอกชนดำเนินการ จะนำไปสู่สถานการณ์ที่เหลือเอกชนรายเดียวที่สามารถครอบครองตลาดทั้งหมด และเมื่อมีอำนาจเหนือตลาดแล้ว ผู้ผูกขาดย่อมสามารถตั้งราคาที่สูงหรือลดคุณภาพบริการเพื่อเพิ่มผลกำไรได้ หากเป็นเช่นนั้น ผู้บริโภคจะต้องจ่ายค่าสินค้าหรือบริการในราคาที่แพงเกินควร ได้ของที่ไม่มีคุณภาพ และกลุ่มเปราะบางจะเข้าไม่ถึงบริการที่สำคัญเหล่านั้น ดังนั้น หากเป็นตลาดผูกขาดโดยธรรมชาติ ภาครัฐควรเข้ามามีบทบาทสูง เพื่อควบคุมต้นทุน ราคา และมาตรฐานที่สอดคล้องกับประโยชน์สาธารณะ

• ตลาด “ไม่มีเอกชนที่ให้บริการ” ใช่หรือไม่

หากสินค้าหรือบริการหนึ่งมีความจำเป็นสำหรับสังคมโดยรวม หรือเป็นสินค้าที่มีความสำคัญกับความมั่นคงของประเทศ แต่ไม่มีเอกชนรายใดให้บริการ จนคนในสังคมตกอยู่ในความเสี่ยงขาดบริการที่สำคัญต่อคุณภาพชีวิต ภาครัฐก็ควรมีบทบาทเติมเต็มช่องว่าง แต่ถ้าหากมีเอกชนที่สามารถให้บริการได้อยู่แล้วอย่างเพียงพอ ภาครัฐก็ไม่มีความจำเป็นต้องทำกิจการแข่งกับเอกชน

• จำเป็นต้องช่วย “สร้างความเป็นธรรม” หรือไม่

ในบางตลาด ถึงแม้ตลาดสินค้าและบริการที่มีความจำเป็นจะมีการแข่งขันกันสูง แต่เนื่องจากมีต้นทุนและราคาต่อหน่วยที่สูงโดยธรรมชาติ กลุ่มผู้มีกำลังซื้อน้อยจะเข้าไม่ถึง และผู้ผลิตเอกชนซึ่งมีแรงจูงใจแสวงหากำไรสูงสุดอาจเน้นเจาะตลาดกลุ่มผู้มีกำลังซื้อสูงแล้วผลิตของราคาแพงเป็นหลัก ลักษณะของตลาดเช่นนี้ทำให้ผู้เปราะบางหรือผู้มีกำลังซื้อต่ำจำนวนมากจะเข้าไม่ถึงสินค้าหรือบริการจำเป็น รัฐจึงต้องหาทางลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการพื้นฐาน ด้วยการส่งเสริมให้เกิดสินค้าหรือบริการเหล่านั้นที่มีราคาต่ำให้ทุกกลุ่มเข้าถึงได้

ทางเลือก 4 แบบที่รัฐจะมีบทบาทในตลาด

เมื่อเราประเมินตลาดเหล่านั้นด้วย 3 คำถามด้านบน เราจะได้คำตอบเบื้องต้นว่ารัฐควรเล่นบทบาทอย่างไร ซึ่งสามารถออกเป็น 4 รูปแบบหลัก^[10]สังเคราะห์จาก Organisation for Economic Co-operation and Development. (2025). OECD review of the corporate governance of state-owned enterprises in Thailand. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/345f9e00-en  และ Apfalter, S., & Sanchez-Navarro, D. (2023). Businesses of the state (BOS) and private sector development: A policy toolkit for practitioners. … Continue reading การดำเนินการผ่าน ‘รัฐวิสาหกิจ’ เป็นเพียงเครื่องมือหนึ่งที่รัฐใช้เพื่อเข้าไปมีส่วนร่วมในตลาดเท่านั้น หากพิจารณาแล้วพบว่าการใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือที่สร้างประโยชน์ได้คุ้มค่าเมื่อหักลบกับความเสี่ยงที่อาจต้องเผชิญ ภาครัฐก็ควรใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือดำเนินการ ในทางกลับกัน หากพิจารณาแล้วประโยชน์ที่จะได้รับไม่คุ้มค่ากับความเสี่ยง ภาครัฐก็ไม่ควรใช้รัฐวิสาหกิจและหันไปใช้การช่วยเหลือหรือแทรกแซงด้วยวิธีอื่น

• การให้รัฐเป็นเจ้าของ 100%

รูปแบบแรก คือการที่รัฐยังคงความเป็นเจ้าของ 100% ในรัฐวิสาหกิจ วิธีการนี้เหมาะกับตลาดที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ ต้องมีการลงทุนที่สูงและมีความเสี่ยงสูง ควรมีผู้เล่นเพียงรายเดียว และตลาดนั้นยังไม่มีเอกชนรายใดเข้ามาให้บริการ การดำเนินการผ่านรัฐวิสาหกิจจึงยังจำเป็นในการเข้ามาอุดช่องว่าง นอกจากนี้ การที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ให้บริการ รัฐยังสามารถช่วยแบกรับต้นทุนการดำเนินงานทำให้ราคาค่าบริการที่เกิดขึ้นให้ไม่แพงเกินไป สังคมโดยทั่วไปสามารถเข้าถึงบริการดังกล่าวได้ด้วย

อย่างไรก็ตาม การเลือกให้รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ผูกขาดให้บริการรายเดียวในตลาด ก็ต้องมาพร้อมกลไกธรรมาภิบาลที่เข้มแข็ง เพื่อป้องกันไม่ให้องค์กรขาดประสิทธิภาพในการดำเนินงานจนสร้างภาระทางการคลัง และป้องกันการแทรกแซงจากผู้มีอำนาจที่ต้องการจะใช้ประโยชน์จากอำนาจเหนือตลาดของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นเพื่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง

• การเปิดให้เอกชนเข้าร่วมเป็นเจ้าของ

รูปแบบที่สอง เหมาะกับตลาดที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ แต่นอกจากการมีอยู่ของรัฐวิสาหกิจแล้วนั้นกลับมีเอกชนให้บริการร่วมอยู่ด้วย จนอาจมีผู้ให้บริการเกินจุดที่มีความคุ้มค่าเหมาะสมกับสังคมที่สุด ซึ่งหากเชื่อว่าเอกชนมีประสิทธิภาพในการดำเนินกิจการมากกว่า ภาครัฐก็ควรเปิดพื้นที่ให้เอกชนเข้ามาร่วมเป็นเจ้าของดำเนินการ โดยนำเทคโนโลยีและความรู้ความสามารถในการบริหารจัดการเข้ามาใช้ช่วยทำให้บริการมีประสิทธิภาพ ผู้บริโภคได้รับบริการที่ถูกใจ กิจการมีผลประกอบการที่ดีขึ้น รวมถึงเอกชนที่เข้ามาร่วมจะช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณทำให้ภาครัฐไม่ต้องลงทุนเองทั้งหมด

แนวทางนี้สะท้อนหลักคิดที่ว่า รัฐไม่จำเป็นต้องทำทุกอย่างเอง หากสามารถออกแบบความร่วมมือกับเอกชนที่เหมาะสมได้ โดยในด้านหนึ่ง ให้เอกชนมาช่วยขับเคลื่อนให้การดำเนินงานมีประสิทธิภาพขึ้น แต่ในอีกด้าน รัฐก็ยังต้องคงอำนาจบางส่วนเพื่อกำหนดทิศทางและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ^[11]รัฐวิสาหกิจมักมีอำนาจมหาชนหรือสิทธิพิเศษบางอย่างให้มีอำนาจเหนือกว่าธุรกิจทั่วไป … Continue reading เพื่อป้องกันผลกระทบจากการผูกขาด และทำหน้าที่ให้บริการที่ประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงได้

โดยวิธีการที่ให้เอกชนร่วมเป็นเจ้าของได้มี 3 วิธีการหลัก^[12]World Bank Group. (2014). World Bank Group support to public–private partnerships: Lessons from experience in client countries, Page4. เรียงลำดับตามน้ำหนักที่เอกชนจะเป็นผู้แบกรับความเสี่ยง

วิธีการแรกคือ รัฐจ้างให้เอกชนจัดหาบริการ กล่าวคือรัฐจะเป็นเจ้าของกิจการผู้ดำเนินการเป็นหลัก แบกรับความเสี่ยงและผลตอบแทนทั้งหมดเอง แต่ในส่วนบริการบางส่วนรัฐจะจ้างให้เอกชนดำเนินการ เนื่องจากเอกชนน่าจะให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า วิธีการนี้เหมาะกับตลาดที่มีความเสี่ยงสูง หรือเป็นการให้บริการเพื่อสร้างความธรรม แต่มีแนวโน้มจะขาดทุน เช่น หากรัฐจะลงทุนทำระบบขนส่งชานเมือง ที่ประชากรเบาบาง รัฐสามารถเป็นผู้ลงทุนในสถานีและรถโดยสาร แล้วจ้างให้เอกชนมาช่วยบริหารเดินรถเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ

วิธีการที่สองคือ การร่วมลงทุน กล่าวคือรัฐเปิดให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการร่วมกัน โดยแบ่งหน้าที่ในการลงทุน และสร้างข้อตกลงแบ่งปันผลตอบแทนและความเสี่ยงตามสัดส่วนการลงทุน วิธีการนี้เหมาะกับลักษณะตลาดที่เอกชนอยากจะลงทุนแต่ยังลังเลเพราะมีความเสี่ยงสูง จึงต้องการให้รัฐช่วยรับความเสี่ยงบางส่วน หรือให้รัฐใช้อำนาจมหาชนเข้าช่วยเหลือ (เช่น เวนคืนที่ดิน) เอกชนถึงจะกล้าลงทุน เช่น การทำทางด่วนจากกรุงเทพฯ ไปต่างจังหวัด

วิธีการที่สามคือ การให้สัมปทาน กล่าวคือให้สิทธิแก่เอกชนในการเช่าใช้ประโยชน์จากสิ่งที่รัฐถือครองในระยะเวลาจำกัด วิธีนี้เอกชนจะเป็นผู้ลงทุนหลักรับความเสี่ยงและผลตอบแทนทั้งหมด โดยที่รัฐได้ส่วนแบ่งเป็นค่าตอบแทนจากค่าสัมปทานอย่างคงที่ในแต่ละปีหรือคงที่ตามสัญญา วิธีการนี้เหมาะกับลักษณะตลาดที่เอกชนต้องการจะลงทุนอยู่แล้ว และเอกชนพร้อมรับความเสี่ยงในการดำเนินงาน เช่น การทำรถไฟฟ้าในเขตกรุงเทพมหานครชั้นใน ซึ่งเป็นเขตที่มีประชากรหนาแน่น มีศักยภาพสูงในการดึงดูดการลงทุนจากเอกชน

โดยสรุป ภายใต้ลักษณะตลาดผูกขาดโดยธรรมชาติ หากเอกชนมีความพร้อมที่จะให้บริการในตลาดนั้น รัฐควรให้เอกชนเข้ามาร่วมให้บริการด้วย แต่การออกแบบรายละเอียดการเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชนควรเป็นไปตามระดับความพร้อมของเอกชนในการแบกรับความเสี่ยง กล่าวคือหากเอกชนพร้อมลงทุนในตลาดมาก รัฐก็ควรให้เอกชนเป็นผู้แบกรับความเสี่ยง (และผลประโยชน์) เป็นหลัก แต่หากเอกชนมีความพร้อมลงทุนต่ำ รัฐวิสาหกิจก็ควรเป็นผู้แบกรับความเสี่ยง (และผลประโยชน์) ในสัดส่วนที่มากหน่อย

• การโอนกิจการให้เอกชนแล้วให้รัฐอุดหนุน

รูปแบบที่สาม คือการอุดหนุนภาคเอกชน เหมาะกับตลาดที่ไม่ได้เป็นตลาดผูกขาด มีเอกชนที่ให้บริการอยู่มากและแข่งขันกัน แต่ปัญหาคือเอกชนเหล่านั้นเลือกให้บริการกลุ่มผู้มีรายได้สูงเป็นหลัก และไม่ลงทุนสร้างบริการราคาถูกสำหรับผู้มีรายได้น้อย เนื่องจากไม่คุ้มค่า ส่งผลให้กลุ่มผู้มีรายได้น้อยไม่สามารถเข้าถึงบริการที่สำคัญนั้นได้

ตลาดที่มีภาคเอกชนให้บริการอยู่มากเช่นนี้ภาครัฐไม่มีความจำเป็นต้องใช้รัฐวิสาหกิจไปเข้าร่วมแข่งขันให้บริการในตลาด รวมถึงการมีรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจมหาชนหรือสิทธิพิเศษบางอย่างอยู่ในตลาดอาจยิ่งบิดเบือนแรงจูงใจของผู้เล่นในตลาด รัฐวิสาหกิจจึงไม่ควรดำเนินการอยู่ในตลาด แต่เนื่องจากกลุ่มผู้มีรายได้น้อยยังเข้าไม่ถึงบริการจากตลาดนี้ ภาครัฐจึงควรมีบทบาทเข้าแทรกแซงในตลาดแต่ไม่ต้องใช้รัฐวิสาหกิจก็ได้ เช่น มาตรการอุดหนุนทางการเงินสร้างแรงจูงใจให้เอกชนอยากที่ลงทุนเจาะตลาดกลุ่มผู้มีรายได้น้อย หรือให้การอุดหนุนตรงไปยังกลุ่มเป้าหมาย ให้คนทุกกลุ่มสามารถเข้าถึงบริการเหล่านั้นได้แทน

• การโอนกิจการให้เอกชนแล้วถอยมากำกับ

รูปแบบสุดท้ายเหมาะกับกิจการที่ตลาดไม่มีการผูกขาดโดยธรรมชาติ ไม่ใช่บริการที่ช่วยสร้างความเป็นธรรมในสังคม และมีเอกชนที่สามารถแข่งขันและให้บริการได้ดีกว่ารัฐ ในกรณีนี้รัฐไม่มีความจำเป็นต้องมีบทบาทในตลาดนั้นเลยก็ได้ และการมีบทบาทของรัฐมีความเสี่ยงอาจก่อให้เกิดการบิดเบือนการแข่งขันด้วย การถอยให้เอกชนเป็นผู้ให้บริการจึงทางเลือกที่เหมาะสม

อย่างไรก็ตาม การเปิดทางให้ภาคเอกชนให้บริการเป็นหลัก รัฐก็ควรจะมีบทบาทบางอย่างอยู่ดี โดยรัฐต้องถอยมาสวมบทบาทของผู้กำกับดูแลตลาด ป้องกันการเอาเปรียบผู้บริโภค ป้องกันไม่ให้ธุรกิจสร้างผลกระทบต่อสังคมอย่างไม่เป็นธรรม และส่งเสริมการแข่งขันทางการค้า

ตัวอย่างแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทย

ในส่วนต่อไปจะเป็นการนำตัวอย่างรัฐวิสาหกิจของไทยมาประเมินเพื่อดูว่าใน ตลาดที่รัฐวิสาหกิจดำเนินงานอยู่นั้นในปัจจุบันรัฐควรมีบทบาทอย่างไร (4 รูปแบบ) ยังควรใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือเพื่อตอบโจทย์แก้ปัญหาในตลาดนั้นต่อไปหรือไม่ ถ้าไม่จำเป็นต้องใช้รัฐวิสาหกิจแล้ว รัฐควรพิจารณาแก้ปัญหาในตลาดนั้นอย่างไรแทน

• กรณีเปิดให้เอกชนร่วมเป็นเจ้าของ

การทางพิเศษแห่งประเทศ (กทพ.) เป็นรัฐวิสาหกิจของรัฐที่คอยทำหน้าที่ลงทุนก่อสร้างถนนที่จัดสร้างขึ้นเพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ (แก้ปัญหาการจราจรติดขัด) ซึ่งมักมีการเก็บค่าผ่านทาง และควบคุมจุดเข้าออก ซึ่งทางพิเศษนี้มีลักษณะของการผูกขาดโดยธรรมชาติ การสร้างทางพิเศษไม่ควรสร้างแข่งกันในเส้นทางเดียวกัน เนื่องจากต้องใช้เงินลงทุนสูง ถ้าสร้างซ้ำในเส้นทางเดียวกันจะเป็นการลงทุนที่ซ้ำซ้อนไม่มีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันมีเอกชนหลายรายที่มีความสนใจจะลงทุนให้บริการทางด่วนไม่ว่าจะเป็น บริษัท ทางด่วนและรถไฟกรุงเทพ จำกัด มหาชน (BEM) บริษัท ทางยกระดับดอนเมือง จำกัด (มหาชน) บริษัท อิตาเลียนไทย เดเวล็อปเมนต์ จำกัด (มหาชน) ฯลฯ ภาครัฐจึงดึงเอกชนเหล่านี้มาร่วมลงทุนในการสร้างทางหลวงข้ามจังหวัด เช่น เส้น M81^[13]ประชาชาติธุรกิจ. 2569. 4 บริษัทร่วมทุน ตีปี๊บมอเตอร์เวย์ M81 สายบางใหญ่-กาญจนบุรี เปิดบริการแล้ว. URL: https://www.prachachat.net/finance/news-1951639 (บางใหญ่-กาญจนบุรี) ทางด่วนเชื่อมเกาะสมุย^[14]กรุงเทพธุรกิจ. 2026. กทพ.เคาะโมเดล PPP สร้าง ‘ทางด่วนสมุย’ 7.4 หมื่นล้าน เสนอ ครม.ปีนี้. URL: https://www.bangkokbiznews.com/economics/1221929 เป็นต้น โดยภาครัฐรับหน้าที่ลงทุนในการจัดหาที่ดิน (เวนคืน) และทำโครงสร้าง ส่วนเอกชนลงทุนในการสร้างระบบและบำรุงรักษา

ถึงแม้ว่าการทำทางพิเศษควรใช้วิธีการดึงเอกชนมาร่วมลงทุน เพื่อประหยัดงบประมาณ และทำให้การบริหารการให้บริการทางด่วนมีประสิทธิภาพ แต่การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนต้องทำอย่างโปร่งใส และต้องแบ่งรายได้ระหว่างรัฐและเอกชนอย่างเป็นธรรม^[15]สภาองค์กรของผู้บริโภค. 2568. หยุด ทางด่วน 2 ชั้น ร้องสภาผู้บริโภค กระทบพันครอบครัว. URL: https://www.tcc.or.th/27112568_double-deck_news/ ป้องกันไม่ให้เอกชนได้ส่วนแบ่งกำไรเกินควรเมื่อเทียบกับสัดส่วนการลงทุนจนสาธารณะ (รัฐ) เสียเปรียบในการร่วมลงทุน

• กรณีโอนให้เอกชนแล้วรัฐอุดหนุน

การเคหะแห่งชาติ (กคช.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นมาเพื่อให้ความช่วยเหลือสร้างที่อยู่อาศัยให้ประชาชนรายได้น้อยสามารถครอบครองมีที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเอง^[16]ข้อมูลจากเว็บไซต์การเคหะแห่งชาติ URL: https://www.nha.co.th/information/nha-information/ อย่างไรก็ตาม ตลาดผู้ให้บริการสร้างที่อยู่อาศัยสำหรับประชาชนยังมีเอกชนจำนวนมากที่ให้บริการแข่งกัน

อย่างไรก็ตาม เอกชนผู้ให้บริการที่อยู่อาศัยมีแนวโน้มที่จะจัดหาหรือผลิตที่อยู่อาศัยเพื่อตอบสนองความต้องการของตลาด ‘กลุ่มผู้มีรายได้สูง’ เป็นหลัก เนื่องจากให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่ามากกว่า ในขณะที่การลงทุนเจาะตลาด ‘กลุ่มผู้มีรายได้น้อย’ รวมถึงผู้ไม่มีรายได้ประจำ ที่กู้เงินได้ยาก จะมีความเสี่ยงสูง เรียกอัตรากำไรได้ไม่มาก จนอาจไม่คุ้มค่า เอกชนจึงมักไม่ค่อยสร้างที่อยู่อาศัยราคาถูก ระบบตลาดจึงไม่เอื้อให้ประชาชนรายได้น้อยสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้มากนัก

ที่ผ่านมา กคช. เองก็พยายามรับบทบาทเป็นผู้ดำเนินโครงการสร้างที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยมาตลอด แต่การดำเนินงานที่ผ่านมาของภาครัฐในการสร้างที่อยู่อาศัยอาจไม่มีประสิทธิภาพมากนักและไม่ตอบสนองความต้องการที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย เนื่องจากมักตั้งอยู่ในทำเลพื้นที่ไม่เหมาะสม ไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของคนรายได้น้อย จึงมักไม่เป็นที่ต้องการ^[17]วรดร เลิศรัตน์. 2022. บ้าน(เช่า)มั่นคงสำหรับทุกคน: ทางแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยในเขตเมือง. 101 PUB. URL: https://101pub.org/urban-adequate-housing-for-all/ จนส่งผลให้ กคช. เองก็ขาดทุนสะสมมาโดยตลอด^[18]ผู้จัดการออนไลน์. 2566. กคช.ปัดฝุ่นทรัพย์สิน 1 แสนกว่าล้านบาท หวังพลิกฟื้นสถานะทางการเงิน…ใครได้ประโยชน์?. MGR online. URL: https://mgronline.com/specialscoop/detail/9660000020284 ดังนั้น อาจเป็นการดีกว่าถ้าภาครัฐลดบทบาทการสร้างเองขายเอง แล้วหันไปส่งเสริมเอกชนให้ทำโครงการที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยแทน ผ่านการอุดหนุนเอกชนแบบมีเงื่อนไข (โดยอาจสนับสนุนผ่านงบประมาณหรือทรัพยากรที่ กคช. ถือครองอยู่) หรือให้แต้มต่อพิเศษทางผังเมืองและภาษี ซึ่งจะจูงใจให้เอกชนหันไปเจาะกลุ่มตลาดผู้มีรายได้น้อยมากขึ้น และมีการสร้างที่อย่าอาศัยที่ตอบสนองสอดรับความต้องการของผู้มีรายได้น้อยได้จริงๆ

• กรณีโอนให้เอกชนแล้วรัฐถอยมาเป็นผู้กำกับดูแล

โรงพิมพ์ตำรวจสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ถูกตั้งมาเพื่อจัดพิมพ์เอกสารทางราชการลับและงานเร่งด่วนให้กับทางราชการในราคาย่อมเยา และช่วยเหลือค่าครองชีพของพนักงานตำรวจและครอบครัว อย่างไรก็ตาม ตลาดบริการพิมพ์เอกสารไม่ใช่ตลาดที่ผูกขาดโดยธรรมชาติ และในปัจจุบันมีเอกชนที่สามารถให้บริการพิมพ์เอกสารในราคาย่อมเยาได้เป็นจำนวนมาก รวมถึงเอกสารลับจำนวนมากของทางราชการก็ถูกผลิตโดยเอกชน^[19]ปัจจุบัน ทางคณะกรรมการการเลือกตั้งก็มีการทำกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างให้เอกชนเป็นผู้จัดพิมบัตรเลือกตั้ง แทนที่รัฐจะเป็นผู้จัดทำเอง … Continue reading ไม่จำเป็นต้องใช้องค์กรของรัฐผลิตเสมอไป จึงกล่าวได้ว่าเอกชนสามารถตอบสนองความต้องการของตลาดได้อย่างครอบคลุม ภาครัฐจึงไม่มีความจำเป็นต้องดำเนินการเอง และควรจะถอยกลับไปเป็นผู้กำกับดูแลการทำงานของตลาดแทน

นอกจากโรงพิมพ์ตำรวจแล้ว โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต ที่เป็นผู้ผลิตไพ่ให้ได้มาตรฐานสากล และองค์การสะพานปลา ให้บริการเป็นพื้นที่ตลาดซื้อขายสัตว์น้ำ คือตัวอย่างเพิ่มเติมของรัฐวิสาหกิจที่อาจจะไม่มีความจำเป็นในการดำเนินงานแล้วในปัจจุบัน ควรปล่อยให้เอกชนดำเนินการแทน

รัฐวิสาหกิจเดียวกัน แต่คนละกิจการก็ควรปฏิรูปคนละแบบ

รัฐวิสาหกิจบางแห่งมีขนาดใหญ่ มีกิจการหลากหลายประเภทเกี่ยวพันกับบริการในหลายตลาด ซึ่งมีลักษณะตลาดที่ต่างกันไป ดังนั้น รัฐวิสาหกิจหนึ่งแห่งอาจจะมีแนวทางการแปรรูปที่หลากหลาย ขึ้นกับว่ากิจการย่อยนั้นให้บริการอยู่ในตลาดที่มีลักษณะแบบไหน โดยตัวอย่างที่สำคัญคือ ‘กฟผ.’ ที่มีการ
ดำเนินในกิจการ ‘สายส่งไฟฟ้า’ และ ‘ผลิตไฟฟ้า’

• กิจการสายส่งไฟฟ้า ควรเป็นของรัฐ

เพื่อให้ทุกธุรกิจ ทุกครัวเรือนทั่วประเทศสามารถเข้าถึงพลังงานไฟฟ้าได้ทาง การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) จึงได้เป็นผู้ลงทุนจัดวางเสาไฟสร้างระบบส่งไฟฟ้าแรงสูงเชื่อมโยงพลังงานไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าไปสู่ศูนย์กลางการใช้ไฟในแต่ละพื้นที่ ซึ่งแน่นอนว่าสายส่งหลักหรือเส้นเลือดใหญ่ของระบบไฟฟ้าของไทยควรมีเจ้าเดียว ไม่ควรมีผู้ทำระบบส่งไฟฟ้าความแรงสูงในเส้นทางเดียวกันแข่ง เนื่องจากเป็นการลงทุนที่สิ้นเปลืองทรัพยากร ซึ่งในปัจจุบันรัฐวิสาหกิจ (กฟน. และ กฟภ.) ก็เป็นผู้ผูกขาดในกิจการโครงสร้างพื้นฐานระบบส่งไฟฟ้าความแรงสูงอยู่แล้ว ทั้งนี้ แม้ว่ารัฐจะเป็นผู้ผูกขาดระบบส่งไฟฟ้า แต่ก็ควรเปิดให้เอกชนรายอื่นสามารถเช่าใช้โครงสร้าง ผ่านระบบ Third Party Access (TPA) เพื่อส่งเสริมการซื้อขายไฟฟ้าเสรีด้วย^[20]มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2567), โครงการศึกษาและเสนอแนะแนวทางการปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟ รวมถึงกิจการไฟฟ้าอย่างเป็นธรรม, หน้า … Continue reading  

• ธุรกิจผลิตไฟฟ้า ควรเปิดให้เอกชนดำเนินการแล้วรัฐอุดหนุนให้ประชาชนเข้าถึงได้

ในปัจจุบันไฟฟ้าที่ผลิตโดยรัฐวิสาหกิจ (กฟผ.) ก็มีสัดส่วนอยู่ที่ประมาณเพียง 28%^[21]ข้อมูลจากเว็บไซต์ กฟผ., URL: https://www.egat.co.th/home/statistics-generation-latest/ ของการผลิตทั้งหมดเท่านั้น ส่วนที่เหลือเอกชนเป็นผู้ผลิต แต่ปัจจุบัน ตลาดผู้ผลิตไฟฟ้ายังติดข้อจำกัดบางประการที่ทำให้ตลาดยังไม่เสรีอย่างแท้จริง

ปัจจุบัน ภาครัฐ (โดย กฟผ.) รับหน้าที่เป็นผู้ผูกขาดการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตแต่ละราย แล้วส่งไปขายต่อผ่านระบบส่งไฟฟ้าของตนเอง ซึ่ง ‘อำนาจผูกขาดรับซื้อ’ ที่แถมมาจาก ‘อำนาจผูกขาดระบบส่งไฟฟ้า’ นี่เองเป็นประเด็นที่หลายฝ่ายรณรงค์อยากให้ยกเลิก^[22]รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์. 2025. ทำไมถึงต้องใช้ ‘กลไกตลาด’ เพื่อเพิ่มการแข่งขันในระบบไฟฟ้าไทย?. The101World. URL: https://www.the101.world/market-mechanism-electricity/ เนื่องจากอำนาจการผูกขาดรับซื้อมีผลบั่นทอนการแข่งขันในตลาดการผลิตไฟฟ้า กล่าวคือการที่ กฟผ. วางแผนล็อคโควตารับซื้อไฟฟ้าเอื้อผู้ผลิตไม่กี่ราย (ซึ่งผลิตในราคาที่แพงด้วย) ทำให้กลไกตลาดไม่ทำงาน ผู้ผลิตที่ผลิตด้วยพลังงานสะอาดได้ในราคาต่ำกว่าไม่ถูกรับซื้อก่อนเนื่องจากไม่ได้ถูกล็อคโควตา ส่งผลให้ราคาต้นทุนค่าไฟโดยรวมไม่ลดลง และลดแรงจูงใจในการเปลี่ยนผ่านโครงสร้างพลังงานไทยไปสู่พลังงานสะอาด

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากราคาพลังงานไฟฟ้าส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของคนทั้งประเทศ หากภาครัฐต้องการลดค่าครองชีพสำหรับคนบางกลุ่ม ในทางหนึ่งภาครัฐสามารถดำเนินนโยบายอุดหนุนเงินให้กลุ่มเป้าหมายสามารถซื้อพลังงานจากผู้ผลิตในราคาที่ถูกลงได้

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ต้องคิดมากกว่าแค่เกณฑ์เบื้องต้น

‘รัฐวิสาหกิจ’ เป็นเพียงแค่เครื่องมือหนึ่งของรัฐในช่วยให้เกิดสินค้าและบริการจำเป็นเท่านั้น หากตลาดสามารถดำเนินการส่งมอบบริการที่เหมาะสมให้กับผู้บริโภคอย่างเพียงพอ ภาครัฐก็ไม่จำเป็นต้องให้รัฐวิสาหกิจทำหน้าที่ในตลาดนั้นแล้ว

อย่างไรก็ดี การแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับลักษณะตลาด เป็นเพียงเกณฑ์เบื้องต้นในการจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น ในภาพใหญ่กว่านั้น ‘การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ’ ยังมีรายละเอียดที่ต้องคำนึงระหว่างทางอีกมาก เช่น

• หากรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งแห่งใดยังมีความจำเป็นอยู่ แต่ดำเนินงานอย่างไร้ประสิทธิภาพ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจนั้นย่อมไม่ใช่เรื่องการปรับเปลี่ยนความเป็นเจ้าของ แต่เป็นการปฏิรูปเพื่อปรับปรุงธรรมาภิบาลและประสิทธิภาพการบริหารองค์กร
• การปฏิรูปอาจสร้างผลกระทบต่อคนบางกลุ่ม เช่น การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจบางแห่งให้เป็นของเอกชน อาจส่งผลให้พนักงานจำนวนมากต้องถูกปลด ซึ่งภาครัฐเองก็ต้องมีมาตรการเฉพาะในการรองรับคนกลุ่มนี้
• การปฏิรูปจัดวางรัฐวิสาหกิจใหม่ ต้องทำไปพร้อมกับการปรับปรุงให้สภาพตลาดเหมาะสม ซึ่งการปรับปรุงให้หน่วยงานกำกับการแข่งขันทางการค้ามีประสิทธิภาพ^[23]ตัวอย่างความพยายามที่จะทำให้หน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้าทำงานตอบสนองสาธารณชนมากขึ้น อ่านเพิ่มเติมได้ใน ฉัตร คำแสง และธีร์ … Continue readingในการส่งเสริมให้กลไกตลาดทำงานก็เป็นอีกเรื่องที่ต้องคำนึง
• ฯลฯ