กฎหมายรักษ์โลกอาจไม่ค่อยรักธุรกิจรายเล็ก

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) เป็นเรื่องที่คนไทยได้รับผลกระทบอย่างเป็นรูปธรรมไปแล้ว และมีแนวโน้มจะทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง 

ประเทศไทยได้รับความเสียหายทางเศรษฐกิจรวมกว่า 2.2 ล้านล้านบาทในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาจากภัยธรรมชาติ^[1]ชนากานต์ อาทรประชาชิต. 2024. 20 ปี ไทยสูญเสียจาก ‘ภัยพิบัติ’ แค่ไหน ในวันที่โลกกำลังเผชิญกับความรุนแรงจาก ‘โลกรวน’. The Active Thai PBS. URL: https://theactive.thaipbs.or.th/data/20years-disaster-loss โดยอุทกภัยสร้างความเสียหายมากที่สุด เฉลี่ยสูงถึงปีละ 9 หมื่นล้านบาท และความรุนแรงที่กระทบต่อชีวิตประชาชนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยอาจสูงขึ้นถึง 12 เท่าในแต่ละปี^[2]เจณิตตา จันทวงษา. 2022. ไทยต้องสูญเสียอะไรบ้าง หากการแก้ปัญหาโลกรวนยังไปไม่ถึงไหน?. 101 PUB. URL: https://101pub.org/thailand-climate-policy/

ไทยไม่เพียงเป็นผู้ได้รับผลกระทบ แต่เป็นผู้สร้างการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศรายใหญ่ด้วย จากการเป็นที่ประเทศปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงสุดเป็นอันดับ 21 ของโลก (อันดับ 3 ในอาเซียน) ราว 422 ล้านตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (ล้านตัน CO2eq)^[3]SET Note ฉบับที่ 14/2568 9 ตุลาคม 2025 จึงมีความจำเป็นที่เราต้องตบเท้าเข้าไปแก้ปัญหาร่วมกันกับชาติอื่นๆ เพื่อให้โลกผ่านวิกฤตสภาพอากาศเปลี่ยนแปลงไปได้ 

หากไทยไม่สามารถจัดการปัญหาภัยธรรมชาติจากโลกร้อนได้จริง ภายในปี 2025 GDP ของไทยอาจต่ำลงกว่าศักยภาพอีกถึง 44%^[4]เจณิตตา จันทวงษา. 2022. ไทยต้องสูญเสียอะไรบ้าง หากการแก้ปัญหาโลกรวนยังไปไม่ถึงไหน?. 101 PUB. URL: https://101pub.org/thailand-climate-policy/ ซึ่งกระทบคุณภาพชีวิตประชาชนและความมั่นคงของประเทศโดยตรง โดยเฉพาะภาคการเกษตรที่คาดว่าจะได้รับความเสียหายเฉลี่ย 17,912–83,826 ล้านบาทต่อปี ในช่วงปี 2011–2045^[5]Attavanich, W. 2017. Effect of Climate Change on Thailand’s Agriculture: New Results. Department of Economics, Kasetsart University. URL: https://www.researchgate.net/publication/262067789_The_Effect_of_Climate_Change_on_Thailand’s_Agriculture

รัฐบาลไทยจึงผลักดันพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (พ.ร.บ. โลกร้อน) เพื่อกำหนดให้ผู้ที่ก่อผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น โดยมุ่งไปที่ภาคการผลิตเป็นสำคัญ แม้จะเกิดขึ้นด้วยความตั้งใจที่ดี แต่หากไม่ออกแบบกลไกการบังคับใช้อย่างรัดกุม ผู้ประกอบการอาจไม่ให้ค่ากับกฎหมายฉบับนี้ ไม่ต้องคำนึงถึงต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมเช่นเดิม และจะไม่นำไปสู่การปรับเปลี่ยนรูปแบบการดำเนินธุรกิจเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระยะยาว

แต่เมื่อใดที่ พ.ร.บ.โลกร้อนเริ่มมีผลให้ธุรกิจแบกรับต้นทุนต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น จะเกิดคำถามต่อมาถึงความเป็นธรรมของการเปลี่ยนผ่านสีเขียวนี้ (Just Transition) เนื่องจากกลไกตามกฎหมายอาจสร้างภาระต่อธุรกิจขนาดย่อมมากกว่าธุรกิจรายใหญ่ ส่งผลให้แข่งขันได้ยากยิ่งขึ้นกว่าเดิมมาก โดยเฉพาะโครงสร้างตลาดของไทยที่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและอำนาจสูง การเปลี่ยนผ่านจึงไม่ใช่เพียงการบังคับใช้กลไกให้ได้ผลแต่ต้องออกแบบมาตรการรองรับให้รัดกุมเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านของทั้งสังคม ไม่ใช่การทำลายบางภาคส่วน ภาครัฐจึงควรออกแบบ พ.ร.บ.โลกร้อน โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมในการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ โดยไม่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำ และไม่ทิ้งผู้ประกอบการรายย่อยไว้ข้างหลัง

รู้จัก พ.ร.บ. โลกร้อน ฉบับรัฐไทย

ไทยเคยมีร่าง พ.ร.บ. โลกร้อนหลักอยู่ 4 ร่าง ได้แก่ 1. ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ .… โดย กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 2. ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการลดก๊าซเรือนกระจกและคาร์บอนเครดิต พ.ศ. .… โดยพลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ พรรคพลังประชารัฐ 3. ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. …. โดยนางสาวศนิวาร บัวบาน พรรคก้าวไกล แต่ร่างพรรคการเมืองทั้งสองเป็นร่างการเงิน ซึ่งจะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี^[6]ณัตถยา สุขสงวน. บทวิเคราะห์พระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. …. . สำนักงานวิชาการ สำนักเลขาธิการวุฒิสภา และ 4. ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เป็นธรรมและยั่งยืน พ.ศ. …. โดย เครือข่ายประชาชนเพื่อความเป็นธรรมด้านสภาพภูมิอากาศ ซึ่งสถานะล่าสุดอยู่ในขั้นเข้าชื่อเสนอกฎหมาย และยังไม่ได้เข้าสู่ขั้นพิจารณาของสภา^[7]รายละเอียดร่างกฎหมาย ผู้ริเริ่มและเอกสารที่เกี่ยวข้อง ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เป็นธรรมและยั่งยืน พ.ศ. …. (นาย กฤษฎา … Continue reading 

เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับอื่นยังต้องผ่านกระบวนการอีกมาก ในบทความนี้จะให้ความสำคัญกับกลไกลใน ร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ฉบับ พ.ศ. … เสนอโดยกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม (กรมโลกร้อน) เป็นหลัก

สำหรับกระบวนการยกร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ใช้ระยะเวลาจัดทำากว่า 5 ปี นับตั้งแต่ปี 2021 ที่พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นได้แสดงเจตนารมณ์ว่า ประเทศไทยจะมุ่งสู่ความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutrality) ภายในปี 2050 และปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ภายในปี 2065

ร่าง พ.ร.บ.โลกร้อน ได้เริ่มกระบวนการจัดทำและรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่ปี 2021 ก่อนจะผ่านการพิจารณาวาระที่สองในสภาผู้แทนราษฎร และถูกส่งต่อไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อย่างไรก็ตาม ภายหลังการยุบสภาเมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2025 ส่งผลให้ร่างกฎหมายดังกล่าวต้องหยุดชะงักไปกลับไปเริ่มกระบวนการพิจารณาใหม่ตั้งแต่ต้น จนเมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2026 อธิบดีกรมโลกร้อนและเจ้าหน้าที่เริ่มพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้เป็นวาระแรก ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ก่อนจะเสนอเข้าสู่รัฐสภาในขั้นตอนถัดไป^[8]Thai Post. 2026. กรมลดโลกร้อน รับนโยบาย รมว.ทส. เร่งผลักดัน ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. …. รับมือโลกร้อน. Thai Post. URL: https://www.thaipost.net/public-relations-news/991245/

พ.ร.บ. นี้ตั้งเป้าลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมของประเทศไทย ผ่านการให้ธุรกิจต้องจำกัดปริมาณก๊าซเรือนกระจกของตน  ซึ่งจะวัดปริมาณการปล่อยตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน ตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ทำให้ภาระต้นทุนของสภาพภูมิอากาศต้องถูกคิดตลอดกระบวนการผลิตทั้งหมด โดยใช้เครื่องมือเศรษฐศาสตร์คร่าวๆ ดังนี้

กลไก Emission Trading Scheme (ETS) ทำงานอย่างไร?
ขั้นตอน	กระบวนการ	ความสำคัญ
การกำหนดเพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก	หน่วยงานกำกับดูแลกำหนด เพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงสุด สำหรับภาคส่วน ธุรกิจ และ/หรือโรงงานที่อยู่ภายใต้ระบบ	ช่วยให้รัฐควบคุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของแต่ละภาคส่วนให้ไม่เกินเพดานที่กำหนด
การจัดสรรสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก	จัดสรรสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดย 1 สิทธิ เท่ากับ 1 ตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า ผ่านการประมูลหรือการให้เปล่า	ช่วยกำหนดว่าสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเข้าสู่ตลาดอย่างไร
ภาระหน้าที่ในการปฏิบัติตามระบบ	ธุรกิจต้องคืนสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ให้เท่ากับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจริงของตน	ช่วยให้ปริมาณการปล่อยจริงสอดคล้องกับจำนวนสิทธิที่ธุรกิจมีอยู่
การซื้อขายสิทธิ	ธุรกิจสามารถซื้อหรือขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในตลาดได้	ช่วยสร้างความยืดหยุ่นและช่วยลดต้นทุนได้
การเกิดขึ้นของราคาตลาด	ราคาของสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกถูกกำหนดโดยอุปสงค์และอุปทาน	ช่วยสร้างแรงจูงใจให้บริษัทลดการปล่อย ในกรณีที่การลดก๊าซเรือนกระจกมีต้นทุนต่ำกว่าการซื้อสิทธิการปล่อย
การปฏิบัติตามระบบและการบังคับใช้	เมื่อสิ้นรอบการดำเนินการ ธุรกิจต้องคืนสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หากคืนสิทธิไม่ครบจะได้รับบทลงโทษตามที่กฎหมายกำหนด	ช่วยทำให้กลไก ETS มีความน่าเชื่อถือมากขึ้น
การสร้างความยืดหยุ่นและการเชื่อมโยงกับระบบ	บางระบบอาจอนุญาตให้ธุรกิจใช้คาร์บอนเครดิตมาชดเชยการปล่อยบางส่วนได้ และอาจเชื่อมโยงกับตลาดคาร์บอนของประเทศหรือประเทศอื่นๆ เพื่อเพิ่มทางเลือกในการซื้อขายสิทธิ	ช่วยเพิ่มสภาพคล่องและลดต้นทุนให้กับธุรกิจ แต่โครงการคาร์บอนเครดิตต้องได้มาตรฐานมากพอ

ข้อมูลจาก Carbon Markets 101 หน้าที่ 15 โดย United Nations Development Programme^[9] Carbon Markets 101. United Nations Development Programme. URL: https://climatepromise.undp.org/carbonmarketstoolkit/module-1?utm_source

• อธิบาย Emission Trading Scheme (ETS) โดยละเอียด
  • ภาครัฐกำหนดว่าในปีหนึ่งๆ ทั้งประเทศจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกเรือนกระจกทั้งหมดเท่าไหร่ แล้วจะกำหนดเกณฑ์การปล่อยก๊าซเรือนกระจก (cap setting) ให้แต่ละอุตสาหกรรม
  • โดยทั่วไป ทุกธุรกิจต้องเข้าร่วมในระบบ ETS ยกเว้นธุรกิจที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ถึงเกณฑ์ ซึ่งจะถูกกำหนดในภายหลังโดยคณะกรรมการที่จะตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ. โลกร้อนนี้ ตลาดลักษณะนี้เรียกว่า ตลาดภาคบังคับ (Compliance Market) เพราะธุรกิจที่อยู่ในระบบไม่ได้เข้าร่วมโดยสมัครใจ แต่มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามที่รัฐกำหนด
  • เมื่อธุรกิจเข้าระบบ ETS จะถูกกำหนดสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่อปี^[10]Amy Graham. 2025. ETS Compliance Requirements and Purchasing Allowances. NUS Consulting Group. URL: https://www.nusconsulting.com/energy-news/ets-compliance-purchasing-allowances-2025/ บางธุรกิจอาจได้รับสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกฟรี (Free allowance)  หรือบางธุรกิจอาจต้องประมูลจากภาครัฐ (Auction allowance) ขึ้นอยู่กับประเภทอุตสาหกรรม เราเรียกการได้รับสิทธิครั้งแรกจากรัฐว่า “ตลาดแรก” (Primary Market)^[11]หลักการและแนวคิด ระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก. องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจกเรือนกระจก (องค์การมหาชน). URL: … Continue reading
  • เมื่อสิ้นสุดรอบการดำเนินการ ธุรกิจต้องนำสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไปคืน (surrender) ให้รัฐตามปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยจริง พูดง่าย ๆ คือ หากธุรกิจปล่อยก๊าซเรือนกระจกจริง 100,000 ตัน ก็ต้องมีสิทธิสำหรับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกปริมาณ 100,000 ตันนี้ไปคืนให้รัฐ เพื่อแสดงว่าการปล่อยของตนอยู่ภายใต้สิทธิที่กฎหมายกำหนด
  • หากธุรกิจปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินกว่าสิทธิที่มีอยู่ ก็ต้องหาสิทธิเพิ่มให้เพียงพอก่อนถึงกำหนดคืนสิทธิ เช่น หากบริษัทได้รับสิทธิ 100,000 ตัน แต่ปล่อยจริง 120,000 ตัน บริษัทต้องซื้อสิทธิเพิ่มอีก 20,000 ตัน เพื่อให้มีสิทธิครบตามปริมาณการปล่อยจริง ตลาดที่ธุรกิจซื้อสิทธิจากธุรกิจอื่นที่ยังมีสิทธิเหลืออยู่เรียกว่า “ตลาดรอง” (Secondary Market) โดยราคาในตลาดนี้ขึ้นอยู่กับการตกลงกันระหว่างธุรกิจ และอาจแปรผันตามอุปสงค์และอุปทานของสิทธิในระบบ
  • นอกจากนี้ ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสามารถซื้อสิทธิจากตลาดคาร์บอนเครดิต (Voluntary Carbon Market) ได้เช่นกัน ในตลาดคาร์บอนเครดิต ธุรกิจจะซื้อคาร์บอนเครดิตได้กับโครงการที่มีการจดทะเบียนคาร์บอนเครดิตกับองค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก และต้องเป็นคาร์บอนเครดิตจากโครงการที่เกิดขึ้นภายในประเทศและได้รับการรับรองตามหลักเกณฑ์เท่านั้น^[12]สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดพิษณุโลก. 2025. 11 ประเด็นจาก “พ.ร.บ.ลดโลกร้อนฉบับแรกของไทย”** … Continue reading เรียกว่า “การชดเชยคาร์บอน” (carbon offset) 

นอกจากกลไก ETS แล้ว พ.ร.บ. นี้ยังมีกลไกอื่นๆ อีกที่จะถูกนำมาใช้ไปพร้อมๆ กัน เพื่อช่วยให้ประเทศไทยเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจสีเขียวและปริมาณควบคุมก๊าซเรือนกระจกของธุรกิจได้ 

• กองทุนภูมิอากาศ มีรายได้จากระบบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เงินอุดหนุนที่ได้รับจากรัฐบาล เงินที่ได้รับจากการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปี  เงินรายได้หรือทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคหรือมอบให้ และแหล่งอื่นๆ โดยหน่วยงานของรัฐ นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน องค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติที่ได้ขึ้นทะเบียน สถาบันการศึกษา หรือชุมชนสามารถกู้เปล่าหรือกู้ยืมเพื่อลงทุนการปรับตัวหรือพัฒนากิจกรรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของตนได้ โดยมีคณะกรรมการกองทุนภูมิอากาศ ที่แต่งตั้งโดยคณะกรรมการตาม พ.ร.บ. นี้เป็นผู้ดูแล
• ภาษีคาร์บอน เป็นค่าธรรมเนียมหรือภาษีที่รัฐบาลเรียกเก็บจากการผลิต การจำหน่าย หรือใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เช่น น้ำมัน ก๊าชธรรมชาติ หรือ ถ่านหิน การเรียกเก็บภาษีขึ้นอยู่กับปริมาณของก๊าชคาร์บอนไดออกไซด์ที่ปล่อยออกมาในแต่ละครั้งของการดำเนินกิจกรรมของโรงงาน โรงไฟฟ้า และยานยนต์ต่างๆ เพื่อให้ง่ายในการคิดภาษีคาร์บอน
• กลไกการปรับราคาคาร์บอนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) ซึ่งเป็นมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นการกำหนดราคาสินค้านำเข้าบางประเภทเพื่อป้องกันการนำเข้าสินค้าที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงเข้ามาใน EU^[13]SET. 2022. ทำความรู้จัก CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). SET. URL: https://www.set.or.th/th/about/mediacenter/insights/article/55-cbam 
• ฐานข้อมูลก๊าซเรือนกระจกของประเทศ หน่วยงานรัฐและเอกชนจัดเก็บและรายงานข้อมูลการปล่อยและการลดก๊าซเรือนกระจก เพื่อเป็นฐานในการจัดทำแผนปฏิบัติการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศ และการกำกับติดตามการดำเนินงานของภาคเอกชน

โดยกลไกสำคัญเหล่านี้ดูแลโดยคณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศเป็นรองประธาน พร้อมด้วยตัวแทนจากหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง ผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 9 คน ภาคเอกชน 3 คน และภาคประชาสังคม 1 คน^[14]ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ … มาตรา 10

ระบบ ETS ต้องรัดกุม จึงจะช่วยลดก๊าซเรือนกระจกจากภาคธุรกิจได้จริง

ในเชิงหลักการ ETS จะช่วยลดแรงจูงใจของภาคธุรกิจในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เนื่องจากเป็นการทำให้ต้นทุนสิ่งแวดล้อมต้องถูกรวมเข้าไปอยู่ในบัญชีรายจ่าย 

แต่ในทางปฏิบัติ กลไกที่เขียนอยู่ในร่าง พ.ร.บ. อาจจะยังไม่เพียงพอ เพราะปัจจุบันยังเป็นเพียงกรอบใหญ่ และรายละเอียดสำคัญจำนวนมากยังต้องไปขึ้นกับกฎหมายลำดับรอง เพื่อไม่ให้กลายเป็นเพียงเสือกระดาษ โดยมีประเด็นหลักที่รัฐต้องให้ความสำคัญ ได้แก่ 

1. รัฐต้องทราบและต้องตรวจสอบปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างแม่นยำ

การดำเนินระบบสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) ให้มีประสิทธิภาพ จำเป็นที่ภาครัฐต้องมีข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ถูกต้องและตรวจสอบได้

ข้อมูลชุดนี้มีความสำคัญตั้งแต่การจำแนกว่าธุรกิจใดต้องเข้า ETS บ้าง ธุรกิจมีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจนถึงปัจจุบันเท่าใด ไปจนถึงการตรวจสอบว่าข้อมูลปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ผู้ประกอบการยื่นส่งในแต่ละปีสอดคล้องกับสิทธิที่รับจัดสรรหรือไม่ 

การที่รัฐสามารถตรวจสอบปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของแต่ละธุรกิจได้อย่างแม่นยำ จะทำให้รัฐกำกับภาคเอกชนให้ดำเนินการตามกลไกที่วางไว้ได้ หากตรวจแล้วพบว่ารายงานคลาดเคลื่อน รัฐสามารถลงโทษด้วยการเรียกค่าปรับธุรกิจตามที่ระบุไว้ใน พ.ร.บ. อย่างไรก็ตาม หากระบบตรวจสอบขาดความแม่นยำ ก็จะเกิดช่องโหว่ให้ธุรกิจอ้างว่าตนปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยกว่าความเป็นจริง และไม่ต้องรับผิดชอบต้นทุนสิ่งแวดล้อม ถือว่าระบบสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ 

2. รัฐต้องวัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมตามเครือธุรกิจ

ในการกำหนดโควตาการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จำเป็นต้องคำนึงถึงความแตกต่างของรูปแบบธุรกิจ ทั้งธุรกิจที่มีโรงงานเดียว และธุรกิจที่มีหลายบริษัทหรือหลายโรงงานในเครือ ซึ่งมีโครงสร้างการดำเนินงานต่างกัน

หากกำหนดโควตาโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกัน อาจเปิดช่องให้ธุรกิจที่มีหลายโรงงานปรับโครงสร้างเพื่อเลี่ยงกฎหมาย เช่น แยกโรงงานออกเป็นหน่วยย่อย เพื่อหลีกเลี่ยงข้อจำกัดและเพิ่มปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ ส่งผลให้เป้าหมายในการจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกถูกบิดเบือน 

ตัวอย่างในกรณีใกล้เคียงกันในอดีตของไทย เช่น กรณีโครงการท่าเทียบเรือบ้านโพธิ์ ซึ่งมีการสร้างท่าเรือหลายท่าในพื้นที่เดียวกัน ทว่า แต่ละท่ามีขนาดต่ำกว่าเกณฑ์ที่ต้องทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment – EIA)  เพียงเล็กน้อย เมื่อศาลตีความให้พิจารณาแยกเป็นรายท่า โครงการจึงไม่ต้องผ่านการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม แม้ในทางปฏิบัติจะเป็นกิจการที่อยู่ในพื้นที่เดียวกันและมีเจ้าของเดียวกันก็ตาม

ดังนั้น หากรัฐไม่กำหนดให้พิจารณาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับเครือธุรกิจ ธุรกิจขนาดใหญ่อาจแบ่งหน่วยงานให้เล็กลงเพื่อหลบเกณฑ์ แทนที่จะลดการปล่อยจริง ส่งผลเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศถูกบิดเบือนตั้งแต่ต้น

3. รัฐต้องทำให้ราคาสิทธิฯ สะท้อนต้นทุนสิ่งแวดล้อมจริง

อีกหนึ่งประเด็นของระบบ ETS คือการเปิดให้ผู้ประกอบการสามารถชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินโควตาได้ทั้งจากการซื้อสิทธิการปล่อยจากธุรกิจอื่น และการใช้คาร์บอนเครดิตจากตลาดภาคสมัครใจ ซึ่งอาจเกิดความลักลั่นระหว่างแต่ละกลไก และทำให้มีช่องในการลดต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมที่ต้องแบกรับให้ต่ำกว่าที่ก่อไว้

แม้กลไกนี้จะเพิ่มความยืดหยุ่น แต่กลับส่งผลต่อแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เพราะคาร์บอนเครดิตมักมีราคาถูกกว่าสิทธิการปล่อยในตลาดภาคบังคับ^[15] Carbon Chain. What are carbon credits? What manufacturers and commodity traders need to know. Carbon Chain. URL: https://www.carbonchain.com/carbon-pricing/what-are-carbon-credits#:~:text=Businesses%20are%20allocated%20a%20set,allocated%20amount%2C%20or%20face%20fines เนื่องจากคาร์บอนเครดิตเกิดจากโครงการที่มีหลายคุณภาพ ความน่าเชื่อถือต่างกัน และต้นทุนบางโครงการขาดการตรวจสอบที่เข้มงวด บางโครงการมีต้นทุนต่ำกว่า เพราะไม่ต้องใช้เทคโนโลยีซับซ้อน หรือเป็นโครงการที่มีอยู่แล้ว เช่น พลังงานหมุนเวียนหรือป่าไม้บางประเภท ซึ่งเพียงเอามาขึ้นทะเบียนเพื่อขายสิทธิ แต่มิได้มีผลต่อการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจริง^[16]Tabitha Whiting. 2022. $500 vs $5: Why does the cost vary so much in carbon credit pricing?. LUNE. URL: https://lune.co/blog/500-vs-5-carbon-credits-why-does-cost-vary-so-much-in-carbon-offsetting ด้วยเหตุนี้ ผู้ประกอบการที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินจึงเลือกซื้อคาร์บอนเครดิต ซึ่งอาจมีต้นทุนที่ต่ำกว่าต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นจริง แทนการลงทุนเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของตนเอง 

ในขณะเดียวกัน ผู้ประกอบการที่ลงทุนลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้มีสิทธิส่วนเกินนำไปขาย ก็ขาดแรงจูงใจเช่นกัน เพราะไม่สามารถขายสิทธิได้ในราคาที่คุ้มค่า เนื่องจากผู้ซื้อส่วนใหญ่อาจหันไปเลือกคาร์บอนเครดิตที่ถูกกว่า 

ท้ายที่สุด กลไกของระบบจึงไม่สามารถผลักดันให้เกิดการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างแท้จริง

ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายเล็กอาจต้อง
แบกรับต้นทุนกฎหมายหนักกว่า เมื่อเทียบกับขนาดธุรกิจ

หากระบบมีประสิทธิภาพมากพอ พ.ร.บ. นี้จะก่อให้เกิดผลกระทบกับธุรกิจที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างมาก แต่ก็ต้องระวังด้วยว่าอาจจะสร้างปัญหาในการปรับตัวสำหรับธุรกิจรายย่อย  ซึ่งอาจปรับตัวได้ยากกว่าธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีการประหยัดต่อขนาด มีอำนาจตลาดที่สามารถผลักต้นทุนไปตามห่วงโซ่อุปทานและผู้บริโภค และมีทุนที่พร้อมต่อการปรับตัวมากกว่า การเปลี่ยนผ่านสีเขียวสำหรับรายย่อยจึงอาจเป็นเรื่องยาก และยิ่งท้าทายถ้าจะทำให้เปลี่ยนผ่านได้ด้วยความเป็นธรรม 

ต้นทุนหลักในการปรับตัวที่ต้องบริหารจัดการมีดังนี้ 

• ต้นทุนแปรผัน: ต้นทุนที่ผันตามปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ยิ่งปล่อยมากยิ่งต้องจ่ายมาก เช่น ค่าใช้จ่ายในการประมูลสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกฯ หรือภาษีคาร์บอน ต้นทุนประเภทนี้สะท้อนหลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย และเปิดโอกาสให้ธุรกิจลดภาระได้ หากสามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงได้
• ต้นทุนคงที่: ต้นทุนที่ต้องจ่ายไม่ว่าธุรกิจจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากหรือน้อย เช่น ค่าบุคลากร ระบบตรวจวัด การจัดทำรายงาน หรือที่ปรึกษา ต้นทุนลักษณะนี้มักเป็นภาระเริ่มต้นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และกระทบธุรกิจขนาดเล็กมากกว่า เพราะไม่สามารถเฉลี่ยต้นทุนออกไปในรายได้จำนวนมากเหมือนธุรกิจขนาดใหญ่

แน่นอนว่าธุรกิจขนาดใหญ่ต้องรับผิดชอบมากกว่าเพราะปล่อยเยอะกว่า แต่ธุรกิจเหล่านี้มักมีเงินทุนสูงจึงสามารถจัดการต้นทุนที่เกิดขึ้นได้ดีกว่าและต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมที่เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนเล็กเมื่อเทียบกับต้นทุนทั้งหมด แตกต่างจากธุรกิจรายเล็กที่ไม่ได้เงินหมุนเวียนมาก ต้นทุนที่เกิดขึ้นคิดเป็นสัดส่วนที่ใหญ่และอาจสร้างปัญหาได้

ยกตัวอย่าง ธุรกิจขนาดใหญ่ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมาก อาจมีเงินทุน 300 ล้านบาทขึ้นไป ขณะที่ธุรกิจขนาดย่อม-กลางซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยกว่า มีเงินทุน 20 ล้านบาท หากทั้งสองรายเผชิญต้นทุนคงที่ในการปรับตัว 3 แสนบาท จะคิดเป็นแค่ 0.1%  ของเงินทุนธุรกิจใหญ่ แต่เป็น 1.5% ของเงินทุนธุรกิจขนาดย่อมฯ และหากรวมกับต้นทุนแปรผัน ก็จะทำให้ต้องรับภาระเพิ่มขึ้นไปอีก

กฎหมายมุ่งให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากมีต้นทุนเพิ่ม
แต่ภาระอาจถูกผลักสู่รายย่อยในห่วงโซ่อุปทาน

เนื่องจากร่าง พ.ร.บ. โลกร้อนวัดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทานต้นทุนจึงไม่ได้หยุดอยู่แค่ในโรงงานหรือบริษัทใดบริษัทหนึ่ง ธุรกิจอาจไม่ปรับตัวเองให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยลง แต่อาจหาทางผลักภาระไปให้คนอื่นในห่วงโซ่ปรับตัว (แบกรับต้นทุน) แทน 

1. กรณีรายเล็กเป็นผู้ขายสินค้าให้รายใหญ่

มักเกิดในกระบวนการวัดก๊าซเรือนกระจกที่เกิดจากกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับบริษัทแต่เกิดนอกเหนือการควบคุมโดยตรงของบริษัท โดยผู้ประกอบการรายใหญ่เลือกกำหนดเงื่อนไขการจัดซื้อที่เข้มงวดขึ้นกับซัพพลายเออร์รายเล็กในห่วงโซ่ เช่น การบังคับให้ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หันมาใช้พลังงานสะอาด หรือเปลี่ยนวัตถุดิบให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น เพื่อให้ตนสามารถลดตัวเลขการปล่อยคาร์บอนได้อย่างรวดเร็ว โดยไม่ต้องลงทุนปรับตัวด้วยตัวเอง

งานวิจัยจาก ประเทศสิงคโปร์^[17]Saiying Deng, Tinghua Duan, Frank Weikai Li c, Xiaoling Pu. 2025. “Major customers and carbon footprints along the supply chain.” Journal of Corporate Finance Volume 92 (June): 102752. https://doi.org/10.1016/j.jcorpfin.2025.102752.และสหรัฐอเมริกา^[18]Verónica H. Villena and Dennis A. Gioia. 2020. Companies tend to focus on their top-tier suppliers, but the real risks come lower down. Harvard Business Review. URL:  https://hbr.org/2020/03/a-more-sustainable-supply-chain พบว่ามีการข่มขู่ว่าจะเปลี่ยนซัพพลายเออร์เกิดขึ้นจริง ทำให้ซัพพลายเออร์ที่ปรับตัวปฏิบัติตามเพราะถูกบังคับ ไม่ใช่เพราะอยากเปลี่ยนตัวเองจริง ๆ และต้นทุนของการปรับกระบวนการผลิตของซัพพลายเออร์รายเล็กที่เพิ่มขึ้น ส่งผลกับคุณภาพชีวิตแรงงานที่ลดลง เห็นได้จากกรณีที่บริษัทข้ามชาติประกาศว่าตนจะร่วมงานแค่กับซัพพลายเออร์ที่ปฏิบัติตามมาตรฐานความยั่งยืนเท่านั้น และกดดันให้ซัพพลายเออร์ขั้นแรก (top-tier supplier) ปฏิบัติตาม แม้ตนจะได้รับเสียงวิจารณ์ว่ายังคงซื้อวัตถุดิบจากโรงงานต่างประเทศที่ละเมิดสิทธิแรงงานขั้นพื้นฐาน กดค่าแรง ทำงานเกินเวลา และมีสภาพแวดล้อมการทำงานที่ไม่ปลอดภัย หรือทิ้งขยะสารพิษลงในแม่น้ำ

นอกจากนี้ยังมีประเด็นการขอให้จัดทำเอกสารการลดคาร์บอนที่มากเกินกำลังของซัพพลายเออร์รายเล็กด้วย ทำให้หลายธุรกิจต้องทุ่มทุนไปกับภาระเอกสาร และต้องทุ่มเทเวลาไปกับการสร้างความเปลี่ยนแปลงผ่านตัวหนังสือในกระดาษมากกว่าการลงมือทำในโลกความจริง^[19]Maliha Shoaib. 2025. Suppliers are drowning in data requests — what’s the fix?. Vogue. URL: https://www.vogue.com/article/suppliers-are-drowning-in-data-requests-whats-the-fix 2025

แม้ปัจจุบัน ธุรกิจใหญ่ย้ำว่ากลยุทธ์บริษัทตนเน้นไปที่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมที่องค์กรควบคุมเอง เช่น เผาเชื้อเพลิง, รถบริษัท และก๊าซเรือนกระจกทางอ้อมจากการซื้อพลังงานมาใช้ เช่น ไฟฟ้า ไอน้ำ เพราะ การควบคุมซัพพลายเออร์ทำได้ยากกว่า แต่หากพ.ร.บ.นี้ประกาศใช้ อาจมีแนวโน้มที่จะเกิดปัญหานี้กับอุตสาหกรรมการผลิตของไทย ปัญหานี้จึงเป็นเรื่องที่ต้องหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องควรป้องกันตั้งแต่เนิ่นๆ

2. กรณีรายเล็กเป็นผู้ซื้อวัตถุดิบจากซัพพลายเออร์อื่นๆ 

หากธุรกิจอยากลดคาร์บอนตั้งแต่ต้นน้ำ แปลว่าซัพพลายเออร์ในห่วงโซ่นั้นต้องลงทุนกับการลดคาร์บอน 

อย่างไรก็ตาม การสร้างห่วงโซ่อุปทานสีเขียวนั้นมีความซับซ้อนจากหลากปัจจัย เช่น ความพร้อมและจำนวนซัพพลายเออร์สีเขียวที่ยังมีจำกัด ความไม่แน่นอนของการจัดหาวัตถุดิบและระยะเวลาขนส่ง ต้นทุนวัตถุดิบที่สูงขึ้น รวมถึงความเสี่ยงด้านคุณภาพของวัสดุรีไซเคิลที่อาจไม่สม่ำเสมอ อีกทั้งยังต้องอาศัยกระบวนการตรวจสอบและรับรองมาตรฐานเพิ่มเติม เช่น การติดตามย้อนกลับ (traceability) และการประเมินความน่าเชื่อถือด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อป้องกันการกล่าวอ้างเกินจริง (greenwashing)

ทั้งหมดนี้ทำให้การเปลี่ยนผ่านไปสู่ห่วงโซ่อุปทานสีเขียวไม่ใช่เพียงการ “เปลี่ยนผู้ขาย” แต่เป็นการปรับทั้งระบบจัดซื้อและการผลิตในเวลาเดียวกัน  ซึ่งการเปลี่ยนซัพพลายเออร์อาจทำให้การผลิตล่าช้า หรือหยุดชะงักได้

ผลคือสินค้าจะแพงขึ้น โรงงานที่ต้องซื้อวัตถุดิบเหล่านี้ไปใช้ในการผลิตสินค้า ก็ต้องแบกรับต้นทุนที่เพิ่มขึ้น 

งานวิจัยเกี่ยวกับ กระบวนการผลิตเหล็กแผ่นรีด (hot rolled coil) พบว่ามีการส่งต่อต้นทุนคาร์บอนเกิดขึ้น แต่ส่งต่อได้มากหรือน้อย ขึ้นอยู่กับราคาและบรรยากาศการแข่งขันในตลาด ถ้าหากซัพพลายเออร์ขั้นแรก ที่มีกระบวนการการผลิตที่ยั่งยืนมีน้อยในตลาด แปลว่าราคาวัตถุดิบสามารถเพิ่มขึ้นได้จริง^[20]Deng, Saiying, Tinghua Duan, Frank Weikai Li, and Xiaoling Pu. 2024. “Major Customers and Carbon Footprints along the Supply Chain,” January. https://doi.org/10.2139/ssrn.4795397.

ตัวอย่างนี้สะท้อนว่าหากเป็นโรงงานรายเล็กต้องการที่จะสร้างห่วงโซ่สีเขียวและต้องเลือกผู้ผลิตเพียงไม่กี่รายเป็นซัพพลายเออร์ ก็จะมีอำนาจต่อรองจำกัด รับต้นทุนเพิ่มได้ยาก และเปลี่ยนแหล่งซื้อแทบไม่ได้เลย ทำให้ค่าใช้จ่ายตรงนี้กระทบกับต้นทุนเพิ่มขึ้นอีก

แต่ถ้าเป็นธุรกิจค้าเหล็กขนาดเล็กที่ขายให้รายใหญ่ การขึ้นราคาก็ไม่ได้มีผลกับสัดส่วนต้นทุนขนาดนั้น และถึงแม้รายเล็กจะสามารถปรับขึ้นราคาได้ แต่ก็เสี่ยงถูกรายใหญ่อ้างจะเปลี่ยนซัพพลายเออร์อยู่ดี เพราะยังไม่ได้มีอำนาจต่อรองมากนัก 

โดยสรุป ธุรกิจขนาดย่อมฯ จึงกลายเป็นผู้รับต้นทุนแทน ทั้งจากฝั่งต้นน้ำที่ขึ้นราคาวัตถุดิบ และจากฝั่งปลายน้ำที่กำหนดมาตรฐานการผลิตที่เข้มงวดขึ้น ทั้งๆ ที่ธุรกิจเหล่านี้มีมูลค่าราว 6.5 ล้านล้านบาท หรือราว 35% ของ GDP และมีการจ้างงานกว่า 70% ของการจ้างงานทั้งหมด แต่กลับมีอำนาจในการกำหนดตลาดน้อยมาก ความไม่สมดุลเชิงอำนาจนี้ทำให้ผู้ประกอบการรายเล็กมีอำนาจต่อรองต่ำ เพราะหากไม่สามารถปฏิบัติตามเงื่อนไข รายใหญ่ก็สามารถหันไปจ้างซัพพลายเออร์เจ้าอื่นที่มีความพร้อมมากกว่าได้ ส่งผลให้ธุรกิจขนาดย่อมฯ อาจสูญเสียคำสั่งซื้อในตลาด และความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว

พ.ร.บ. โลกร้อนจะได้ผล
ต้องให้ผู้ปล่อยก๊าซมากรับต้นทุนมาก

เพื่อป้องกันปัญหาเหล่านี้ ข้อเสนอแนะนำนโยบายมีดังนี้

1. ส่งเสริมให้มีระบบผู้เชี่ยวชาญตรวจสอบข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

สิ่งที่รัฐต้องทำให้ได้ก่อนคือต้องมีวิธีการที่พิสูจน์ว่าตัวเลขในรายงานประจำเป็นตัวเลขที่เกิดจากการคำนวณการปล่อย-ลดก๊าซเรือนกระจกของจริง แปลว่าภาครัฐต้องไม่ทำงานเชิงรับ ต้องไม่รอให้เอกชนส่งรายงานแล้วค่อยพิจารณาอย่างเดียว ต้องมีกลไกที่จะเข้ามาตรวจสอบความถูกต้องเชิงรุก  เช่น เปิดให้ผู้ตรวจสอบภายนอก (third party) ที่มีความเฉพาะทางเข้ามาช่วยตรวจสอบการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของธุรกิจ โดยอาจทำได้โดยการออกใบรับรองผู้ตรวจสอบที่มีความเชี่ยวชาญในแต่ละอุตสาหกรรมเฉพาะ คล้ายผู้สอบบัญชีบริษัท แต่เปลี่ยนเป็น “ผู้สอบคาร์บอน” แทน 

แนวทางเพิ่มเติมคือ ควรสุ่มตรวจแบบมีเป้าหมาย โดยเลือกตรวจบริษัทที่มีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง บริษัทที่มีความผิดปกติของข้อมูล เช่น ตัวเลขการปล่อยเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ และอุตสาหกรรมที่เคยมีประวัติด้านความเสี่ยงหรือปัญหาการรายงาน

2. กำหนดเพดานสำหรับโรงงานและกลุ่มธุรกิจในเครือโดยเฉพาะ

เพื่ออุดช่องว่างของระบบ ไทยควรกำหนดเพดานสองระดับ คือ เพดานของ เครือบริษัท  และ โรงงาน  เพื่อไม่ให้เกิดการแตกกิจการเลี่ยงกฎ และไม่ผลักภาระไปยังรายเล็กโดยไม่จำเป็น ซึ่งมีหลายประเทศที่แบ่งประเภทโรงงานและจัดการลดก๊าซเรือนกระจกได้ง่ายขึ้น 

• เกาหลีใต้ออกแบบเกณฑ์การคัดเลือกเข้าระบบ ETS แบบสองชั้น โดยกำหนด เพดานการปล่อยก๊าที่ 125,000 ตันในระดับบริษัท และ 25,000 ตันในระดับโรงงาน^[21]Korea Emissions Trading System (K-ETS). International Carbon Action Partnership แนวทางนี้ช่วยล็อกแหล่งปล่อยรายใหญ่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ว่าการปล่อยจะกระจุกอยู่ในโรงงานเดียว หรือกระจายอยู่หลายแห่งภายใต้บริษัทเดียวกัน กล่าวคือ หากบริษัทมีการปล่อยรวมสูงแม้แต่ละโรงงานจะไม่ถึงเกณฑ์ ก็ยังถูกนำเข้าสู่ระบบ ขณะเดียวกัน หากมีโรงงานใดโรงงานหนึ่งปล่อยเกินเกณฑ์ แม้ทั้งบริษัทจะยังไม่ถึง เพดานฯ ก็ยังถูกกำกับเช่นกัน
• การออกแบบลักษณะนี้ช่วยปิดช่องว่างที่อาจเกิดจากการ กระจายการปล่อย เพื่อหลีกเลี่ยงการกำกับดูแล และทำให้ระบบสามารถครอบคลุมแหล่งปล่อยหลักได้อย่างแม่นยำมากขึ้น ในเชิงนโยบาย ถือเป็นการสร้างสมดุลระหว่างความครอบคลุมและภาระการกำกับดูแล โดยมุ่งเน้นไปที่ผู้ปล่อยรายใหญ่ที่มีผลต่อภาพรวมของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศมากที่สุด

การตั้งเพดานฯ ในระดับนี้ยังช่วยจำกัดจำนวนผู้ประกอบการที่ต้องเข้าสู่ระบบในช่วงเริ่มต้น ทำให้ภาครัฐสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และลดภาระด้านต้นทุนการปฏิบัติตามกฎระเบียบสำหรับผู้ประกอบการรายเล็ก ซึ่งยังไม่พร้อมเข้าสู่ระบบที่มีความซับซ้อนสูง

ไทยไม่จำเป็นต้องลากทุกโรงงานในอุตสาหกรรมที่ ETS จะปรับใช้เข้าระบบ เนื่องด้วยต้นทุนต่อทั้งการปรับตัวและการบังคับใช้กฎหมายของรัฐเอง แต่ต้องให้ผู้ก่อมลพิษหลักรับผิดชอบให้ได้ การกำหนดโควตาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของแต่ละธุรกิจ จึงต้องคำนวณจากสัดส่วนการปล่อยจริงของทั้งเครือบริษัทและโรงงาน

3. คุมคุณภาพคาร์บอนเครดิตและราคาสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกขั้นต่ำ (carbon price floor)

แม้ร่าง พ.ร.บ. จะวางหลักการควบคุมไว้แล้วในระดับหนึ่ง โดยกำหนดให้คาร์บอนเครดิตสามารถแปลงเป็นสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบหักลบได้ไม่เกิน 15% ของจำนวนสิทธิที่ต้องคืน เพื่อป้องกันไม่ให้คาร์บอนเครดิตเข้ามาแทนที่สิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งระบบ อย่างไรก็ตาม สัดส่วน 15% นี้ยังต้องถูกกำกับอย่างเข้มงวด โดยเฉพาะเรื่องคุณภาพของโครงการคาร์บอนเครดิตและราคาของเครดิตที่นำมาใช้

ในด้านคุณภาพ รัฐต้องทำให้ระบบขึ้นทะเบียนและรับรองโครงการคาร์บอนเครดิตมีมาตรฐานที่เข้มงวด โปร่งใส และตรวจสอบได้จริง เพื่อให้เครดิตที่ถูกนำมาใช้ในระบบ ETS สะท้อนการลดหรือดูดกลับก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นจริง

ส่วนในด้านราคา รัฐต้องวางกลไกที่ทำให้ราคาขั้นต่ำ (carbon price floor) ของสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกนั้นไม่ต่ำมากจนเกินไป นอกจากนี้ ต้องกำหนดมาตรฐานและราคาที่เหมาะสมสำหรับโครงการคาร์บอนเครดิต เพื่อป้องกันไม่ให้ธุรกิจเอาแต่ซื้อคาร์บอนเครดิตซึ่งเป็นส่วนเพิ่มในราคาถูก จนสามารถละเลยกลไกหลักที่ต้องการจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาพรวมลง 

สร้างความเป็นธรรมช่วยเหลือรายเล็กในการเปลี่ยนผ่านสีเขียว

แม้จะเป็นธุรกิจปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ แต่การเปลี่ยนผ่านสีเขียวอาจมีต้นทุนต่อหน่วยสูงกว่าธุรกิจที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมาก แต่การออกแบบกลไกที่ดี จะช่วยลดต้นทุนในการเปลี่ยนผ่าน และยังอาจช่วยสร้างโอกาสทางธุรกิจสีเขียวเพิ่มเติมได้ด้วย เช่น  

1. ช่วยอำนวยให้เกิดห่วงโซ่อุปทานสีเขียวที่เป็นธรรม

รัฐช่วยจัดระเบียบข้อมูลรายงานประจำปีที่บริษัทส่งให้ เช่น รายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกขององค์กร และต้องสนับสนุนให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจัดทำราคาวัตถุดิบสีเขียวเฉลี่ยในตลาด เพื่อให้รายเล็กมีข้อมูลอ้างอิงเมื่อต้องจับคู่ทำการค้ากับซัพพลายเออร์ จะได้ไม่ถูกผลักภาระให้ต้องปรับตัวลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเกินไป และลดความเสี่ยงในการเปลี่ยนผ่านไปสู่ห่วงโซ่อุปทานสีเขียว

นอกจากนี้ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าควรตระหนักถึงปัญหา การผลักภาระทางสิ่งแวดล้อม ที่อาจกลายเป็นหนึ่งในรูปแบบของการแข่งขันทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมที่จะตามมาจากมาตรการดังกล่าวด้วย 

แม้ปัญหานี้อาจยังไม่ปรากฏเด่นชัดในปัจจุบัน ส่วนหนึ่งเพราะกฎหมายที่เกี่ยวข้องยังไม่ได้ถูกนำมาบังคับใช้อย่างจริงจัง แต่ในทางปฏิบัติ กลไกการผลักภาระเกิดขึ้นได้ทันทีที่ พ.ร.บ.โลกร้อน ถูกบังคับใช้ เพราะในห่วงโซ่อุปทาน ผู้ประกอบการรายใหญ่มีอำนาจต่อรองเหนือคู่ค้าอยู่แล้ว

หน่วยงานกำกับดูแลควรกำหนดกรอบการพิจารณาให้ชัดเจนว่าพฤติกรรมใดเข้าข่าย ‘การผลักภาระทางสิ่งแวดล้อม’ และเมื่อใดที่การกระทำนั้นกลายเป็นการเอาเปรียบทางการค้า รวมถึงต้องสามารถตรวจสอบและวินิจฉัยกรณีที่มีการใช้อำนาจต่อรองในลักษณะที่บิดเบือนตลาดได้อย่างทันท่วงที

มาตรการลงโทษควรสมเหตุสมผลมากพอจนทำให้ผู้ประกอบการปฏิบัติตาม เช่น ค่าปรับตามสัดส่วนของรายได้ หรือมาตรการเชิงโครงสร้างในกรณีที่พบการกระทำที่ร้ายแรงและต่อเนื่อง ขณะเดียวกัน การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใสก็เป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่สามารถใช้กดดันให้ภาคธุรกิจปรับพฤติกรรมได้

2. ใช้เงินกองทุนช่วยแบ่งเบาภาระต้นทุนคงที่ ให้รายเล็กเปลี่ยนผ่านได้

ภาระต้นทุนของกฎหมายโลกร้อนไม่ได้ตกกับธุรกิจทุกขนาดเท่ากัน โดยเฉพาะต้นทุนคงที่ ซึ่งเป็นต้นทุนที่ธุรกิจต้องจ่ายไม่ว่าจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากหรือน้อย ต้นทุนเหล่านี้อาจเป็นเรื่องที่ธุรกิจขนาดใหญ่รับมือได้ เพราะมีเงินทุน บุคลากร และรายได้มากพอจะเฉลี่ยต้นทุนออกไป แต่สำหรับธุรกิจรายเล็ก ต้นทุนก้อนเดียวกันอาจกลายเป็นภาระหนักทันที แม้จะไม่ได้เป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายใหญ่ก็ตาม 

ดังนั้น มาตรการช่วยเหลือธุรกิจรายเล็กจึงควรเน้นการลดต้นทุนตั้งต้นเหล่านี้ เช่น รัฐช่วยจัดหาที่ปรึกษาคาร์บอนให้ฟรีให้ธุรกิจขนาดย่อมฯ แบบประเทศเกาหลีใต้^[22]Ministry of Climate, Energy, and Environment. 2023. The Ministry of Environment assists companies in meeting their ESG goals. Ministry of Climate, Energy, and Environment. URL: … Continue reading 

โดยหากหลังจากรายเล็กรับคำปรึกษาและสนใจซื้อเทคโนโลยีสีเขียวมาใช้กับธุรกิจตน สามารถยื่นเรื่องกู้เงินกับรัฐ และรัฐจะให้กู้เงินเปล่าจากกองทุนไปซื้อเทคโนโลยีสีเขียวบางชนิดฟรีได้เลย และหลังจากการติดตั้งและใช้งาน หน่วยงานของรัฐควรลงไปช่วยตรวจสอบประสิทธิภาพของเทคโนโลโลยีที่รายเล็กลงทุนไป เพื่อให้รู้ว่าเงินกองทุนถูกนำไปใช้อย่างมีคุณภาพหรือไม่

ในส่วนการแบ่งเบาภาระจากต้นทุนแปรผัน เช่น ภาษีคาร์บอน ไทยอาจพิจารณามาตรการคืนรายได้จากภาษีคาร์บอนให้ธุรกิจรายเล็กโดยตรงตัวอย่างเช่น โครงการ Canada Carbon Rebate for Small Businesses ซึ่งเป็นเครดิตภาษีแบบขอคืนได้ที่ประกาศในปี 2024 เพื่อคืนรายได้บางส่วนจากเชื้อเพลิง เช่น น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ และเชื้อเพลิงฟอสซิลอื่น ๆ ในช่วงปี 2019–2020 ถึง 2024–2025 ให้แก่บริษัทเอกชนขนาดเล็กที่เข้าเกณฑ์ โดยธุรกิจไม่ต้องยื่นสมัครเอง หากมีคุณสมบัติก็จะได้รับเงินโดยอัตโนมัติ^[23]Government of Canada. 2026. Canada Carbon Rebate for Small Businesses. Government of Canada. URL: https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/tax/businesses/topics/corporations/business-tax-credits/canada-carbon-rebate-small-businesses.html

ไทยสามารถนำวิธีการนี้มาพิจารณาได้ เพื่อสร้างแรงจูงให้ผู้ประกอบการรู้สึกว่าการเปลี่ยนผ่านไม่ใช่เรื่องยากเพราะมีทั้งเงินสนับสนุนและมาตรการช่วยเหลือจากภาครัฐรองรับ จึงเลือกปรับธุรกิจตนเองด้วยความสมัครใจ ไม่ใช่จากแรงกดดันของทุนขนาดใหญ่ที่ผลักภาระลงมา

3. การเพิ่มพื้นที่ให้รายเล็กในการร่วมออกแบบและบังคับใช้นโยบาย

ในกระบวนการออกแบบและขับเคลื่อนนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศ รัฐไม่ควรมองภาคเอกชนเป็นก้อนเดียวกัน แต่เห็นความหลากหลายและเข้าใจว่าใครคือกลุ่มที่ต้องแบกรับผลของกติกานั้น และต้องนำพวกเขาเหล่านั้นมามีส่วนร่วมในการออกแบบนโยบาย

รัฐต้องระบุให้ชัดเจนว่าตัวแทนภาคเอกชนจาก 3 ต้องมีรายเล็กเข้าไปเป็นปากเป็นเสียงในการออกแบบนโยบาย และเพิ่มตัวแทนภาคประชาชนที่ตอนนี้มีแค่ 1 คน ขณะที่ Carbon Neutrality and Green Growth Commission  ของเกาหลีใต้มีผู้แทนจากหน่วยงานรัฐ 18 คน และมีกรรมการอีก 77 คนจากภาคเอกชน แรงงาน เยาวชน ภาคประชาสังคม โดยตัวแทนจากภาคธุรกิจรายเล็กมีอย่างน้อย 1 คน^[24]Ministry of the Interior and Safety. 2050 Carbon Neutrality and Green Growth Commission. URL: http://webarchives.pa.go.kr/19th/www.2050cnc.go.kr/eng/contents/view?contentsNo=35&menuLevel=2&menuNo=42

นอกจากนี้ รัฐต้องเปิดพื้นที่ให้ทุกคนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเป็นระบบ ทั้งคณะกรรมการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ไปจนถึงคณะทำงานย่อยต่างๆ ภายใต้กฎหมาย และควรกำหนดคุณลักษณะของตัวแทนเหล่านั้นให้ชัดเจนเพื่อให้ผู้ประกอบการรายเล็กมีที่ยืนอย่างแท้จริง เช่น คณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ อาจลดสัดส่วนของราชการที่มีความเกี่ยวข้องน้อย และเพิ่มเก้าอี้ภาคเอกชนที่มาจากกิจการขนาดย่อมฯ เพิ่มขึ้น โดยอาจมีตัวแทนจากสมาพันธ์เอสเอ็มอีไทย หรือสภาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมไทยเข้ามาทำงานคอยเป็นหูเป็นตาให้รายเล็ก ทั้งนี้ รัฐต้องทำตัวเองให้โปร่งใสกับข้อเสนอในที่ประชุมและการลงมติเช่นกัน มติในประชุมต้องถูกเปิดเผยต่อที่สาธารณะ เพื่อให้เกิดการร่วมตรวจสอบจากสังคมได้

พ.ร.บ.โลกร้อน (อาจ) แก้โจทย์ใหญ่ให้โลก แต่ทิ้งโจทย์ใหม่ให้คนตัวเล็ก

กฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยยังขาดความชัดเจนในการเสริมสร้างศักยภาพของชุมชนและกลุ่มเปราะบาง เช่น ผู้มีรายได้น้อย ชุมชนชายขอบ หรือผู้ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่เสี่ยงภัย ซึ่งมีความสามารถในการรับมือและฟื้นตัวจากปัญหาอย่างฝุ่น PM2.5 หรือน้ำป่าไหลหลาก ต่ำกว่าคนทั่วไป แต่ร่างกฎหมายกลับยังไม่วางกรอบการสนับสนุนที่เป็นรูปธรรม

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นความน่าเชื่อถือของคาร์บอนเครดิตที่สร้างผลกระทบให้กับชุมชนที่อาศัยอยู่ในบริเวณป่าที่ถูกนำไปทำโครงการ เช่น กรณีของชุมชนคำป่าหลายที่มีการรุกล้ำพื้นที่เพื่อนำไปให้เอกชนไปปลูกต้นไม้แลกเครดิตเกิดเป็นปัญหาการสูญเสียที่อยู่อาศัย แหล่งอาหาร วิถีชีวิต และโอกาสในการประกอบอาชีพ^[25]รัตนศิริ กิตติก้องนภางค์. 2024. BCG และการชดเชยคาร์บอนด้วยป่าไม้: นโยบายโลกร้อนเพื่อใคร?. Green Peace. URL: https://www.greenpeace.org/thailand/story/51966/climate-forest-carbon-offset/

แม้จะชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ แต่กลับสร้างผลกระทบใหม่ตามมากับกลุ่มคนที่พึ่งพาป่าเพื่อที่อยู่อาศัยและแหล่งทำกิน ที่แทบไม่มีอำนาจต่อรองหรือพื้นที่ในการกำหนดอนาคตของตนเอง 

อีกทั้งยังมีข้อวิจารณ์เกี่ยวกับกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมยังเป็นปัญหาเช่นกัน โดย Thai Climate Justice for All (TCJA) และพรรคการเมืองบางส่วนชี้ว่า โครงสร้างคณะกรรมการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของ พ.ร.บ. นี้มีตัวแทนจากภาคประชาสังคมเพียงแค่ 1 คนเท่านั้น จึงควรเพิ่มพื้นที่ให้คนกลุ่มนี้เข้าไปออกแบบนโยบายที่สามารถตอบสนองกับความเดือดร้อนได้โดยตรง ทางเลือกหนึ่งซึ่งถูกเสนอโดยพรรคประชาชน คือ การให้มีกรรมการในสัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิเพิ่มขึ้นมาอีกแปดคน โดยครึ่งหนึ่งต้องมาจากสัดส่วนของภาคประชาสังคมที่ดำเนินกิจกรรมด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพ^[26]iLaw. 2024. เปรียบเทียบร่างกฎหมายโลกร้อนสามฉบับ แนวทางขับเคลื่อนประเทศไทยสีเขียว. iLaw. URL:  https://www.ilaw.or.th/articles/49357 อย่างไรก็ตาม แนวทางดังกล่าวก็จะทำให้คณะกรรมการมีจำนวนเพิ่มขึ้น ซึ่งจะทำให้การทำงานจริงเป็นไปได้ยากขึ้นด้วยเช่นกัน จึงต้องวางน้ำหนักให้เหมาะสม

เดิมทีไทยขีดเส้นตายว่าจะบรรลุความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon Neutrality) ในปี 2050 และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ในปี 2065 แต่กลับช้ากว่าอีก 111 ประเทศตั้ง 15 ปี ซึ่งทำให้ไทยเสี่ยงหลุดจากวงจรการค้าโลกในอนาคต เนื่องจากประเทศและบริษัทต่างๆ ที่มีเป้าการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์  2608 มีแนวโน้มที่จะเลือกซื้อสินค้าและบริการเฉพาะจากประเทศและบริษัทที่มีเป้าหมายไม่ช้าไปกว่าเป้าหมายที่ประเทศหรือบริษัทของตนเองกำหนดไว้

แต่เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2025 รัฐบาลนายกฯ อนุทิน ประกาศนโยบายใหม่ให้ไทยบรรลุเป้าการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์เร็วขึ้น 15 ปี เป็นปี 2050^[27]เกียรติศักดิ์ คำสี. 2025. รัฐบาลประกาศนโยบายปรับเป้า Net zero เร็วขึ้น 15 ปี : จุดเปลี่ยนครั้งใหญ่ เขย่าอนาคตอุตสาหกรรมไทย. SCB EIC. URL: https://www.scbeic.com/th/detail/product/Net-zero-2050-011025 เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทยในตลาดโลก 

อย่างไรก็ตาม ธนาคารโลก (World Bank) มองว่าการประกาศเช่นนี้สามารถทำได้ง่าย แต่ลงมือทำจริงได้ยาก เพราะไทยพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิลอย่างมาก อีกทั้งมีกฎหมายฉบับทับซ้อนกันและความไม่เป็นเอกภาพในทิศทางของการขับเคลื่อนการใช้พลังงานของประเทศไทย^[28]ชนกนันท์ เจริญบริบูรณ์. 2025. นโยบาย Net Zero 2050 ฝันไกลแต่ไปไม่ถึง?. Policy Watch. URL: https://policywatch.thaipbs.or.th/article/environment-140 และด้วยพ.ร.บ. โลกร้อนฉบับนี้ คนตัวเล็กจากทั้งภาคเอกชน ประชาสังคม และประชาชนทั่วไป อาจต้องแบกความกดดันกันจนหลักหัก ในขณะที่ผู้ที่มีทรัพยากรมากกว่าจะสามารถปรับตัวได้ก่อน เข้าถึงตลาดใหม่ได้ก่อน

ดังนั้น คำถามสำคัญของ พ.ร.บ. โลกร้อนจึงไม่ใช่แค่ว่าไทยจะลดก๊าซเรือนกระจกได้เร็วแค่ไหน แต่คือการลดก๊าซเรือนกระจกนั้นจะเกิดขึ้นอย่างเป็นธรรมเพียงใด และทางเดินต่อของกฎหมายฉบับนี้จึงต้องไม่จบแค่การประกาศใช้ พ.ร.บ. แต่ต้องอยู่ที่การออกแบบกฎหมายลำดับรองและกลไกสนับสนุนให้รัดกุมกว่าเดิม ตั้งแต่การเพิ่มพื้นที่ให้ภาคประชาชนและชุมชนเข้าไปมีส่วนร่วมในคณะกรรมการและกองทุนภูมิอากาศ การกำกับโครงการคาร์บอนเครดิตไม่ให้ละเมิดสิทธิชุมชน ไปจนถึงการออกมาตรการช่วยเหลือธุรกิจรายเล็กให้ปรับตัวได้จริง ไม่ใช่ปล่อยให้รับภาระจากมาตรฐานสีเขียวเพียงลำพัง

หากรัฐต้องการให้ พ.ร.บ. โลกร้อนเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศอย่างแท้จริง กฎหมายฉบับนี้ต้องไม่เพียงทำให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายใหญ่รับผิดชอบมากขึ้น แต่ต้องป้องกันไม่ให้ต้นทุนของการเปลี่ยนผ่านถูกผลักลงไปหาคนตัวเล็กในสังคม เพราะสุดท้ายแล้ว กฎหมายรักษ์โลกจะมีความหมายก็ต่อเมื่อมันไม่ทิ้งคนที่เปราะบางที่สุดไว้ข้างหลัง